試談事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建立與完善

羅俊偉

摘要：為了加強事業(yè)單位管理控制，結(jié)合實際工作經(jīng)驗，探索事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建立的流程及重點關(guān)鍵環(huán)節(jié)，試圖建立與現(xiàn)代治理體系相適應、權(quán)責一致、制衡有效的科學合理內(nèi)部控制體系。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制體系;風險防控;內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部控制，從字面的意義理解，是系統(tǒng)內(nèi)部的相互制衡與監(jiān)督，中山大學校長羅俊曾將內(nèi)控總結(jié)為四有：“做事有依據(jù)，做事有流程，做事有記錄，做事有效率”，對于一個業(yè)務(wù)來說，一個好的內(nèi)部控制要做到“決策有依據(jù)，執(zhí)行有標準，結(jié)果有評價”，“事前有計劃，事中有監(jiān)督，事后有檢查”。

一、內(nèi)部控制建立的理論政策基礎(chǔ)

內(nèi)部控制理論源于實踐，理論是在一次次慘痛的教訓中重視和完善起來的。最熟悉的莫過于我們常常提到的“管錢的不管賬，管賬的不管錢，錢賬核對，錢賬相符”，也就是所謂的業(yè)財分離，業(yè)務(wù)和財務(wù)分離，隨著資本組織的發(fā)展，發(fā)明了熟悉的復式記賬法，能防止“跑、冒、滴、漏”。1980年代中后期，反虛假財務(wù)報告委員會（簡稱Treadway委員會）成立，致力于探討財務(wù)舞弊問題，基于該委員會的提議，成立了COSO委員會，專門研究內(nèi)部控制的問題。該委員會發(fā)布了《內(nèi)部控制-整體框架》，指出了內(nèi)控五要素：控制環(huán)節(jié)、風險評估、控制活動、信息系統(tǒng)與溝通、監(jiān)控。該委員指出：內(nèi)部控制有助于企業(yè)實現(xiàn)業(yè)績和利潤目標，防范資源損失，提高財務(wù)報告的可靠性與可依賴性，促使企業(yè)遵守法律法規(guī)，避免企業(yè)聲譽受到影響。

我國企業(yè)內(nèi)部控制政策源于2002年美國頒布的《薩班斯法案》，2006年我國成立了中國企業(yè)內(nèi)部控制標準委員會，2008年我國《企業(yè)內(nèi)部控制》基本規(guī)范發(fā)布，2010年我國發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，2011年，財政部會計司發(fā)布關(guān)于《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（征求意見稿）》，提到有些單位財務(wù)混亂，內(nèi)控缺失，制度不完善，有必要建立內(nèi)部控制制度來防范風險。該規(guī)范更多的僅僅是從經(jīng)濟業(yè)務(wù)層面進行風險防控，而非全面業(yè)務(wù)，提到我們內(nèi)控的全面性、重要性、制衡性、適應性的四大方面的原則。2015年12月財政部發(fā)布《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》（財會[2015]24號）要求我國的行政事業(yè)單位于2016年底前完成內(nèi)控制度的建設(shè)和實施工作。到2020年要建成于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的，權(quán)責一致，制衡有效、運行流暢、執(zhí)行有力、科學管理的內(nèi)部控制體系。

二、內(nèi)部控制體系建立的流程

內(nèi)部控制要能夠在事業(yè)單位成功建立并實施，需要以下方面的努力：

（一）加強組織領(lǐng)導，領(lǐng)導重視

領(lǐng)導重視特別是單位一把手重視，是內(nèi)部控制有力推進的關(guān)鍵所在，如果單位一把手不重視內(nèi)部控制，沒有意識到內(nèi)部控制的重要性，體系就算建設(shè)起來仍然是“空中樓閣”，一般來說，單位一把手要擔任單位內(nèi)部控制制度建設(shè)領(lǐng)導小組組長，分管財務(wù)的單位副職擔任副組長。內(nèi)部控制是全局性的，全面的，牽頭部門應由更具備統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的部門，但考慮實際內(nèi)控現(xiàn)階段更多的是財務(wù)方面的控制，可以考慮由財務(wù)部門牽頭部門。

（二）抓好貫徹落實，加強培訓

要組織有相關(guān)經(jīng)驗的內(nèi)部控制建設(shè)團隊參與內(nèi)控制度的體系的建設(shè)，如果聘請專業(yè)事務(wù)所或者咨詢機構(gòu)來進行建設(shè)，要避免過度依賴外部機構(gòu);若自行組建團隊建設(shè)，建議讓懂業(yè)務(wù)的人員作為內(nèi)控小組的工作人員。同時要邀請內(nèi)控領(lǐng)導小組組長或者副組長開好單位動員會，全員參與，必須讓各部門意識到內(nèi)控體系建設(shè)不僅僅是財務(wù)部門的事，而事關(guān)每個部門，每一位成員。邀請專家進行講解培訓時，要對內(nèi)控制度的建設(shè)重要性，意義，具體實施方案，進行詳細的講解與說明，讓單位每一位成員都能理解內(nèi)部控制，內(nèi)心去接納內(nèi)部控制體系建設(shè)，而非排斥心態(tài)，認為內(nèi)控是給他們束縛，要傳遞內(nèi)控是規(guī)避風險，防范風險的重要舉措。

（三）單位層面和業(yè)務(wù)層面相結(jié)合

體系建設(shè)要將單位層面與業(yè)務(wù)層面相結(jié)合。單位層面方面。對單位層面進行體系梳理，首先，從單位組織架構(gòu)的角度來構(gòu)建內(nèi)部控制體系，考察單位組織架構(gòu)是否合理;其次，議事決策機構(gòu)制度是否完善，“三重一大”制度是否得到執(zhí)行，若存在缺陷或者制度不完善，應當重新修訂相關(guān)制度，完善組織架構(gòu)以及單位議事決策機構(gòu);再次，要落實內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位制度，例如落實崗位責任制，實行輪崗制，貫徹落實不相容職位相互分離，做好內(nèi)部授權(quán)審批控制，單位層面的信息公開制度等;

業(yè)務(wù)層面：現(xiàn)階段內(nèi)控體系建設(shè)，暫未能覆蓋全面的業(yè)務(wù)，現(xiàn)階段內(nèi)部控制重點的從預算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理、其他領(lǐng)域的管理這七大方面來進行業(yè)務(wù)建設(shè)梳理。

三、內(nèi)部控制體系建立的重點

內(nèi)部控制體系建設(shè)，除了領(lǐng)導重視，加強動員宣傳、教育培訓外，具體業(yè)務(wù)階段，重點有以下幾個方面工作：

（一）業(yè)務(wù)流程梳理

所謂業(yè)務(wù)流程，是指為了達到某個具體的價值目標不同的人分別共同完成了一系列活動，具體來說，就是某一步驟，誰應該干什么，怎么干。具體包括第一步，明確流程控制人，就是指參與流程中的人，具體描述該項業(yè)務(wù)時就應該注意該項控制人所涉及的部門，和具體的崗位名稱，例如公務(wù)用車的管理業(yè)務(wù)流程：用車部門（用車人、部門領(lǐng)導）;辦公室（車隊隊長、分管副主任）;財務(wù)處（處長）;分管校領(lǐng)導;第二步明確崗位的具體職責，例如車隊隊長負責協(xié)調(diào)安排公務(wù)公車，統(tǒng)計各類費用，按月、按年保送辦公室分管領(lǐng)導審批，然后按年報送財務(wù)處年度用車計劃、和實際結(jié)算情況。第三步要畫流程圖，結(jié)合實際流程，可采用VISO軟件進行制度設(shè)計，描述整個業(yè)務(wù)的流程;第四步要標明關(guān)鍵控制點，例如，車隊隊長審批屬于控制點一，分管車隊辦公室領(lǐng)導審批屬于控制點二，財務(wù)領(lǐng)導審批屬于控制點三，分管校領(lǐng)導審批屬于控制點四。第四步：控制形成的痕跡，形成的文件資料。例如形成的用車審批單，或者OA系統(tǒng)的用車審批申請表，屬于控制痕跡。第五步，要明確相關(guān)規(guī)范，梳理單位內(nèi)部自身制定的相關(guān)制度或者參考國家或者省財政公務(wù)用車的制度要重新梳理規(guī)范。

（二）訪談

如果業(yè)務(wù)部門工作繁忙，沒有辦法梳理流程圖，或者說流程不夠順暢，需要重新梳理，這時可以采用訪談的方式。訪談一般最少兩個人參與，一人提問，一人做記錄，要征得對方理解，內(nèi)控小組并非找對方的錯誤，而來幫忙完善內(nèi)部控制度，完善內(nèi)部管理。在訪談過程中，除了要注意梳理業(yè)務(wù)流程外，更重要的是要認真去傾聽，了解業(yè)務(wù)流程中的風險點，重要控制的點應該在哪里。例如，某單位合同管理不夠規(guī)范，業(yè)務(wù)流程不夠清晰，內(nèi)控小組就可以采用訪談的方式，首先了解單位合同管理制度，明確合同管理流程，認真梳理，合同管理過程中的風險點，例如合同是否做到歸口管理，是否皆納入單位法律部門的審核，是否能認真履行合同簽訂的程序，是否能監(jiān)督合同的執(zhí)行，是否組織熟悉技術(shù)、法律和財會知識的人員參與談判，是否存在未明確授權(quán)審批和簽署權(quán)限情況，合同專用章是如何保管的，合同生效后如何履行和監(jiān)督，合同檔案是如何管理，以及合同糾紛是否存在處理不當，可能損害單位利益，是否存在未按照合同約定追究對方的違約責任。好的訪談能夠很好的梳理流程，挖掘識別風險點，進行控制監(jiān)督。

（三）風險點的梳理

業(yè)務(wù)的梳理，訪談的進行都是為了能更好識別風險點進行控制。對于風險點要進行認真的梳理與識別，對于各個職能部門制作的流程圖，要認真的進行交叉檢查，對于風險點不夠清晰、不明確的要重新梳理，只要識別出風險，才能找到對應控制措施防范風險。另外，風險點的梳理不僅僅來源于訪談，更重要的是通過系統(tǒng)或者會計憑證進行核實完畢后再進行匯總，必要時仍然需要再次向訪談部門領(lǐng)導，業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員進行核實確定，明確風險應對措施。例如梳理預算管理業(yè)務(wù)時，主要管控風險點，首先預算的編制，是否存在不合理、不科學的現(xiàn)象，是否存在與業(yè)務(wù)脫節(jié)的風險;其次，預算的執(zhí)行與分析方面，預算是否能夠嚴格執(zhí)行，預算的追加是否存在隨意調(diào)整現(xiàn)象;預算管理方面，是否存在預算與決算相脫節(jié)的風險，是否未按照規(guī)定編制決算報告。風險點的梳理是整個內(nèi)部控制制度體系建設(shè)中重要的環(huán)節(jié)，應當認真梳理分析，同時制定恰當?shù)拇胧瑢⒉糠执胧┣度氲綐I(yè)務(wù)流程圖中，同時，要加強事中的監(jiān)督，事后的檢查。

（四）制度梳理

制度梳理其實非常關(guān)鍵，要做到?jīng)Q策有依據(jù)，依據(jù)就是規(guī)章與制度。為了能更好的落實上級的制度，可以結(jié)合自身的業(yè)務(wù)特點，在不違反上級規(guī)章制度的要求下，制定符合單位自身的制度。通過業(yè)務(wù)流程的梳理，風險點的梳理以及應對措施的制定，如果規(guī)章制度規(guī)定的實施主體、權(quán)限、范圍、程序等內(nèi)容能夠符合實際，可以繼續(xù)執(zhí)行;如果規(guī)章制度的主要內(nèi)容與法律，法規(guī)，規(guī)章以及上級制度已經(jīng)要求廢止的，應當廢止;對于規(guī)章制度個別條款已經(jīng)與實際工作相脫節(jié)，影響實際操作的，應當予以修改;對于制度性的空白地帶，應該予以建立。建立制度后，針對具體的業(yè)務(wù)，可以出臺相應的制度實施細則，來更好的充實完善制度，指導制度的執(zhí)行。

內(nèi)部控制體系建立后應當建立內(nèi)部控制報告制度，定期向外公示公開，有條件的部門單位應將業(yè)務(wù)流程鑲嵌到單位OA系統(tǒng)中，建立內(nèi)控的信息系統(tǒng)，最后還要加強內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查以及自我評價，內(nèi)部控制制度不僅僅是一本內(nèi)控規(guī)程，流程的冊子，更是真正融入到日常的業(yè)務(wù)流程中，在付出控制成本與降低風險中尋求最好的點，既能提高工作效率，又能降低工作風險，避免資產(chǎn)損失浪費，提高資源的利用效率，更好的來促進事業(yè)單位的健康發(fā)展。

參考文獻：

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[2]財政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行），2012.

[3]婁權(quán).企業(yè)內(nèi)部控制精要[M].暨南大學出版社，2014.