《中國入世議定書》第15條到期效力研究

錢靖怡

摘 要：如何解釋《中國入世議定書》第15條（a）（ii）到期效力是學(xué)術(shù)界熱議的話題之一，中國訴歐盟價格比較法案把此問題推向風口浪尖。該案中，歐盟主張第15條（a）（ii）到期意味著舉證責任轉(zhuǎn)移，而在針對中國產(chǎn)品進行反傾銷調(diào)查時，計算正常價值的非市場經(jīng)濟方法仍然得以繼續(xù)使用。本文指出歐盟觀點不合理之處，并結(jié)合中美就《中國入世議定書》第15條的談判過程，論證無論中國是否被其他WTO成員國認定為非市場經(jīng)濟地位，非市場經(jīng)濟方法也必須被終止。

關(guān)鍵詞：中國入世議定書;到期效力;中美雙邊談判記錄;DS516

中圖分類號：D996 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）04 — 0135 — 03

一、問題的提出

中國作為申訴方參與WTO爭端解決的案件多涉及美國和歐盟的反傾銷法，這些案件引發(fā)了對中國是否屬于市場經(jīng)濟、非市場經(jīng)濟方法是否在2016年12月11日后即告終止的爭論。對此中外學(xué)者解說不一，甚至出現(xiàn)了完全對立的陣營。一派學(xué)者提出過渡期后，《中國入世議定書》（以下簡稱《議定書》）第15條（a）（ii）終止，其余條款依然有效，中國非市場經(jīng)濟地位不變，在針對中國產(chǎn)品進行反傾銷調(diào)查時非市場經(jīng)濟方法可繼續(xù)被用來確定正常價值。完全反對該觀點的學(xué)者認為第15條（a）（ii）到期后非市場經(jīng)濟方法終止，中國從此擺脫了非市場經(jīng)濟地位的標簽。較為折中的認為成員國沒有被要求根據(jù)其國內(nèi)法承認中國是市場經(jīng)濟，但非市場經(jīng)濟方法必須終止;或者認為第15條（a）（ii）到期后舉證責任轉(zhuǎn)移，剩余條款支持成員國繼續(xù)使用非市場經(jīng)濟方法。在中國訴歐盟價格比較法案（DS516）浮出水面后爭議焦點逐漸轉(zhuǎn)向當?shù)?5條（a）（ii）到期后，剩余條款能否作為繼續(xù)使用非市場經(jīng)濟方法的依據(jù)。對此，歐盟在DS516的書面陳述中首次表明立場，主張條款到期只是把舉證責任轉(zhuǎn)移給了進口國調(diào)查當局，并不會終止非市場經(jīng)濟方法的使用，但這一觀點缺乏依據(jù)。

以上分歧源于條約解釋的弊端。從學(xué)者解釋條文的技巧和角度來看，很大原因在于他們論證的依托較為狹窄，單純依靠《維也納條約法公約》（以下簡稱《公約》）第31條中規(guī)定的國際法解釋規(guī)則是不夠的。本文首先反駁歐盟觀點的不合理之處，進而結(jié)合中美雙方就第15條的談判記錄進行論證，意使結(jié)論更具說服力。

二、歐盟的誤區(qū)：“舉證責任轉(zhuǎn)移”一說之弊

舉證責任轉(zhuǎn)移理論認為第15條（a）（ii）到期后的效力僅限于舉證責任轉(zhuǎn)移，即針對中國是否存在市場經(jīng)濟情形的舉證責任從中國生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移至進口國調(diào)查當局，因而剩余條款是繼續(xù)使用非市場經(jīng)濟方法的依據(jù)。歐盟遞交的書面陳述援用此說，提出在第15條（a）（ii）到期前除非中國生產(chǎn)者證明存在市場經(jīng)濟情況否則進口國調(diào)查當局可以使用替代國價格或成本來計算正常價值;到期后，舉證責任由進口國調(diào)查當局承擔。這一觀點存在若干不合理之處，缺乏有力依據(jù)。

（一）舉證責任轉(zhuǎn)移在第15條下并無語義支持

從條文文本來看，在確定正常價值時中國生產(chǎn)者似乎被賦予了選擇權(quán)，但選擇成功與否依賴其舉證是否充分，如果中國生產(chǎn)者未能充分證明存在市場經(jīng)濟情況，那么替代國價格將得以適用。然而使用替代國價格的權(quán)利規(guī)定于（a）款（ii）項，但這一款項業(yè)已到期，中國生產(chǎn)者再無舉證責任。既然舉證責任不存在，那么轉(zhuǎn)移更像是歐盟和美國強行制造的新概念，既從未出現(xiàn)，也不符合印度藥品與化肥專利保護案的判決：“條約解釋的一般原則不要求也不寬恕將條約肢解成其文字不包含的意思，也不強加不包含的概念。”歐盟的觀點更像是為減少其義務(wù)的說辭，得不到第15條語義上的支持。

（二）歐盟對第15條（d）進行了錯誤解讀

歐盟在其書面陳述中寫道，（d）款第一句和第三句是非市場經(jīng)濟方法可以繼續(xù)使用的依據(jù)，第二句話并非將（a）款視為一個整體，其僅僅指的是（a）款（ii）項。但歐盟緊固件案的上訴機構(gòu)認為（a）款是針對中國反傾銷調(diào)查中認定正常價值時使用的特殊規(guī)則，（d）款規(guī)定的是這一特殊規(guī)則將會在2016年到期，并且在未到期前，如果滿足了特定情形，特殊規(guī)則也不得被使用。這表明，上訴機構(gòu)將（a）款作為一個整體來認定，（d）款第一句和第三句實際上是在到期日前提前終止特殊規(guī)則的情況，歐盟的論點割裂了（a）款（i）項與（ii）項之間的邏輯關(guān)系，與上訴機構(gòu)的認定相悖。

（三）歐盟對中國入世工作組報告第150段的誤用

歐盟聲稱如果在針對中國的反傾銷協(xié)定中，當認定價格可比性時存在中國入世工作組報告第150段中提到的“特殊困難”，則可以使用替代國價格，其也企圖通過《反補貼協(xié)定》第14條（d）來佐證自己的觀點，但計算補貼和傾銷在本質(zhì)上不同，該條證明不了非市場經(jīng)濟方法得以延續(xù)。況且根據(jù)工作組報告第342段，中國從未承諾接受第150段中的附加義務(wù)，中國也從未承諾只有當其獲得市場經(jīng)濟地位時，非市場經(jīng)濟方法才被終止。歐盟以第150段佐證觀點是錯誤的。

（四）舉證責任轉(zhuǎn)移說不能從實質(zhì)上改變反傾銷調(diào)查結(jié)果

WTO法律中沒有關(guān)于市場經(jīng)濟或非市場經(jīng)濟的明確定義和認定標準。在實踐中，認定是否屬于市場經(jīng)濟與使用非市場經(jīng)濟方法之間的聯(lián)系微乎其微，事實上，在2012年前沒有單獨的中國生產(chǎn)者或出口商確實符合歐盟所謂的市場經(jīng)濟，因而歐盟依然很有可能會繼續(xù)使用非市場經(jīng)濟方法。從效果上來看，將證明責任轉(zhuǎn)移給進口國調(diào)查當局似乎減輕了中國生產(chǎn)者的負擔，但實際上不會改變歐盟針對中國反傾銷調(diào)查的結(jié)果，舉證責任轉(zhuǎn)移說更像是歐盟采取的迂回戰(zhàn)術(shù)。

三、第15條到期效力的應(yīng)有之意

（一）《維也納條約法公約》第31條是首要依據(jù)

《公約》第31條規(guī)定條約解釋的一般規(guī)則。從文義解釋出發(fā)，可直接從第15條文本得出的結(jié)論是，（d）款第二句話表明，（a）款（ii）項到期的法律效果是非市場經(jīng)濟方法已為陳跡，但對中國是否已屬市場經(jīng)濟在所不問。然而解釋學(xué)中的文義解釋存在巨大的弱點，在于論證推理的過程比較單薄，結(jié)果可能不具備強有力的說服力，故不能將其作為應(yīng)訴的籌碼來對抗歐盟的層層進攻。其次，不難發(fā)現(xiàn)使用或不使用中國國內(nèi)價格或成本規(guī)定在了（a）款（i）項和（ii）項，而（a）款的起首部分不包含獨立的法律要求，因此不能脫離附屬條款獨立使用，如果把它單獨作為繼續(xù)使用非市場經(jīng)濟方法的依據(jù)，那么在聯(lián)系上下文后，（ii）項到期的意義便無處可尋，（ii）項規(guī)定對于第15條而言則是負累，這有違有效解釋原則。從條約的目的和宗旨來看，中國同意使用非市場經(jīng)濟方法的前提是該方法存在15年的過渡期，這只是暫時安排而非永存的，否則就偏離了《反傾銷協(xié)定》第2.1條和2.2條以及GATT第6條第1款的規(guī)定，將中國長久困于劣勢地位則明顯違反最惠國待遇原則，也不符合《議定書》的目的和宗旨。

雖然條約解釋的一般原則能夠在一定程度上證明第15條（a）（ii）的到期終止了非市場經(jīng)濟方法，但是爭論依然沒有休止，原因之一是根據(jù)一般解釋的方法得出的結(jié)論因具有模糊性而有待斟酌，因此有必要借助可獲得的補充資料進行詳細論證。

（二）從中美就第15條的談判歷程分析

根據(jù)《公約》第32條可知，當依第31條進行條約解釋后，如果意義仍屬不明，那么補充材料可作為條約解釋的依據(jù)，包括條約的準備工作及締約的情況。上訴機構(gòu)也認為，條約的締約情況有助于締約國厘清約文的含義，因此第15條的談判過程可作為解釋的補充資料，這也是歐盟陳述的重要論據(jù)。下文重點考察雙邊談判環(huán)節(jié)中美國的提議及中國的立場和其階段性變化。

1.中國明確拒絕引入特殊的反傾銷規(guī)則

1995年11月8日，美國提議應(yīng)將替代國價格方法根植于針對中國的反傾銷調(diào)查中。中國在與美國的第10輪談判中明確反對了美國這一提議，其認為使用替代國價格來決定正常價值是由于國內(nèi)存在計劃經(jīng)濟體制，而中國彼時已在進行經(jīng)濟改革，向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，使用非市場經(jīng)濟方法是對中國在經(jīng)濟改革中取得成效的忽視與否定，也是對中國產(chǎn)業(yè)的歧視與不公?？梢娭袊鴱恼勁谐跗诰王r明了自己的立場，即特殊的反傾銷規(guī)則帶有輕蔑性，不可輕易接受。

2.中國同意特殊規(guī)則的談判但堅持設(shè)立明確的終止日期

1999年3月18日，美國就反傾銷問題援引了“嚴格比較”的概念，提議進口成員國可以使用不是嚴格與中國國內(nèi)價格和成本進行比較的方法來計算正常價值。隨后中國回應(yīng)，美國提出的這一特殊規(guī)則可被采納，除非中國的價格或成本被認定為不是市場確定的，并且這一規(guī)則在中國加入世界貿(mào)易組織5年后就會被終止，這表明日后的談判焦點之一是時限的確定。

3.中美達成15年過渡期的共識

在談判后期，由于中國一直秉持強硬的態(tài)度，美國做出了相應(yīng)的讓步，但是最終的談判因北約轟炸中國駐南斯拉夫大使館而被擱置。1999年11月13日，美國提出一旦證實中國按照進口國國內(nèi)法的標準建立了市場經(jīng)濟，本條款將被取消，而無論如何，非市場經(jīng)濟條款將在中國加入后20年終止，可見中美對特殊方法存在一個過渡期達成共識，只是對過渡期的長度想法不一。后經(jīng)雙方努力，過渡期被調(diào)整為15年。

從上述談判過程可以總結(jié)出：第一，中國可以接受特殊反傾銷規(guī)則，但前提是美國同意這些規(guī)則只在中國加入WTO后15年內(nèi)有效，15年后特殊規(guī)則必須畢業(yè)。在共識達成前，中國一直反對美國不公平的、帶有歧視性的提議，并且中國始終堅守自己的底線，即特殊方法必須有終止日期，這也是解釋第15條根本的出發(fā)點。第二，談判記錄顯然不支持依據(jù)（a）款的剩余條款以及（d）款的第一句和第三句便能使非市場經(jīng)濟方法得以沿用。（a）款的剩余條款僅表示當非市場經(jīng)濟情況被推翻時，進口國調(diào)查當局可使用中國價格或成本，卻未授予其使用不依據(jù)中國價格或成本的權(quán)利;（d）款第一句和第三句絕不是被設(shè)計為干擾15年過渡期的實現(xiàn)的，否則中國根本不會接受特殊規(guī)則，因此，（d）款只顯示非市場經(jīng)濟方法提前終結(jié)的可能性。第三，中美未就舉證責任進行任何磋商，舉證責任更不是談判的核心問題，歐盟在DS516中提出的所謂舉證責任轉(zhuǎn)移之說無歷史淵源的支撐。只有在中國滿足市場經(jīng)濟情況的條件下，非市場經(jīng)濟方法才被終止適用顯然是對中美雙邊談判共識的挑戰(zhàn)和不公平的否定，歐盟在DS516中的主張將會破壞其在第15條項下權(quán)利與義務(wù)間的平衡，而談判記錄強烈表明非市場經(jīng)濟方法是一時之舉而非永恒之措，其存在的期限只有15年。

四、結(jié)語

中國是否屬于市場經(jīng)濟及非市場經(jīng)濟方法是否已為歷史的問題關(guān)乎中國未來貿(mào)易的安全。至于前者，早日破除“非市場經(jīng)濟地位”魔咒是中國一直以來的期盼，但WTO爭端解決機制不是解決該問題的合適平臺，其與專家組審查的事項無關(guān)。再者，一國的經(jīng)濟體制如何事關(guān)經(jīng)濟主權(quán)，如果成為審理焦點，就將本是國內(nèi)法問題轉(zhuǎn)化為了國際法問題。如果未來確實需要在國際貿(mào)易層面創(chuàng)設(shè)市場經(jīng)濟的定義和認定標準，那也必須經(jīng)所有成員國協(xié)商，以WTO官方文件呈現(xiàn)于世。對于后者，無論如何非市場經(jīng)濟方法已死，條款到期效力如何不依賴成員國對中國市場經(jīng)濟地位的判斷。第15條（a）（ii）的終止是中國加入多邊貿(mào)易體系的轉(zhuǎn)折點，各國必須認識到貿(mào)易救濟措施不是用以實施貿(mào)易保護的手段。雖然從表面上看對條款到期效力的解讀事關(guān)條約解釋，但得出真正有說服力的結(jié)論才能夠讓中國在未來的訴訟博弈中緊握主動權(quán)。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕Bernard OConnor. Much Ado About “Nothing”： 2016， China and Market Economy Status 〔J〕. Global Trade and Customs Journal， 2015（05）： 176-180.

〔2〕Jochem de Kok. The Future of EU Trade Defense Investigations against Imports from China 〔J〕. Journal of International Economic Law， 2016（19）： 515-547.

〔3〕Jorge Miranda. Implementation of the ‘Shift in Burden of Proof Approach to Interpreting Paragraph 15 of Chinas Protocol of Accession 〔J〕. Global Trade and Customs Journal， 2016（11）： 447-453.

〔4〕First Written Submission by the European Union， European Union—Measures Related to Price Comparison Methodologies， 2017-11-14.

〔責任編輯：張 港〕