改革開放以來，中國內(nèi)部控制的建立、完善與發(fā)展

卞蕓

[摘要]改革開放以來，隨著市場風(fēng)險和政府風(fēng)險的不斷加大，由政府主導(dǎo)并推動實施的行政事業(yè)單位內(nèi)不控制活動成為一種新常態(tài)，加強行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制尤為重要?；诖?，本文以行政事業(yè)單位為研究對象，對改革開放以來，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建立、發(fā)展與完善進行了回顧與梳理。

[關(guān)鍵詞]行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 建立 完善 發(fā)展

行政事業(yè)單位是行政單位與事業(yè)單位二者的統(tǒng)稱。行政事業(yè)單位作為公共部門、國民經(jīng)濟的重要組成部分，掌握著大量的公共資源，其公權(quán)力一旦失控就會嚴(yán)重影響公信力，其安全平穩(wěn)運行也關(guān)系著廣大民生福祉。經(jīng)濟與社會的不斷發(fā)展要求進一步加強行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制。

下文將以時間線為軸，對我國改革開放以來行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建立、發(fā)展與完善做出梳理，以2012年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》這一文件的出臺為界，分為探索與建立期、發(fā)展期，以《財政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》（財會[2016]11號）文件為界，分為發(fā)展期與完善期。

一、探索與建立

我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)起步較晚，在2011年以前，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的應(yīng)以主要集中在理論界，直到2011年，財政部會計司發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（征求意見稿）（以下簡稱“征求意見稿”）中才對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制進行了比較權(quán)威的描述。內(nèi)部控制，“是指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定一系列制度、實施相關(guān)措施和程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控的動態(tài)過程?！痹谡髑笠庖姼逯?，內(nèi)部控制與不相容崗位分離控制、內(nèi)部授權(quán)審批控制、業(yè)務(wù)流程控制、資產(chǎn)保護控制、會計系統(tǒng)控制、信息技術(shù)控制一起，共同組成了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制控制措施。

（一）現(xiàn)狀及問題

1.政府層面——內(nèi)控制度不全，內(nèi)控監(jiān)督乏力

在當(dāng)時，我國還缺乏一套針對行政事業(yè)單位行之有效的內(nèi)部控制規(guī)范體系，由于缺乏制度的指引，行政事業(yè)單位能夠結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點和實際情況制定一套系統(tǒng)完整、科學(xué)規(guī)范和制度有效的內(nèi)部控制制度更是寥寥無幾，以至于難以形成以制度管事、以制度管人的內(nèi)部控制制度體系。即使一些單位建立了相對完善的內(nèi)部控制制度，但也存在監(jiān)督乏力的問題。

2.行政事業(yè)單位層面——內(nèi)控環(huán)境薄弱，內(nèi)控意識不強

內(nèi)部控制環(huán)境是指構(gòu)成一個組織的內(nèi)部控制氛圍，反映了組織內(nèi)部人員特別是管理層對內(nèi)部控制的態(tài)度，是內(nèi)部控制實施的重要基礎(chǔ)。而良好的內(nèi)控意識是確保內(nèi)部控制得以健全和實施的基本保證。與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位內(nèi)控意識相對較為淡薄，尤其是單位負責(zé)人的內(nèi)控意識淡薄，對內(nèi)部控制的重視不夠、缺乏基本的控制要求和措施、人員的風(fēng)險防范意識薄弱，使相關(guān)規(guī)定的要求長期不能落到實處。

（二）改革的內(nèi)容

針對我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制在法規(guī)上仍存在空白的情況，2010年年末，財政部部長謝旭人在全國財政工作會議財政工作報告中第一次提出“加強行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)”，于2011年擬定《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（征求意見稿）》，廣泛征求關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的意見與建議。

2012年11月29日，財政部以財會[2012]21號印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）。該《規(guī)范》分總則、風(fēng)險評估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評價與監(jiān)督、附則6章65條，自2014年1月1日起施行。

（三）意義

《規(guī)范》首次將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)范化實施以文件的形式下發(fā)，由于事業(yè)單位的社會職能和運營特點同企業(yè)相比有很大的不同，因此，此次發(fā)行的《事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范》中的構(gòu)成內(nèi)容與企業(yè)的也有很大不同，不僅規(guī)范外部環(huán)境基礎(chǔ)，也從業(yè)務(wù)層面詳盡的對其內(nèi)部控制的建立進行說明。

它開創(chuàng)了我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的新局面，是財政部頒布的關(guān)于我國行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制制度的綱領(lǐng)性文件，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)在政府層面受到了前所未有的關(guān)注，結(jié)束了長期以來我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)無章可循、無法可依的被動局面。

二、發(fā)展期

自2013年來，隨著社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，我國事業(yè)單位所處形式及環(huán)境發(fā)生了前所未有的變化。

（一）現(xiàn)狀及問題

2013年對行政事業(yè)單位是一個轉(zhuǎn)變之年，轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在內(nèi)外兩個方面，其一是行政事業(yè)單位改革力度持續(xù)加大，二是隨著新一任領(lǐng)導(dǎo)人的上臺，反腐倡廉之風(fēng)蔓延。

在行政事業(yè)單位改革這一方面，2013年3月，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第二次全體會議審議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，該方案強調(diào)了未來行政體制改革的方向。隨著行政事業(yè)單位體制改革、民主法治和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會公眾愈發(fā)關(guān)注行政事業(yè)單位信息公開的披露程度和內(nèi)容。

在反腐倡廉這一方面，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會中指出：“健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，深化腐敗問題多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的改革，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”

李克強總理在國務(wù)院廉潔工作會議中指出：“加強制度建設(shè)，用制度管權(quán)、管錢、管人，給權(quán)力涂上防腐劑、戴上‘緊箍咒，真正形成不能貪、不敢貪的反腐機制?！睘榇?，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干問題的決定》進一步明確提出“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，這為行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。