農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革路徑探析

王宇

摘 要：土地是農(nóng)民的立命之本，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的根本，推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革是深化農(nóng)村改革的重中之重，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。本文對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的問題進(jìn)行了梳理，在深入分析問題的基礎(chǔ)上，遵循把握正確改革方向、堅(jiān)守法律政策底線、尊重農(nóng)民群眾意愿的原則，從完善法律制度建設(shè)、推進(jìn)土地確權(quán)、完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度、推進(jìn)宅基地改革和探索農(nóng)村建設(shè)用地入市等幾個(gè)方面，對(duì)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑進(jìn)行了探索。

關(guān)鍵詞：集體土地;產(chǎn)權(quán);改革;路徑

中圖分類號(hào)：D422 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2019）04 — 0081 — 03

一、我國土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷

威廉·配第曾經(jīng)說過“土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父”，在諸多的生產(chǎn)要素中，土地是最重要的，土地問題一直為人們所關(guān)注。1949年建國以來，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了四次較大規(guī)模的調(diào)整，經(jīng)歷了一個(gè)從農(nóng)村土地農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營，到農(nóng)民所有、集體經(jīng)營，到集體所有、集體經(jīng)營，再到集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的變化過程。

（一）農(nóng)村土地農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營的產(chǎn)權(quán)制度

1949年9月29日通過的《共同綱領(lǐng)》明確指出，必須有步驟地將封建半封建的土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民所有制，由此開始了我國對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的探索。1949年以前，我國土地制度基本是實(shí)行封建地主階級(jí)所有制，土地高度集中在為數(shù)不多的地主和富農(nóng)手中，而廣大的農(nóng)戶卻只占有少數(shù)的土地。當(dāng)時(shí)在農(nóng)村，地主和富農(nóng)占人口比例僅為10%左右，但卻擁有70%--80%的土地。1949年中華人民共和國成立，提出了建立農(nóng)民土地所有制的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。1953年的時(shí)候，我國土地改革基本完成，土地的封建地主階級(jí)土地所有制被廢除，建立了農(nóng)民土地所有制，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，標(biāo)志著我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的歷史性變革。

（二）農(nóng)村土地農(nóng)民所有、集體經(jīng)營的土地產(chǎn)權(quán)制度

1952年起，全國開展農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)。起初是以自愿為原則成立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組，互助組實(shí)行集體經(jīng)營。這種模式，沒有改變農(nóng)民對(duì)土地享有所有權(quán)。在互助組之后，又開始成立初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，農(nóng)民將其所有的土地進(jìn)行入股，由集體享有使用權(quán)，但土地依然歸農(nóng)民所有。這是一種土地由農(nóng)民所有、集體經(jīng)營的模式。最后是成立高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，農(nóng)民將其土地所有權(quán)無償轉(zhuǎn)讓給高級(jí)合作社，合作社享有土地所有權(quán)，并實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營。土地產(chǎn)權(quán)制度逐步由土地農(nóng)民所有、集體經(jīng)營過渡到土地集體所有、集體經(jīng)營。

（三）農(nóng)村土地集體所有、集體經(jīng)營的土地產(chǎn)權(quán)制度

1958年我國進(jìn)入人民公社化時(shí)期，土地產(chǎn)權(quán)制度在保持集體所有、集體經(jīng)營的基礎(chǔ)上，對(duì)土地所有權(quán)的主體進(jìn)行了進(jìn)一步調(diào)整。土地所有權(quán)由高級(jí)社時(shí)期土地屬于勞動(dòng)群眾集體所有，調(diào)整為土地由公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)集體所有，形成了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

（四）農(nóng)村土地集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的土地產(chǎn)權(quán)制度

1978年改革開放，為了進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，將土地的所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)相分離，實(shí)行二權(quán)分置，確立了土地由集體所有，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地產(chǎn)權(quán)制度。這一制度的確立是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的一次大變革，在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的基礎(chǔ)上實(shí)行了雙層經(jīng)營體制，既保持了土地的公有性質(zhì)，又賦予農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)，推動(dòng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步發(fā)展。

二、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的問題

（一）農(nóng)村集體所有權(quán)主體虛位

從《憲法》《土地管理法》《土地承包法》對(duì)土地所有權(quán)的規(guī)定中看，我國實(shí)行土地社會(huì)主義公有制度，土地所有權(quán)分為國家所有和集體所有兩種所有方式。具體而言，城市的土地屬于國家所有;農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。也就是說我國農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，但是現(xiàn)行立法并未對(duì)集體作出明確規(guī)定，實(shí)踐中，我國農(nóng)村土地集體所有包括三種情況，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有、村集體所有和村民小組集體所有。由于法律對(duì)“集體”沒有明確的界定，導(dǎo)致實(shí)踐中所有權(quán)主體虛位的問題。以村集體所有這種形式為例，理論上土地由村集體享有所有權(quán)，但是“村集體”是指村委會(huì)、村民代表還是全體村民，對(duì)此法律上并沒有明確規(guī)定，因此需要行使所有權(quán)時(shí)，所有權(quán)主體無法確定的問題就暴露出來。

（二）農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整

土地產(chǎn)權(quán)是有關(guān)土地財(cái)產(chǎn)的一切權(quán)利的總和，包括對(duì)土地的占有、使用、收益、處分等權(quán)利。土地產(chǎn)權(quán)屬于物權(quán)，是具有排他性的權(quán)利，因此土地產(chǎn)權(quán)中的每一項(xiàng)權(quán)利的享有和實(shí)施都必須是充分的。但實(shí)踐中農(nóng)戶不享有完整的土地產(chǎn)權(quán)。例如農(nóng)戶的土地使用權(quán)不能進(jìn)行抵押，依照《擔(dān)保法》的規(guī)定，農(nóng)村的耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，也就意味著農(nóng)村居民不能利用土地使用權(quán)進(jìn)行抵押貸款，無法進(jìn)行融資，所以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能受到了一定的限制，并不是完整意義上的產(chǎn)權(quán)。

（三）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場化程度不高

隨著深化農(nóng)村改革的深入推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營成為了農(nóng)村改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。土地流轉(zhuǎn)可以有效實(shí)現(xiàn)土地資源與人力資源的優(yōu)化配置。一方面通過土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營，土地集中到種田能手手中，提高了生產(chǎn)效率，土地資源得到了優(yōu)化配置;另一方面，農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去之后，有的進(jìn)城務(wù)工，有的進(jìn)入合作社、家庭農(nóng)場等務(wù)工，這部分人取得了大量的非農(nóng)收入，提高了農(nóng)村居民的人均收入，人力資源得到了優(yōu)化組合。要加快土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營，就必須要通過產(chǎn)權(quán)市場來實(shí)現(xiàn)。但是目前尚未建立完善的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場，從某種程度上降低了土地使用的效率;同時(shí)有些地方不是依靠市場而是憑借行政命令促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重破壞了作為產(chǎn)權(quán)主體的農(nóng)民在產(chǎn)權(quán)交易中所享有的權(quán)益，導(dǎo)致農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。

（四）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度不健全

在我國，土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了一個(gè)從禁止到限制、到允許、到鼓勵(lì)的過程。土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用，但是目前土地流轉(zhuǎn)的制度卻不很健全。一是土地流轉(zhuǎn)的政策配套不完善。財(cái)政、金融等部門對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體支持不足，有技術(shù)、有能力的家庭農(nóng)場、種植大戶、合作社擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模面臨融資難的困境。二是土地流轉(zhuǎn)市場定價(jià)機(jī)制尚未建立。由于沒有實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)市場化，土地流轉(zhuǎn)時(shí)服務(wù)中介的功能并未充分顯現(xiàn)出來，與之相應(yīng)的是土地評(píng)估機(jī)構(gòu)缺失，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不穩(wěn)定，實(shí)踐中土地流轉(zhuǎn)期限短，多以一年為期限，影響了土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性。三是土地流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制不完善。土地流轉(zhuǎn)呈逐年上升的趨勢(shì)，隨之而來的是土地流轉(zhuǎn)糾紛的增多，由于土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，程序缺失，形式上還存在口頭約定的情況，存在的隱患容易引起糾紛。如何能夠快速有效地解決土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛成為了一個(gè)迫切需要研究的問題。

三、我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑

土地是是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的命脈，也是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，因此農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革必須要在遵循把握正確改革方向、堅(jiān)守法律政策底線、尊重農(nóng)民群眾意愿等基本原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

（一）完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)

加快修改《土地管理法》《土地承包法》等涉及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的法律法規(guī)，破解土地產(chǎn)權(quán)制度改革中存在的法律障礙，加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。一是要解決農(nóng)村集體土地所有權(quán)不明晰的問題。如何讓農(nóng)村土地所有權(quán)真正落實(shí)到農(nóng)民頭上是當(dāng)前必須進(jìn)行解決的首要問題。二是要界定農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的法律地位和權(quán)利邊界。法律僅規(guī)定土地承包經(jīng)營是用益物權(quán)，但是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)行“三權(quán)”分置，將土地承包經(jīng)營權(quán)中的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，那么承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的法律地位及性質(zhì)就成為了又一個(gè)必須要明晰的法律問題。從實(shí)際情況看，土地承包權(quán)是基于農(nóng)村村民的村集體成員身份產(chǎn)生的，側(cè)重于身份權(quán)，而經(jīng)營權(quán)則屬于財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，其具有用益物權(quán)的性質(zhì)。因此明確農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)利邊界和法律地位，是深入推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵所在。三是要明晰利用土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押的合法性。農(nóng)民融資困難是阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一，為進(jìn)一步拓寬農(nóng)村融資途徑，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，應(yīng)當(dāng)允許土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押。現(xiàn)在正在進(jìn)行農(nóng)地使用權(quán)抵押試點(diǎn)，但是現(xiàn)有法律體系中，土地經(jīng)營權(quán)是不可以用于抵押的，而且農(nóng)村土地承包權(quán)具有身份權(quán)的性質(zhì)，不適宜進(jìn)行抵押貸款。因此必須修改相關(guān)法律，確認(rèn)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，允許土地經(jīng)營權(quán)抵押。

（二）穩(wěn)步推進(jìn)確權(quán)登記工作

土地確權(quán)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性工作。明確土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的主體是推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的前提和基礎(chǔ)。對(duì)于農(nóng)村集體土地的確權(quán)工作應(yīng)當(dāng)穩(wěn)步推進(jìn)，一是要加大宣傳引導(dǎo)力度，讓農(nóng)民了解為什么要確權(quán)，確權(quán)對(duì)農(nóng)民有什么好處，這樣農(nóng)民才會(huì)理解和支持農(nóng)地確權(quán)工作，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)工作的順利開展。二是要做好確權(quán)登記頒證工作，以農(nóng)村的土地臺(tái)賬等作為依據(jù)，切實(shí)做到“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，對(duì)確權(quán)的土地進(jìn)行登記頒證，給農(nóng)民吃上定心丸。三是要妥善解決土地確權(quán)過程中出現(xiàn)的矛盾和糾紛，農(nóng)村土地確權(quán)必須要嚴(yán)格依照法律政策規(guī)定進(jìn)行，沒有相關(guān)依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決，協(xié)商不成的，可以通過訴訟等合法的途徑進(jìn)行解決。四是要加強(qiáng)協(xié)調(diào)與監(jiān)督，通過確權(quán)登記公示、建立糾紛排查調(diào)處機(jī)制等方式，與農(nóng)戶、村集體進(jìn)行有效溝通，化解在土地確權(quán)中存在的矛盾和糾紛，保障農(nóng)村土地確權(quán)工作的順利開展。

（三）完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度

農(nóng)地“三權(quán)”分置的目的之一就是放活土地經(jīng)營權(quán)，推進(jìn)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，因此必須完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為。一是要規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。由于農(nóng)戶的法律素養(yǎng)普遍不高，因此不愿或者不會(huì)簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，即便簽訂了書面土地流轉(zhuǎn)合同，也并不規(guī)范，容易引發(fā)矛盾和糾紛，因此政府應(yīng)當(dāng)大力推行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)合同文本的使用，降低土地流轉(zhuǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)。二是要引入市場機(jī)制。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場在資源配置中起決定性作用。要放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，就必須要引入市場機(jī)制，充分發(fā)揮市場對(duì)土地資源配置的決定性作用，從而優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)效益的最大化。三是要提高政府服務(wù)水平。通過搭建土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，在平臺(tái)中發(fā)布土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息，為農(nóng)民提供法律咨詢以及融資貸款等服務(wù)。四是要建立多元化土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制，通過人民調(diào)解、仲裁、訴訟等多種方式化解土地流轉(zhuǎn)過程中的矛盾和糾紛，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛和侵權(quán)行為能夠得到及時(shí)解決，保證農(nóng)地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，保障流轉(zhuǎn)土地雙方的合法權(quán)益。

（四）放活農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)

2018年中央一號(hào)文件在深化農(nóng)村土地制度改革部分指出，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是村集體給予本村村民的一種福利性質(zhì)的土地使用權(quán)，具有身份權(quán)的內(nèi)容，是只有本村村民才有資格享有的一種權(quán)利，因此法律規(guī)定不允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，只能繼承。但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，大量的農(nóng)民外出務(wù)工，還有一些農(nóng)民進(jìn)城定居，農(nóng)村閑置的宅基地如何盤活就成為了一個(gè)關(guān)注焦點(diǎn)。放活農(nóng)村宅基地，首先要實(shí)行宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。由于宅基地具有身份權(quán)內(nèi)容和福利性質(zhì)，所以在宅基地流轉(zhuǎn)中常常會(huì)出現(xiàn)集體成員與非集體成員之間的矛盾。其次，要積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。宅基地“三權(quán)”分置，將宅基地中的資格權(quán)，也就是身份權(quán)分離出來，僅通過流轉(zhuǎn)使用權(quán)就能夠化解目前宅基地流轉(zhuǎn)的困境，可以讓閑置的宅基地取得一定的經(jīng)濟(jì)效益。再次，開展農(nóng)村閑置房屋盤活試點(diǎn)?？梢栽谟袟l件的地方開展試點(diǎn)，盤活農(nóng)民的閑置房屋，對(duì)于長期外出務(wù)工和進(jìn)城定居的農(nóng)村居民而言，在農(nóng)村老家的房屋基本上都處于閑置狀態(tài)，造成了資源浪費(fèi)，可以將這些閑置的房屋使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，進(jìn)而增加農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興發(fā)展。

（五）積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地入市制度

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，建租賃房屋是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的題中應(yīng)有之義?，F(xiàn)階段農(nóng)村存在大量的低效集體建設(shè)用地，宅基地和建設(shè)用地閑置比例較高。利用農(nóng)村集體建設(shè)閑置用地建租賃房屋，一方面可以盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地，發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效用，另一方面也可以實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，提高土地的利用率。因此必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，使農(nóng)村建設(shè)用地交易從體制外循環(huán)走向規(guī)范的統(tǒng)一市場交易。首先要完善城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價(jià)體系。保障農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中交易安全，有效防止地價(jià)過低導(dǎo)致的農(nóng)民合法權(quán)益受到損害。其次要完善市場交易規(guī)則。結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，健全交易管理制度，擴(kuò)大公開交易范圍，防止欺行霸市和強(qiáng)行推銷中介服務(wù)，為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市營造良好的市場環(huán)境。第三加強(qiáng)服務(wù)與監(jiān)督。切實(shí)把“放管服”落到實(shí)處，本著為農(nóng)民服務(wù)的精神，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，優(yōu)化審批流程，為農(nóng)村建設(shè)用地入市提供服務(wù)。同時(shí)要履行監(jiān)管義務(wù)，切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益，努力維護(hù)好市場秩序。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：張 港〕