新世紀(jì)惠農(nóng)政策演進(jìn)梳理

劉鵬陽

摘 要：對(duì)21世紀(jì)以來惠農(nóng)政策的演進(jìn)進(jìn)行簡單的梳理?；蒉r(nóng)政策作為公共政策來研究，主要集中于惠農(nóng)政策的執(zhí)行和績效的研究。從惠農(nóng)政策指導(dǎo)思想、惠農(nóng)政策的演進(jìn)階段、惠農(nóng)政策內(nèi)容、惠農(nóng)政策執(zhí)行方式和惠農(nóng)政策的演進(jìn)規(guī)律五個(gè)方面進(jìn)行梳理，并對(duì)惠農(nóng)政策的演進(jìn)進(jìn)行多方面評(píng)述。

關(guān)鍵詞：21世紀(jì);惠農(nóng)政策;演進(jìn)

中圖分類號(hào)：F323 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）13-0034-02

惠農(nóng)政策一直是關(guān)心三農(nóng)問題的學(xué)者一直關(guān)注的問題，中央一號(hào)文件中的惠農(nóng)政策是解決三農(nóng)問題的重要手段和舉措，惠農(nóng)政策不單涉及農(nóng)業(yè)相關(guān)政策，是涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的全面的政策。對(duì)惠農(nóng)政策演進(jìn)的梳理有利于對(duì)惠農(nóng)政策的及時(shí)調(diào)整和進(jìn)一步的完善和發(fā)展，關(guān)于惠農(nóng)政策的演進(jìn)主要從以下五個(gè)方面展開。

一、惠農(nóng)政策指導(dǎo)思想的演進(jìn)

李慶（2018）認(rèn)為，21世紀(jì)以來三農(nóng)問題成為黨和國家工作的重中之重;惠農(nóng)政策方針分為擴(kuò)權(quán)讓利和共享成果兩個(gè)階段;惠農(nóng)措施包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)融合發(fā)展兩個(gè)階段。徐田（2014）對(duì)從毛澤東到習(xí)近平的惠農(nóng)思想做了總體的論述，認(rèn)為21世紀(jì)以來惠農(nóng)思想主要分為以胡錦濤為核心的領(lǐng)導(dǎo)集體保障和改善民生的“核心化”惠農(nóng)思想和習(xí)近平由“三位一體”惠農(nóng)機(jī)制、“四個(gè)統(tǒng)籌”惠農(nóng)方法和“五個(gè)務(wù)必”惠農(nóng)角度形成的“目的型”惠農(nóng)思想[1]。

二、惠農(nóng)政策的演進(jìn)階段

齊晶（2018）根據(jù)惠農(nóng)政策的內(nèi)容和目標(biāo)將十六大以來惠農(nóng)政策的演進(jìn)劃分為農(nóng)民減負(fù)、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展、全面惠農(nóng)政策三個(gè)階段?；蒉r(nóng)政策內(nèi)容主要分為包括農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)科技等一系列的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)類，包括農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)民消費(fèi)、農(nóng)民醫(yī)保等農(nóng)民增收類和包括農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)工程的農(nóng)村繁榮類政策?；蒉r(nóng)政策的演進(jìn)主要有三個(gè)方面的特征，即指導(dǎo)思想不斷深化，政策覆蓋范圍不斷擴(kuò)大形成框架體系，實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的轉(zhuǎn)變。魏憲朝、劉煥申（2018）認(rèn)為，改革開放以來惠農(nóng)政策實(shí)現(xiàn)了三次飛躍，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是惠農(nóng)政策的開端，新農(nóng)村建設(shè)是惠農(nóng)政策的進(jìn)一步推進(jìn)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是惠農(nóng)政策的新跨越。魏麗莉、張晶（2018）認(rèn)為，21世紀(jì)以來的民生政策經(jīng)歷了以增加收入為核心的政策的拓展和覆蓋階段（2004—2012年），以及以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為核心的民生政策全面實(shí)施的階段（2013年至今）。馮鐸（2017）以歷屆黨的全國代表大會(huì)為分界點(diǎn)，將惠農(nóng)政策從2002—2016年大體上以五年為一個(gè)階段劃分為三個(gè)階段。

三、惠農(nóng)政策的主要內(nèi)容演進(jìn)

周青年（2012）將惠農(nóng)政策分為稅改性、補(bǔ)貼性和保障性三種類型。曾文明等（2013）將江西惠農(nóng)政策總結(jié)為“農(nóng)業(yè)‘四補(bǔ)貼政策、農(nóng)田水利建設(shè)扶持政策、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策、新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼政策、農(nóng)村公益事業(yè)扶持政策、農(nóng)民專業(yè)合作社扶持政策、農(nóng)村金融扶持政策和農(nóng)村文化建設(shè)扶持政策”九個(gè)方面的內(nèi)容[2]。陳少藝（2014）認(rèn)為，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和促進(jìn)農(nóng)民增收是貫穿中央一號(hào)文件的三條政策調(diào)整的主線。孫丹（2016）從財(cái)政支農(nóng)政策、農(nóng)村基本經(jīng)營制度和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策三個(gè)方面，闡述了中央一號(hào)文件中惠農(nóng)政策的演進(jìn)。有學(xué)者（2017）將惠農(nóng)政策分為優(yōu)惠類政策、補(bǔ)貼類政策和涉農(nóng)專項(xiàng)項(xiàng)目扶持類政策，惠農(nóng)政策逐漸加大了對(duì)農(nóng)業(yè)科技的支持力度。陳向科等（2017）分析解讀后認(rèn)為，21世紀(jì)以來惠農(nóng)政策中的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策經(jīng)歷了農(nóng)村生態(tài)建設(shè)和農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)兩個(gè)階段。王文強(qiáng)（2018）認(rèn)為，2004—2017年的中央一號(hào)文件通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系的構(gòu)建兩條路徑來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村全面小康和農(nóng)民增收的總目標(biāo)。原正軍、馮開文認(rèn)為，21世紀(jì)以來的中央一號(hào)文件目標(biāo)上實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)增產(chǎn)到農(nóng)民增收的轉(zhuǎn)變，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場化的流通轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體化的方向發(fā)展，國家對(duì)農(nóng)業(yè)由汲取走向扶持。

四、惠農(nóng)政策執(zhí)行方式的演進(jìn)

謝來位（2010）認(rèn)為，由于中國執(zhí)行機(jī)構(gòu)的科層制結(jié)構(gòu)、政策資源的稀缺性和非均衡的，以及農(nóng)民組織程度低等原因?qū)е禄蒉r(nóng)政策的實(shí)施存在結(jié)構(gòu)上的沖突。因此，惠農(nóng)政策的執(zhí)行方式要發(fā)生改變;減少農(nóng)民與國家之間政策執(zhí)行的層級(jí)，實(shí)現(xiàn)國家和農(nóng)民的直接或者少層次的對(duì)接，減少中間損耗;實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的組織化，將惠農(nóng)政策的實(shí)施變?yōu)檗r(nóng)民的一種主動(dòng)的行為，國家政策的實(shí)施能夠因地因需實(shí)施;政府轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，惠農(nóng)政策由僵化的管治實(shí)施轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型的主動(dòng)實(shí)施[2]。公共政策的實(shí)現(xiàn)需要上下良好的溝通，中國的惠農(nóng)政策的實(shí)施采用的是“高位推動(dòng)”的方式，惠農(nóng)政策是“自上而下”執(zhí)行的，新階段的惠農(nóng)政策的執(zhí)行實(shí)現(xiàn)上下對(duì)接，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，通過“項(xiàng)目制”等方式實(shí)現(xiàn)惠農(nóng)政策落地落戶。范寶學(xué)（2011）認(rèn)為，21世紀(jì)以來，惠農(nóng)政策的補(bǔ)貼內(nèi)容由農(nóng)業(yè)直補(bǔ)轉(zhuǎn)向了農(nóng)戶直補(bǔ);完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)法律，規(guī)范補(bǔ)貼行為，提高補(bǔ)貼效率;補(bǔ)貼發(fā)放避“實(shí)”就“虛”;常規(guī)性補(bǔ)貼與臨時(shí)性補(bǔ)貼相結(jié)合。許霞（2011）認(rèn)為，惠農(nóng)政策實(shí)施劃分階段，可以分為長期、中期、短期階段，并且要留有回旋的余地，惠農(nóng)政策的實(shí)施要采取不同執(zhí)行的方式，可以直接執(zhí)行的就直接執(zhí)行，部分惠農(nóng)政策則需要先試點(diǎn)后推廣。張金梅、鄧謹(jǐn)（2011）在對(duì)惠農(nóng)政策實(shí)施效果進(jìn)行實(shí)證研究后，認(rèn)為惠農(nóng)政策的實(shí)現(xiàn)方式由“多中心行政”轉(zhuǎn)向“政府—民間”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變;未來政策的制定和實(shí)施將轉(zhuǎn)向以農(nóng)民的需求為導(dǎo)向的階段，逐漸實(shí)現(xiàn)惠農(nóng)政策的“對(duì)口”制定[3]。周批改（2011）認(rèn)為，惠農(nóng)政策的制定要找到出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，政策的實(shí)施要找準(zhǔn)突破口，確保農(nóng)民基本的就業(yè)權(quán)利和培訓(xùn)權(quán)利，堅(jiān)持以“人”為本的理念?；蒉r(nóng)政策的實(shí)施需要由多方主體參與，擺脫單純的依靠政府強(qiáng)制作用的推動(dòng)，逐漸地引入非營利組織、市場機(jī)制，加強(qiáng)惠農(nóng)政策的引導(dǎo)作用，利用市場機(jī)制將社會(huì)中的資源引入到農(nóng)村中實(shí)現(xiàn)惠農(nóng)政策的綜合效益、整體效益。賀文慧、程實(shí)（2013）認(rèn)為，惠農(nóng)政策的實(shí)施需要構(gòu)建有效的上下溝通渠道和有效的農(nóng)戶需求表達(dá)機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)需求的了解，以需求確定政策;惠農(nóng)政策的實(shí)施注重人員素質(zhì)的提高，對(duì)惠農(nóng)政策的宣傳和執(zhí)行方式提出新的要求和標(biāo)準(zhǔn)，將惠農(nóng)政策的實(shí)施與個(gè)人的責(zé)任相掛鉤，強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制[4]?；蒉r(nóng)政策實(shí)施的時(shí)效性，即惠農(nóng)政策有長期的有短期的，長期和短期惠農(nóng)政策相結(jié)合。黃振華（2014）認(rèn)為，21世紀(jì)的惠農(nóng)政策的實(shí)現(xiàn)方式是以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的適應(yīng)性介入，由政府提供的服務(wù)型政策。

五、惠農(nóng)政策演進(jìn)規(guī)律

許霞（2011）認(rèn)為，惠農(nóng)政策的執(zhí)行具有明顯的時(shí)效性，因此惠農(nóng)政策的制定要充分考慮其政策環(huán)境，惠農(nóng)政策的演進(jìn)要同時(shí)代背景相結(jié)合。邵青（2012）認(rèn)為，惠農(nóng)政策由原來注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展向注重農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民三方面的發(fā)展轉(zhuǎn)變，由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向民生領(lǐng)域拓展。馮鐸（2017）從馬克思主義哲學(xué)的角度出發(fā)，認(rèn)為“惠農(nóng)政策實(shí)現(xiàn)了解決短期問題向長短相結(jié)合的方向轉(zhuǎn)變;由注重“物”到“物”“人”并重的階段;由解決具體問題到機(jī)制構(gòu)建階段;從外生動(dòng)力向?qū)で髢?nèi)外動(dòng)力相結(jié)合的方向轉(zhuǎn)變”[5]?；蒉r(nóng)政策的補(bǔ)貼力度不斷加大;惠農(nóng)政策中更加注重效率和公平的問題，惠農(nóng)政策的實(shí)施不斷進(jìn)行實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的定位，如“精準(zhǔn)扶貧”政策的實(shí)施、農(nóng)村低保政策的實(shí)施。扶貧政策也是惠農(nóng)政策內(nèi)容的重要組成部分，李文檳（2018）從“目標(biāo)瞄準(zhǔn)的角度出發(fā)認(rèn)為，21世紀(jì)以來扶貧的目標(biāo)已經(jīng)經(jīng)歷了瞄準(zhǔn)村的大扶貧格局的形成，并轉(zhuǎn)向瞄準(zhǔn)戶的精準(zhǔn)扶貧階段”[6]?；蒉r(nóng)政策的逐漸朝著精準(zhǔn)方向發(fā)展，惠農(nóng)政策越來越具有針對(duì)性和明確的目標(biāo)性。

六、惠農(nóng)政策演進(jìn)評(píng)述

國內(nèi)惠農(nóng)政策的相關(guān)研究主要涉及行政管理、公共政策、馬克思主義等理論研究方面，惠農(nóng)政策主要是以問題—對(duì)策研究和實(shí)證研究為主。對(duì)于惠農(nóng)政策的理論研究，尤其是惠農(nóng)政策的演進(jìn)的研究都是零星的存在。從惠農(nóng)政策演進(jìn)的時(shí)間段來看，研究的時(shí)間段主要以改革開放為開端，21世紀(jì)以來的惠農(nóng)政策的演進(jìn)幾乎沒有，更多的是作為一個(gè)整體的部分來研究，惠農(nóng)政策的演進(jìn)階段的劃分階段簡單而缺乏固定的標(biāo)準(zhǔn)。從惠農(nóng)政策演進(jìn)的內(nèi)容來看，惠農(nóng)政策的演進(jìn)主要集中于單一的政策的演進(jìn)，比如農(nóng)村環(huán)境政策的演進(jìn)、農(nóng)業(yè)科技政策的演進(jìn)，綜合分析惠農(nóng)政策演進(jìn)的文章幾乎沒有。從惠農(nóng)政策的演進(jìn)規(guī)律看，更加注重于政策方面的總結(jié)，缺乏對(duì)惠農(nóng)政策本身演進(jìn)規(guī)律的總結(jié)。通過對(duì)惠農(nóng)政策的梳理將惠農(nóng)政策的演進(jìn)劃分為四個(gè)方面：惠農(nóng)政策的指導(dǎo)思想，即惠農(nóng)政策實(shí)施的政策依據(jù)、方針、思想觀念等;惠農(nóng)政策的演進(jìn)階段的劃分，即惠農(nóng)政策具有明顯的階段性特征，同一階段的惠農(nóng)政策具有這一階段的劃分標(biāo)準(zhǔn)的共性，一般劃分的標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo)思想或典型的事件?；蒉r(nóng)政策內(nèi)容的演進(jìn)即惠農(nóng)政策由散亂形成體系的過程，是惠農(nóng)政策開始和終結(jié)的改變，是惠農(nóng)政策目標(biāo)關(guān)注的轉(zhuǎn)向等;惠農(nóng)政策執(zhí)行方式的演進(jìn)，包括政策執(zhí)行主體的演變、執(zhí)行方式轉(zhuǎn)變;惠農(nóng)政策實(shí)現(xiàn)的方式的演進(jìn)，即惠農(nóng)政策如何落地或者通過何種方式落地的演變;如何形成規(guī)范的政策執(zhí)行體系等。通過對(duì)惠農(nóng)政策演進(jìn)的分析，探究其發(fā)展的歷史軌跡的分析有利于把握惠農(nóng)政策的演進(jìn)規(guī)律，對(duì)未來惠農(nóng)政策的制定和完善，以及未來政策發(fā)展方向和軌跡預(yù)測提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

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