確保重大決策在法治軌道上運行

馬太建

習(xí)近平總書記強調(diào)，要“把黨和國家工作納入法治化軌道”。推進重大決策法治化，是深化全面依法治國實踐的迫切需要，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。2019年5月，李克強總理簽署國務(wù)院令，公布《重大行政決策程序暫行條例》。這是我國第一部從中央頂層設(shè)計的層面規(guī)范重大決策的專門法規(guī)，標(biāo)志著推進重大決策法治化邁出了新的堅實步伐。在新時代推進重大決策法治化，必須在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，使重大決策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督始終在法治軌道上運行。

推進重大決策法治化的制度建構(gòu)

探索重大決策范圍界定制度。構(gòu)建重大決策法治化的制度規(guī)范，首先必須明確重大決策的范圍。目前的普遍做法是，對重大決策的范圍采取“概括+列舉”的方式進行表述，凡對經(jīng)濟社會發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的重大事項都是重大決策。但由于各地實際情況千差萬別、各部門職能又不盡相同，所以立法上對重大決策的界定往往比較原則，在實踐中難以把握。近年來，江蘇省率先探索重大行政決策程序規(guī)范化管理試點工作，先后于2015年、2018年進行兩批試點，要求各地各部門編制重大行政決策目錄，實行重大行政決策目錄化管理和網(wǎng)上公開透明運行。通過編制重大決策目錄，可以直觀形象而又易于識別、易于操作、易于復(fù)制地明確重大決策的范圍。這些創(chuàng)新做法得到普遍認(rèn)可。國務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》就規(guī)定，決策機關(guān)可以確定“決策事項目錄、標(biāo)準(zhǔn)”，經(jīng)同級黨委同意后向社會公布，并根據(jù)實際情況調(diào)整。

健全重大決策程序制度。決策程序首先是決策如何作出或制定的程序，主要包括公眾參與制度、專家論證制度、風(fēng)險評估制度、合法性審查制度、集體討論決定制度。國務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》對決策啟動、公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估等決策草案形成程序，決策草案合法性審查、集體討論決定和決策公布程序，以及決策執(zhí)行和調(diào)整程序等作了明確規(guī)定，并把這些程序確認(rèn)為法定程序。目前重點是盡快將這些程序進一步細(xì)化，制定具體的配套制度和程序性操作規(guī)則。除此之外，決策程序也包括決策作出后如何執(zhí)行或?qū)嵤┑某绦?。《重大行政決策程序暫行條例》對此作了規(guī)定，但還比較原則，應(yīng)進行深入研究挖掘。一是重大決策意圖釋明和執(zhí)行動員制度。決策機關(guān)要運用新聞發(fā)布會、組織專家訪談、培訓(xùn)解讀等多種形式闡釋決策意圖，決策執(zhí)行單位要結(jié)合實際認(rèn)真組織執(zhí)行動員。二是重大決策任務(wù)清單制度。決策執(zhí)行單位要及時制定重大決策落實的具體辦法和配套措施，把重大決策的各項要求細(xì)化轉(zhuǎn)化為具體工作舉措，形成任務(wù)清單。三是重大決策執(zhí)行情況報告制度。決策執(zhí)行單位要積極推進重大決策具體細(xì)化方案的組織實施，適時向決策機關(guān)報告決策執(zhí)行情況。

強化重大決策監(jiān)督制度。決策監(jiān)督既包括對決策制定的監(jiān)督，也包括對決策執(zhí)行的監(jiān)督。一是重大決策落實情況督促檢查制度。要進一步規(guī)范督促檢查的主體、對象、內(nèi)容、程序和方式，通過跟蹤調(diào)查、專項督查、投訴舉報、征集社情民意等多種形式，重點加強對污染防治、防范和化解重大風(fēng)險、脫貧攻堅、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、重點項目、民生保障等重點領(lǐng)域重大決策落實情況的督促檢查。二是重大決策考核評估制度。要建立健全重大決策跟蹤反饋評估制度，確定有關(guān)機構(gòu)和人員跟蹤決策執(zhí)行情況、反饋實施效果，根據(jù)實際情況組織第三方進行決策后評估，并適時調(diào)整和完善有關(guān)決策。要將重大決策落實情況轉(zhuǎn)化為具體、量化的考核指標(biāo)，通過科學(xué)的考核評價，判斷重大決策落實情況。三是重大決策責(zé)任追究制度。按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”“誰執(zhí)行、誰負(fù)責(zé)”“誰評估論證、誰負(fù)責(zé)”的原則，對重大決策失誤或落實不力等違法違規(guī)行為，要建立健全終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制，切實加強對重大決策作出或執(zhí)行活動的監(jiān)督。要完善重大決策落實責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任追究啟動機制，建立多元督查與問效問責(zé)銜接聯(lián)動機制，強化問責(zé)的可操作性和剛性約束，確保決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一。

推進重大決策法治化的路徑選擇

抓住重大決策透明度這個基礎(chǔ)。增強重大決策透明度，是推進重大決策法治化的基礎(chǔ)和首要環(huán)節(jié)。一是探索建立重大決策預(yù)公開制度。凡重大決策事項，除涉及黨和國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私，以及可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定和依法依規(guī)禁止公開的外，決策草案和依據(jù)在決策前都應(yīng)向社會公布。要針對重大決策信息不同于一般公務(wù)信息的特點，積極而審慎地推動重大決策過程信息的公開，最大限度地全面、及時、準(zhǔn)確公開重大決策信息。二是建立健全重大決策信息公開指引機制。決策機關(guān)和決策執(zhí)行單位要為公眾了解和獲取重大決策信息提供必要的指導(dǎo)和幫助，制定便于公眾知曉和查找、檢索的信息公開指南。三是完善重大決策“公告—評論—反饋”的信息公開運作機制。探索公開有代表性的特別是持有異議的公眾意見、對公眾意見的處理回應(yīng)反饋意見、專家論證意見等機制，不斷將保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)引向縱深。

抓住重大決策規(guī)范度這個關(guān)鍵。要嚴(yán)格遵守重大決策的法定權(quán)限和法定程序，從源頭上防止和消除隨意決策、拍腦袋決策等現(xiàn)象。一是規(guī)范重大決策啟動程序。啟動重大決策程序，必須經(jīng)過充分研究論證。要規(guī)范重大決策研究論證的程序規(guī)則，完善研究論證的責(zé)任主體、范圍、方式、流程、時限等，堅持未經(jīng)充分研究論證，不決定是否啟動重大決策程序;未經(jīng)廣泛深入開展調(diào)查研究、全面準(zhǔn)確掌握有關(guān)信息、充分協(xié)商協(xié)調(diào)，不擬訂和提出重大決策草案。二是規(guī)范合法性審查機制。不得以征求意見等方式代替合法性審查，并保證必要的審查時間。堅持重大決策草案未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不提交會議討論。要大力借助專業(yè)機構(gòu)、社會組織等第三方力量進行重大決策合法性審查，大幅提高第三方參與重大決策合法性審查的比例。要發(fā)揮法律顧問、公職律師在合法性審查中的作用，組織法律顧問、公職律師提出法律意見，明示法律風(fēng)險。三是規(guī)范重大決策風(fēng)險評估。凡可能對社會穩(wěn)定、公共安全造成不利影響的，都要積極組織開展重大決策風(fēng)險評估，防止該評估而不評估、重復(fù)評估或評估“走過場”現(xiàn)象，堅持“風(fēng)險可控”才決策。探索將重大決策廉潔性評估納入風(fēng)險評估。

抓住重大決策滿意度這個核心。提升重大決策滿意度，是推進重大決策法治化的核心和保障。一是堅持以人民為中心，確保重大決策經(jīng)得起人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)這一根本工作標(biāo)準(zhǔn)的衡量和檢驗。二是提高公眾參與的組織化程度。建立公眾參與培育引導(dǎo)機制，培養(yǎng)公眾參與的興趣、習(xí)慣和能力。探索建立公眾參與代表制度，規(guī)范公眾參與代表的產(chǎn)生和選取辦法。充分發(fā)揮民間組織在公眾與政府之間的溝通橋梁作用，逐步推動公眾參與由個體參與向有組織的參與轉(zhuǎn)變。探索建立常態(tài)化、便捷化的重大決策集體討論公眾旁聽制度，防范出現(xiàn)“一把手”個人決策風(fēng)險。建立公眾參與效果評估機制，增強公眾參與重大決策的實效。三是提升公眾參與的專業(yè)水準(zhǔn)。探索建立“公眾+專家”共同參與機制，建立公眾參與公眾代表庫和專家學(xué)者庫，確保不同利益群體的意見建議通過參與代表平等地表達。對專業(yè)性、技術(shù)性較強的重大決策事項，要充分發(fā)揮有代表性、中立性的專家、專業(yè)機構(gòu)的作用。建立決策咨詢論證專家?guī)欤∪珜＜夜藉噙x、專家責(zé)任認(rèn)定、專家誠信考核和退出機制，確保經(jīng)過專家論證的重大決策，更易為廣大人民群眾所理解、支持和接受。

（作者系中共江蘇省委全面依法治省委員會辦公室專職副主任）

責(zé)任編輯：蘇勝利