環(huán)境分權(quán)、環(huán)境規(guī)制與工業(yè)污染治理效率

李國(guó)祥 張偉

摘要：本文以2008—2015年中國(guó)30個(gè)省級(jí)行政區(qū)（西藏和港澳臺(tái)除外）的面板數(shù)據(jù)，利用Tobit模型實(shí)證分析環(huán)境分權(quán)作用下環(huán)境規(guī)制對(duì)工業(yè)污染治理效率的影響。研究結(jié)果表明：（1）環(huán)境行政分權(quán)、環(huán)境監(jiān)察分權(quán)、環(huán)境監(jiān)測(cè)分權(quán)等在提高工業(yè)污染治理效率方面產(chǎn)生了積極作用;環(huán)境規(guī)制與工業(yè)污染治理效率之間呈現(xiàn)出顯著的“U”型關(guān)系。（2）隨著地方政府環(huán)境行政權(quán)、環(huán)境監(jiān)察權(quán)和環(huán)境監(jiān)測(cè)權(quán)的擴(kuò)大，環(huán)境污染治理的自主選擇權(quán)提高，導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制對(duì)工業(yè)污染治理效率產(chǎn)生了顯著的抑制作用。（3）在空間異質(zhì)性方面，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)境分權(quán)有助于強(qiáng)化環(huán)境規(guī)制對(duì)工業(yè)污染治理效率的積極作用，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則與之相反;低排放強(qiáng)度地區(qū)的環(huán)境行政分權(quán)、環(huán)境監(jiān)察分權(quán)、環(huán)境監(jiān)測(cè)分權(quán)與環(huán)境規(guī)制的交叉項(xiàng)對(duì)工業(yè)污染治理效率的影響并不顯著，而在高排放強(qiáng)度地區(qū)卻呈現(xiàn)出顯著的抑制作用。對(duì)此，應(yīng)在提高環(huán)境分權(quán)程度的同時(shí)加大中央對(duì)地方的環(huán)保督查力度;制定差異化的環(huán)境分權(quán)策略;處理好不同層級(jí)政府間財(cái)政分權(quán)與環(huán)境分權(quán)之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：環(huán)境分權(quán);環(huán)境規(guī)制;工業(yè)污染;污染治理效率;環(huán)保督查

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-2848-2019（03）-0026-13

生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展把對(duì)工業(yè)污染治理的要求推向了新高度。黨的十九大報(bào)告提出，我國(guó)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期，人民群眾對(duì)美好生活的向往更加強(qiáng)烈。為適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展要求，加強(qiáng)工業(yè)污染治理迫在眉睫。在2016年，中國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為33%，遠(yuǎn)超歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家（20%左右），但由于環(huán)保設(shè)施和技術(shù)水平落后、管制力度較低、排放標(biāo)準(zhǔn)寬松等原因，工業(yè)成為我國(guó)最大的污染源，工業(yè)污染治理任重道遠(yuǎn)①。為此，中國(guó)不斷提高環(huán)境規(guī)制力度，環(huán)境污染治理投資額由2008年的4490億元上升到了2016年的9219.80億元②，主要用于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、老工業(yè)污染源治理投資、建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”投資等諸多方面，致力于改善生態(tài)環(huán)境，提高工業(yè)污染治理效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

不同層級(jí)政府間環(huán)境保護(hù)職能的合理劃分是解決環(huán)境污染問題的重要手段。完善各地區(qū)環(huán)境管理體制是解決環(huán)境污染問題的制度基礎(chǔ)[1]，中央政府在提高自身環(huán)境污染治理能力的同時(shí)，逐步擴(kuò)大地方政府環(huán)境管理權(quán)，鼓勵(lì)地方參與環(huán)境污染治理，可以使其根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的實(shí)際情況確定相應(yīng)的環(huán)境規(guī)制力度和標(biāo)準(zhǔn)，提高行政人員和資金配置效率[2]，做到因地施策，提高環(huán)境污染治理的有效性和針對(duì)性。不管是在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家還是中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家，地方環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)行政人員數(shù)量和污染治理資金投入都成為環(huán)保事務(wù)中的主要力量[3]。但是隨著環(huán)境分權(quán)體制改革的逐步深入，地方政府在環(huán)境污染治理方面擁有了更大自主權(quán)，出于晉升激勵(lì)等因素考慮，可能會(huì)以犧牲環(huán)境為代價(jià)來?yè)Q取短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，出現(xiàn)環(huán)境污染治理與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相矛盾的現(xiàn)象，進(jìn)而影響了污染治理效率。

一、文獻(xiàn)綜述

環(huán)境規(guī)制對(duì)工業(yè)污染治理效率的積極效應(yīng)顯著，但呈現(xiàn)出較強(qiáng)的區(qū)域異質(zhì)性。政府干預(yù)環(huán)境污染治理有助于加快推進(jìn)環(huán)境狀況改善力度[4]，李勝蘭等[5]認(rèn)為地方政府環(huán)境規(guī)制政策獨(dú)立性越強(qiáng)，政策的針對(duì)性就越強(qiáng)，因此其對(duì)生態(tài)效率的積極作用就越明顯，該研究充分考慮了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)效率兩個(gè)方面，既重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，也注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。在企業(yè)生產(chǎn)過程中，能源資源過度、無效率使用是導(dǎo)致工業(yè)污染的重要原因[6]，環(huán)境污染治理投資作為市場(chǎng)激勵(lì)型的環(huán)境規(guī)制手段，可以有效提高工業(yè)污染治理效率，降低企業(yè)生產(chǎn)所帶來的負(fù)外部性[7-8]。但是這種積極效應(yīng)受多種因素影響而呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域異質(zhì)性，從而導(dǎo)致了地區(qū)之間工業(yè)污染治理效率的差異[9-10]，林伯強(qiáng)等[11]研究發(fā)現(xiàn)，地區(qū)間財(cái)力水平、技術(shù)水平差異，影響了環(huán)境規(guī)制的污染治理效率，地區(qū)要素稟賦水平比較高的地區(qū)往往更占優(yōu)勢(shì)。宋馬林等[12]也得出了類似的結(jié)論，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段不同，環(huán)境規(guī)制的作用途徑和作用效果將各具差異，發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)境規(guī)制更容易提升工業(yè)污染治理效率。

環(huán)境準(zhǔn)入門檻提高是改善工業(yè)污染治理效率的“助推劑”。徐成龍等[13-14]認(rèn)為要想充分發(fā)揮環(huán)境規(guī)制的作用，需要適當(dāng)提高環(huán)境準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)環(huán)境管理，限定新增企業(yè)的污染物排放量，只有如此才能更大限度的降低單位GDP能耗，提高環(huán)境規(guī)制的污染治理效率。Liao[15]研究發(fā)現(xiàn)提高環(huán)境政策標(biāo)準(zhǔn)，可以使高污染、低效率企業(yè)逐步退出市場(chǎng)，同時(shí)會(huì)促使企業(yè)通過生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新投入等措施來解決環(huán)境污染問題，擴(kuò)大環(huán)境規(guī)制的積極作用效果，進(jìn)而提高工業(yè)污染治理效率[16]。李谷成等[17]從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度進(jìn)行了闡述，認(rèn)為提高環(huán)境準(zhǔn)入門檻將倒逼農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的非合意產(chǎn)出，進(jìn)而使得環(huán)境污染治理投入壓力不斷下降，單位治污資金投入所帶來的合意產(chǎn)出增加，提高了投資有效性。

目前關(guān)于環(huán)境分權(quán)的研究比較少，研究重點(diǎn)主要集中在環(huán)境分權(quán)與碳排放、工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型等的關(guān)系方面。相對(duì)于環(huán)境集權(quán)而言，環(huán)境分權(quán)有利于地方政府提供更好的環(huán)境服務(wù)[18-19]，更容易提高環(huán)境污染治理投資的針對(duì)性和有效性，降低環(huán)境污染水平，顯著改善中國(guó)的霧霾污染狀況[1，20]。受環(huán)境分權(quán)影響，命令控制型、公眾參與型規(guī)制和市場(chǎng)激勵(lì)型環(huán)境規(guī)制工具的經(jīng)濟(jì)促進(jìn)效應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，而且只有當(dāng)環(huán)境分權(quán)達(dá)到一定水平以后才能引致正的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)[21]。市場(chǎng)分割會(huì)影響環(huán)境分權(quán)與碳排放之間的關(guān)系，環(huán)境分權(quán)與市場(chǎng)分割對(duì)碳排放的影響存在互補(bǔ)效應(yīng)，即市場(chǎng)分割程度越高，環(huán)境分權(quán)對(duì)碳排放的負(fù)面影響就越大[22]。然而，胡小梅等[23-24]認(rèn)為財(cái)政分權(quán)有助于環(huán)境質(zhì)量?jī)?yōu)化，但環(huán)境分權(quán)擴(kuò)大了地方政府環(huán)境管理自主權(quán)，將會(huì)加劇環(huán)境污染。且隨著政府層級(jí)數(shù)量的增加，財(cái)政分權(quán)將顯著弱化環(huán)境分權(quán)的治理效果[3]。因此，中央集權(quán)模式在環(huán)境污染治理方面將更具優(yōu)勢(shì)[25]。李強(qiáng)等[26-27]也認(rèn)為受地方政府環(huán)境污染治理投入的激勵(lì)和約束不足、環(huán)境“垂直管理”體系不健全等因素影響，當(dāng)前中國(guó)的環(huán)境分權(quán)體制不利于降低碳排放量，而且從長(zhǎng)期來看，環(huán)境分權(quán)會(huì)降低企業(yè)全要素生產(chǎn)率，兩者之間存在一種倒“U”形關(guān)系。彭星[28]通過研究也發(fā)現(xiàn)，環(huán)境分權(quán)與工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型之間同樣存在倒“U”形關(guān)系，過度的環(huán)境分權(quán)將導(dǎo)致地方政府的環(huán)境不服從[29]，不利于工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，但環(huán)境行政分權(quán)和環(huán)境監(jiān)察分權(quán)水平提高能對(duì)此產(chǎn)生一定的“互補(bǔ)效應(yīng)”。

對(duì)現(xiàn)有研究進(jìn)行梳理和分析發(fā)現(xiàn)，大部分研究主要是探討環(huán)境規(guī)制和環(huán)境準(zhǔn)入門檻變化對(duì)工業(yè)污染治理效率的影響，以及環(huán)境分權(quán)在控制碳排放、工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域所產(chǎn)生的作用，很少有學(xué)者將環(huán)境分權(quán)和環(huán)境規(guī)制納入同一分析框架。受晉升激勵(lì)等因素影響，地方政府環(huán)境管理權(quán)擴(kuò)大可能會(huì)影響其環(huán)境污染治理投資效率，進(jìn)而影響區(qū)域工業(yè)污染治理水平，環(huán)境分權(quán)水平變化究竟是如何影響地方政府的環(huán)境規(guī)制行為的？不同環(huán)境分權(quán)類型的作用效果如何？為了更好的解答這些問題，本文首先將環(huán)境分權(quán)和環(huán)境規(guī)制納入同一分析框架，分析環(huán)境分權(quán)水平變化對(duì)地方政府環(huán)境規(guī)制行為和工業(yè)污染治理效率的影響;其次，探討環(huán)境行政分權(quán)、環(huán)境監(jiān)察分權(quán)、環(huán)境監(jiān)測(cè)分權(quán)等不同環(huán)境分權(quán)類型的作用機(jī)制和影響效應(yīng);最后，考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和污染排放強(qiáng)度的地區(qū)異質(zhì)性，進(jìn)一步分析環(huán)境分權(quán)作用的區(qū)域差異性。

二、理論機(jī)制與基本假設(shè)

環(huán)境規(guī)制對(duì)工業(yè)污染治理效率的影響具有顯著的時(shí)間異質(zhì)性。政府環(huán)境規(guī)制會(huì)影響企業(yè)的生產(chǎn)行為，尤其是對(duì)污染密集型企業(yè)而言，環(huán)境規(guī)制的影響將更加顯著。環(huán)境污染治理投資主要包括城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資、老工業(yè)污染源治理投資和建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”投資等三個(gè)方面，環(huán)境污染治理投資越高，表明環(huán)境規(guī)制的約束就越強(qiáng)。受時(shí)滯效應(yīng)影響，在不同階段，環(huán)境規(guī)制對(duì)工業(yè)污染治理效率的影響可能各具差異。短期內(nèi)，受技術(shù)創(chuàng)新和生產(chǎn)工藝優(yōu)化的時(shí)滯性以及地方政府“逐底競(jìng)爭(zhēng)”效應(yīng)影響，環(huán)境污染治理投資效果尤其是老工業(yè)污染源治理和建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”投資的作用效果難以顯現(xiàn)，且在環(huán)境規(guī)制過程中，企業(yè)需要為資源消耗和污染物排放支付一定的費(fèi)用，從而導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)成本增加，擠占了其他生產(chǎn)性支出和其他盈利性投資，進(jìn)而抑制了企業(yè)的生產(chǎn)擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[5]，對(duì)工業(yè)污染治理效率產(chǎn)生顯著的負(fù)面影響。從長(zhǎng)期來看，老工業(yè)污染源治理投資和建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”投資的積極作用開始凸顯，環(huán)境污染治理投資的技術(shù)改造效果和溢出效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，企業(yè)生產(chǎn)工藝不斷優(yōu)化，顯著提高了資源和能源利用效率以及企業(yè)產(chǎn)出效率，從源頭上控制了二氧化硫等污染物排放量，對(duì)提高工業(yè)污染治理效率具有顯著的積極作用?；诖耍疚奶岢黾僭O(shè)H1：

假設(shè)H1：環(huán)境規(guī)制與工業(yè)污染治理效率之間呈現(xiàn)出“U”型關(guān)系，即短期內(nèi)環(huán)境規(guī)制會(huì)降低工業(yè)污染治理效率，但從長(zhǎng)期來看積極效應(yīng)更加明顯。

環(huán)境分權(quán)將影響環(huán)境規(guī)制對(duì)工業(yè)污染治理效率的作用效果。地方環(huán)境事權(quán)變化會(huì)改變環(huán)境規(guī)制的方向和結(jié)構(gòu)，尤其是隨著地方政府環(huán)境管理權(quán)的擴(kuò)大，出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和晉升激勵(lì)考慮，環(huán)境污染治理投資的針對(duì)性和有效性可能將大打折扣，進(jìn)而影響工業(yè)污染治理效率。但是，不同的環(huán)境分權(quán)類型對(duì)環(huán)境規(guī)制與工業(yè)污染治理效率之間關(guān)系的影響可能存在顯著差異，基于此，本文以環(huán)境行政分權(quán)、環(huán)境監(jiān)察分權(quán)和環(huán)境監(jiān)測(cè)分權(quán)等三種主要的環(huán)境分權(quán)類型為例展開分析。

環(huán)境行政分權(quán)的作用機(jī)制。地方政府環(huán)境行政權(quán)力主要包括制定環(huán)境行政管理制度、合理安排環(huán)保治理投資和人員結(jié)構(gòu)等[1]。隨著環(huán)境分權(quán)水平提高，地方政府在環(huán)境污染治理投資和人員配置方面具有更大的自主權(quán)，在環(huán)境投資結(jié)構(gòu)調(diào)整方面也更具靈活性。出于晉升激勵(lì)的考慮，地方政府會(huì)憑借自身的環(huán)境行政權(quán)力，調(diào)整環(huán)保投資結(jié)構(gòu)和人員結(jié)構(gòu)，逐步放松對(duì)那些污染嚴(yán)重但利稅較多、吸納就業(yè)能力較強(qiáng)的大型企業(yè)的規(guī)制力度，進(jìn)而降低了企業(yè)的配套性支出和治污設(shè)備的更新升級(jí)速度，避免因環(huán)境規(guī)制而提高企業(yè)生產(chǎn)成本，從而影響企業(yè)產(chǎn)出和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得環(huán)境規(guī)制的針對(duì)性顯著降低。如此一來，環(huán)境污染治理投資雖然逐年增加，但投資方向卻逐漸向污染排放強(qiáng)度和治污緊迫度較低且稅收貢獻(xiàn)等較小的“次級(jí)污染企業(yè)”轉(zhuǎn)移，污染治理的規(guī)模效應(yīng)和技術(shù)溢出效應(yīng)難以凸顯，環(huán)境污染治理投資的有效性和環(huán)保人員配置效率大大降低，從而降低了環(huán)境規(guī)制的工業(yè)污染治理效率。鑒于此，本文提出假設(shè)H2：

假設(shè)H2：隨著環(huán)境行政分權(quán)水平提高，環(huán)境規(guī)制將對(duì)工業(yè)污染治理效率產(chǎn)生顯著的抑制作用。

環(huán)境監(jiān)察分權(quán)和環(huán)境監(jiān)測(cè)分權(quán)的作用機(jī)制。在環(huán)境監(jiān)察分權(quán)方面，隨著環(huán)境監(jiān)察分權(quán)水平提高，地方政府在建立環(huán)境管理監(jiān)督制度、落實(shí)排污收費(fèi)稽查任務(wù)和環(huán)境執(zhí)法等方面具有更大的自主權(quán)，為保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，確保其在晉升錦標(biāo)賽中獲得優(yōu)勢(shì)，地方政府可能會(huì)逐步放松環(huán)境污染治理投資在高污染、高利稅企業(yè)的監(jiān)察強(qiáng)度以及對(duì)該類企業(yè)的排污收費(fèi)稽查和環(huán)境執(zhí)法力度，可以隱瞞環(huán)境污染事故。此時(shí)，企業(yè)為降低運(yùn)營(yíng)成本，可能會(huì)間歇性停止環(huán)境污染治理設(shè)施的運(yùn)作，導(dǎo)致資本和設(shè)備閑置，污染加劇，進(jìn)而降低了環(huán)境規(guī)制的污染治理效率，這一現(xiàn)象在污染密集型企業(yè)聚集的地區(qū)將尤為明顯。在環(huán)境監(jiān)測(cè)分權(quán)方面，地方政府環(huán)境監(jiān)測(cè)權(quán)利擴(kuò)大意味著其對(duì)區(qū)域環(huán)境狀況擁有了更大的自我評(píng)價(jià)權(quán)，此時(shí)可能會(huì)存在修改或隱瞞環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的問題，使得官方公布的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與社會(huì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)相背離，如此一來，政府部門將無法對(duì)環(huán)境污染治理投資效率作出準(zhǔn)確、有效判斷，投資結(jié)構(gòu)缺乏調(diào)整動(dòng)力，導(dǎo)致工業(yè)污染治理領(lǐng)域資金供需不匹配問題日漸突出，進(jìn)而影響了環(huán)境規(guī)制的作用效果。鑒于此，本文提出如下假設(shè)：

假設(shè)H3：隨著環(huán)境監(jiān)察分權(quán)和環(huán)境監(jiān)測(cè)分權(quán)水平提高，地方政府擁有了更大的環(huán)境管理自主權(quán)，受晉升激勵(lì)等因素影響，環(huán)境規(guī)制的工業(yè)污染治理效率將顯著降低。

假設(shè)H4：相對(duì)于污染排放強(qiáng)度較低的地區(qū)而言，提升高排放強(qiáng)度地區(qū)的環(huán)境分權(quán)水平，將進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境規(guī)制對(duì)工業(yè)污染治理效率的抑制作用。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）變量選擇

1.被解釋變量

工業(yè)污染治理效率（IPT）。在對(duì)工業(yè)污染治理效率進(jìn)行測(cè)度時(shí)，借鑒曾賢剛等[16，30]的工業(yè)污染治理效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，選取就業(yè)人員數(shù)量、固定資本形成總額在此考慮了資本折舊，采用吳延瑞等（2008）計(jì)算的資本折舊率對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理。、能源消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)量、用水量、建設(shè)用地面積等五個(gè)投入指標(biāo)，在產(chǎn)出模型中選擇工業(yè)廢氣排放量、工業(yè)廢水排放量、固體廢棄物排放量、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值等四個(gè)指標(biāo)作為產(chǎn)出指標(biāo)。為了更好的解決投入、產(chǎn)出、污染之間的關(guān)系，本文借鑒田偉等[31]的效率分析方法，基于非期望產(chǎn)出的SBM（Slack Based Measure）模型，在規(guī)模報(bào)酬可變的情況下從投入角度入手，對(duì)工業(yè)污染治理效率進(jìn)行測(cè)算。傳統(tǒng)的DEA（Data Envelopment Analysis）模型同時(shí)使期望產(chǎn)出增加、非期望產(chǎn)出減少的技術(shù)變化，導(dǎo)致測(cè)度結(jié)果不準(zhǔn)確或者是有偏的，而SBM模型實(shí)現(xiàn)了非期望產(chǎn)出條件下對(duì)工業(yè)污染治理效率的評(píng)價(jià)。