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    國(guó)際預(yù)算管理體制改革和預(yù)算執(zhí)行的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)借鑒

    2019-06-27 00:20:01宋曉梅王兆峰
    新財(cái)經(jīng) 2019年8期
    關(guān)鍵詞:借鑒預(yù)算管理

    宋曉梅 王兆峰

    [摘?要]預(yù)算是政府的血液,預(yù)算失靈,遑論善政。進(jìn)入21世紀(jì)以來,世界經(jīng)濟(jì)體系得到飛速的發(fā)展,各國(guó)的經(jīng)濟(jì)體系都發(fā)生了翻天覆地的變化,各國(guó)經(jīng)濟(jì)潮漲潮落,社會(huì)日新月異,為更好地適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)展要求,各國(guó)政府在預(yù)算管理方面推陳出新,因勢(shì)利導(dǎo),引領(lǐng)變革,歷經(jīng)變遷。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,為充分發(fā)揮預(yù)算在國(guó)家治理中的核心作用,世界各國(guó)從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要出發(fā),積極推動(dòng)預(yù)算管理體制改革,宏觀層面提升管理效率,取得了一些可借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

    [關(guān)鍵詞]預(yù)算管理體制改革;預(yù)算管理;借鑒

    [中圖分類號(hào)]F812.3

    1?國(guó)外預(yù)算實(shí)踐

    1.1?巴西參與式預(yù)算實(shí)踐

    20世紀(jì)80年代末,巴西打破了傳統(tǒng)公共預(yù)算領(lǐng)域所謂的專家模式,率先進(jìn)行了參與式預(yù)算實(shí)踐,將民意貫徹到政府預(yù)算的決策過程中。在操作層面上,對(duì)公民參與的嘗試和廣度進(jìn)行控制和恰當(dāng)設(shè)定,使政府預(yù)算決策符合公共需求的偏好,從而保證政府預(yù)算的有效性。參與的主體有公民個(gè)人、公民社會(huì)組織、地方政府、議會(huì)。參與規(guī)則是市級(jí)政府通常要?jiǎng)澐譃閹讉€(gè)區(qū)便于召集會(huì)議和分配資源;一年中可能有若干次,內(nèi)容涵蓋預(yù)算和政策制度的會(huì)議;通常會(huì)用生活質(zhì)量指標(biāo)作為分配資源的基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)。

    1.2?日本復(fù)式預(yù)算實(shí)踐

    日本實(shí)行的預(yù)算制度期區(qū)別在于中央和地方是兩級(jí)預(yù)算,中央預(yù)算通常分為一般會(huì)計(jì)預(yù)算、特別會(huì)計(jì)預(yù)算和政府有關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)算三部分。地方預(yù)算根據(jù)《地方自治法》規(guī)定,分為一般會(huì)計(jì)預(yù)算和特別會(huì)計(jì)預(yù)算兩部分。在日本,預(yù)算被視為具有法律效益的,在執(zhí)行預(yù)算編制、審議、批準(zhǔn)等項(xiàng)目時(shí),需要采取國(guó)會(huì)決議的形式,并嚴(yán)格依照《憲法》《財(cái)政法》等相關(guān)法律執(zhí)行,并且一經(jīng)批準(zhǔn)后不得任意更改。預(yù)算原則主要遵循事前審批原則、總額預(yù)算主義原則、報(bào)告原則、單年度主義原則。在預(yù)算管理上,政府負(fù)責(zé)管理本級(jí)預(yù)算,中央政府主要是通過編制《地方財(cái)政計(jì)劃》對(duì)地方財(cái)政運(yùn)營(yíng)進(jìn)行指導(dǎo)。

    1.3?美國(guó)績(jī)效預(yù)算管理實(shí)踐

    在美國(guó),對(duì)預(yù)算管理首次進(jìn)行重視是在1949年“預(yù)算與會(huì)計(jì)報(bào)告” 中提出的。1950年美國(guó)正式實(shí)行績(jī)效預(yù)算,是通過頒布《預(yù)算與會(huì)計(jì)程序法案》法律條例,明確要求政府提供預(yù)算績(jī)效信息。2002年美國(guó)總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室開發(fā)并實(shí)施了項(xiàng)目評(píng)價(jià)分組工具,從不同方面對(duì)不同預(yù)算項(xiàng)目的目標(biāo)、成效和責(zé)任等進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。2010年《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)通過編制年度績(jī)效計(jì)劃書,對(duì)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目活動(dòng)進(jìn)行績(jī)效規(guī)劃,聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的優(yōu)先績(jī)效目標(biāo)必須在年度績(jī)效計(jì)劃書中得到確認(rèn)。

    1.4?澳大利亞中期預(yù)算與兩步預(yù)算實(shí)踐

    自20世紀(jì)80年代開始,澳大利亞以3年為期間預(yù)測(cè)財(cái)政收支狀況,相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行排序整理,預(yù)算是在限額內(nèi)完成,這樣有助于決策部門能夠把精力放在總量控制上,對(duì)于政策也能及時(shí)調(diào)整,在資源配置上給決策部門提供實(shí)施的依據(jù)。其一,政府服務(wù)是在未來進(jìn)行持續(xù)性的,對(duì)其進(jìn)行成本預(yù)算;其二,以物價(jià)為準(zhǔn)形成基線,綜合考慮物價(jià)帶來的因素;其三,在新政策出臺(tái)和調(diào)整時(shí)要對(duì)總量和結(jié)構(gòu)帶來的影響進(jìn)行預(yù)算。決策機(jī)構(gòu)先“自上而下”明確預(yù)算總額及其構(gòu)成,各功能部門再在預(yù)算限額內(nèi)“自下而上”統(tǒng)籌平衡、細(xì)化編制。

    2?國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

    第一,以具體的法律條例作為確保預(yù)算管理的規(guī)范性、高透明度的預(yù)算管理方式,可以有效地實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理過程中財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分有法可依。

    第二,政府持續(xù)強(qiáng)有力的支持。在改革上雖然每個(gè)國(guó)家的情況都不一樣,側(cè)重點(diǎn)不同,但是對(duì)于改革政府都是大力支持的,政府注重資源的使用及帶來的效益,看中公共服務(wù)的質(zhì)量是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn),只有得到政府持續(xù)性的有力支持,改革的成功才是必然的。

    第三,在進(jìn)行編審時(shí),只有充足的時(shí)間才能保證編審進(jìn)行全面預(yù)算。在進(jìn)行審查時(shí)要嚴(yán)格把控和審查,結(jié)合各方意見,利用強(qiáng)大、均衡的編審力量,在合作與對(duì)抗中深化對(duì)預(yù)算的認(rèn)識(shí),合理的財(cái)政年度則確保了預(yù)算決策和執(zhí)行有機(jī)銜接。

    3?我國(guó)預(yù)算管理體制改革的思考

    3.1?優(yōu)化法治環(huán)境

    一是要對(duì)預(yù)算參與主體的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行有效的明確,推行明確、具有一定法律效應(yīng)的規(guī)定條例,來對(duì)預(yù)算編制、審查、執(zhí)行、監(jiān)督、決策等預(yù)算管理活動(dòng)進(jìn)行約束。二是保障稅收制度和政策的穩(wěn)定性,可以通過采取具有法律效應(yīng)的規(guī)定條例進(jìn)行嚴(yán)格的限制。在資源配置管理中,對(duì)政府的支出范圍進(jìn)行嚴(yán)格限定,維護(hù)市場(chǎng)主體地位,消除政府職責(zé)的越位和缺位并存現(xiàn)象的產(chǎn)生,并嚴(yán)格限制政府對(duì)社會(huì)市場(chǎng)的間接干預(yù),實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)自由發(fā)展空間的保留。

    3.2?實(shí)施中期預(yù)算

    債務(wù)預(yù)算是預(yù)算管理中所潛在的一大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患,因此,政府財(cái)務(wù)部門應(yīng)該得以重視,逐步建立規(guī)范、透明的政府債務(wù)預(yù)算管理,并不斷地實(shí)現(xiàn)優(yōu)化與進(jìn)一步完善,實(shí)現(xiàn)對(duì)債務(wù)的逐步償還,有效化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。開展年度預(yù)算的編制工作,所設(shè)置的編制期限為3~5年的中期框架年限,各地方財(cái)務(wù)政府部門要對(duì)年度預(yù)算收支安排對(duì)中期預(yù)算平衡的影響進(jìn)行充分的考評(píng),緊密結(jié)合相關(guān)地區(qū)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r與需求,設(shè)置不同的政府考評(píng)體系,在政績(jī)觀方面,引導(dǎo)各地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人擺正心態(tài),以本地實(shí)際為出發(fā)點(diǎn),實(shí)施可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展模式。

    3.3?提高預(yù)算透明度

    為有效消除貪污、腐敗之社會(huì)不良風(fēng)氣,各地方財(cái)務(wù)部門必須要加強(qiáng)審核、監(jiān)督力度,并實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政預(yù)決算、各部門預(yù)決算和“三公”經(jīng)費(fèi)的公開與公正,將所有財(cái)政性資金納入規(guī)范的監(jiān)管渠道,加大預(yù)算審計(jì)結(jié)果公開力度,嚴(yán)格對(duì)公開的內(nèi)容與程序進(jìn)行有效規(guī)范,對(duì)政府行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范,提高政府財(cái)務(wù)部門預(yù)算管理的透明度,保障政府行政成本的有效節(jié)約,實(shí)現(xiàn)腐敗的源頭治理。

    3.4?提高預(yù)算審議能力

    其一,要提高預(yù)算審查能力。將若干個(gè)預(yù)算審查委員會(huì)穿插入人大財(cái)經(jīng)委組織機(jī)構(gòu)中,并依據(jù)政府的不同功能性質(zhì),對(duì)其賦予不同的分項(xiàng)否決權(quán),實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算分散審查。其二,要分設(shè)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)。主要在以下方面開展實(shí)施。首先,在國(guó)務(wù)院下分設(shè)政府預(yù)算局,將財(cái)政部和有資金分配權(quán)的部門的預(yù)算編制職能進(jìn)行有效剝離,實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制管理的綜合平衡發(fā)展。其次,對(duì)財(cái)務(wù)部進(jìn)行合并整治,將稅務(wù)總局、海關(guān)總署匯總為財(cái)務(wù)部統(tǒng)一管理分配,設(shè)置為國(guó)內(nèi)收入局、關(guān)稅收入局、國(guó)庫(kù)支付局。其三,要調(diào)整財(cái)政年度。首先,為保障可以有充足的預(yù)算審議時(shí)間,將財(cái)政年度后移3個(gè)月。其次,為實(shí)現(xiàn)提高預(yù)算編制的針對(duì)性和完整性,夯實(shí)預(yù)算審議的基礎(chǔ),將財(cái)政年度后移3個(gè)月,實(shí)現(xiàn)各部門工作計(jì)劃與預(yù)算編制的有機(jī)銜接。

    3.5?推進(jìn)績(jī)效管理

    一是強(qiáng)化預(yù)算管理與公共服務(wù)目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)性,在執(zhí)行預(yù)算編制的過程中,需要對(duì)公共服務(wù)目標(biāo)和支出成本方面提高關(guān)注度,對(duì)預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)與責(zé)任的界定要明確,通過利用量化或可說明的績(jī)效指標(biāo)來實(shí)現(xiàn);二是促進(jìn)預(yù)算資金使用績(jī)效的不斷完善與提升,適當(dāng)緩解預(yù)算執(zhí)行過程中對(duì)投入控制。在預(yù)算限額內(nèi),給支出執(zhí)行部門放權(quán),以績(jī)效目標(biāo)為核心,來進(jìn)行資源的統(tǒng)籌與管理。在規(guī)定范圍內(nèi),支出執(zhí)行部門可以實(shí)現(xiàn)對(duì)人員和公用經(jīng)費(fèi)開支方面的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自行規(guī)定,必要時(shí)可以突破基本支出各分項(xiàng)之間的界限;三是增強(qiáng)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目追蹤問效的力度,實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算過程中問題的及時(shí)發(fā)現(xiàn)、配置的進(jìn)一步優(yōu)化、管理的有效完善與健全以及獎(jiǎng)罰機(jī)制的不斷完善。

    參考文獻(xiàn):

    [1]郭慶紅.深化財(cái)政稅收體制改革的思考[J].中國(guó)商論,2019(3):203,208.

    [2]齊相永.財(cái)政稅收體制改革的理性分析[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息,2017(19):78.

    [3]單濤.?新預(yù)算法下的地調(diào)項(xiàng)目預(yù)算管理優(yōu)化研究[D].天津:天津大學(xué),2017.

    [作者簡(jiǎn)介]宋曉梅(1970—),女,山東鄒平人,經(jīng)濟(jì)師,本科,研究方向:中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)與財(cái)政預(yù)算管理;王兆峰(1978—),女,甘肅會(huì)寧人,經(jīng)濟(jì)師,本科,研究方向:金融。

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