中國(guó)、瑞典保障性住房的供給主體比較及啟示

叢金洲

摘 要：通過對(duì)瑞典和中國(guó)保障性住房供給的責(zé)任主體和建設(shè)主體進(jìn)行比較分析，從國(guó)際比較的視角為創(chuàng)新我國(guó)保障性住房供給主體提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，即強(qiáng)化地方政府責(zé)任，以及培育非營(yíng)利性住房組織有利于發(fā)展我國(guó)保障性住房供給的多中心治理模式。

關(guān)鍵詞：中國(guó);瑞典;保障性住房;供給主體

中圖分類號(hào)：F293.3 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）07-0036-02

一、中瑞保障性住房供給的責(zé)任主體比較

1.中國(guó)中央政府與地方政府在保障性住房供給中的職能分擔(dān)情況。從公共政策過程的角度來看，就我國(guó)當(dāng)前保障性住房的供給現(xiàn)狀而言，中央政府扮演了保障性住房相關(guān)政策制定者的角色，而各級(jí)地方政府是其政策的執(zhí)行者。從我國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部官方網(wǎng)站上可以看出，有關(guān)保障性住房的政策性文件，通常都是由中央幾大部門聯(lián)合發(fā)布。而地方政府更多的是對(duì)中央政策的拓展和解讀，且缺乏自我制定住房政策的能動(dòng)空間，一些自發(fā)探索的保障性住房類型因?yàn)榈貌坏街醒胝恼J(rèn)可，無法得到足夠?qū)嵺`，地方自治能力的提升受到阻礙。

2.瑞典中央政府與地方政府在保障性住房供給中的職能分擔(dān)情況。瑞典中央政府在住房保障方面的核心職責(zé)是通過充足、有效的財(cái)政資金確保公民居住權(quán)的實(shí)現(xiàn)。為此，中央政府一直通過預(yù)算和稅收政策對(duì)民眾在住房方面的支出進(jìn)行補(bǔ)貼，減輕民眾住房壓力。此外，瑞典國(guó)家住房、建設(shè)和規(guī)劃局負(fù)責(zé)制定全國(guó)性住房政策，負(fù)責(zé)管理住房津貼，其目標(biāo)是讓低收入階層也能住上環(huán)境良好、品質(zhì)優(yōu)良的住房。

在地方層面，住房保障政策的具體實(shí)施由市政當(dāng)局負(fù)責(zé)。《瑞典住房供應(yīng)法》規(guī)定，市政當(dāng)局在地方層面負(fù)責(zé)推動(dòng)住房供給。這些地方政府是瑞典住房保障政策的實(shí)際推行者，主要負(fù)責(zé)保障性住房的地區(qū)規(guī)劃、建設(shè)與分配等食物。另外，隸屬于市政當(dāng)局的市政住房公司承擔(dān)了大部分的公共租賃住房建設(shè)工作[1]。

二、中瑞保障性住房供給的建設(shè)主體比較

1.中國(guó)地方政府的單一供給。我國(guó)保障性住房的建設(shè)主體一直在政府和市場(chǎng)兩者之間搖擺，從未出現(xiàn)有影響力的民間住房組織。在結(jié)束近十年（1998—2006年）的住房市場(chǎng)化階段后，以市場(chǎng)解決全民住房問題的設(shè)想沒能實(shí)現(xiàn)，中低收入群體對(duì)于一路攀升的房?jī)r(jià)表示無力踏進(jìn)住房市場(chǎng)。進(jìn)入“十一五”規(guī)劃后，保障性住房的實(shí)物供給重新得到重視，政府開始投入建設(shè)各類保障性住房。在中央政府的指標(biāo)分配下，地方政府是當(dāng)?shù)匚ㄒ坏谋Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)主體。地方政府在保障性住房供給上缺乏自主權(quán)，卻又要充當(dāng)無利可得的建設(shè)主體。在這種情況下，地方政府會(huì)有各種“你有政策，我有對(duì)策”的變通性策略，容易引發(fā)很多“政府失靈”現(xiàn)象。

2.瑞典的非營(yíng)利性住房組織——市政住房公司以及住房合作社。瑞典的兩大保障性住房供給主體——市政住房公司以及住房合作社幾乎同時(shí)于20世紀(jì)三四十年代開始興起和發(fā)展。市政住房公司由當(dāng)?shù)厥姓校?fù)責(zé)為本地居民提供公共租賃住房，其特征有：第一，它是典型的非營(yíng)利機(jī)構(gòu);第二，它隸屬于市政當(dāng)局;第三，它向所有公民開放，不僅僅針對(duì)特定目標(biāo)群體;第四，它為整個(gè)住房市場(chǎng)提供基準(zhǔn)租金，在一定程度上保證租金的穩(wěn)定。

除地方政府所有的市政住房公司以外，住房合作社是瑞典第二大保障性住房供給主體。住房合作社是民間自發(fā)的為解決民眾住房問題的非政府且非營(yíng)利的民間組織，體現(xiàn)了瑞典社會(huì)積極高漲的民間力量。在瑞典，興建一棟公寓住宅樓或把現(xiàn)有的樓房改建成公寓住宅樓，就可以發(fā)起組建一個(gè)住房合作社了。一旦一個(gè)住房合作社成立了，任何個(gè)人或家庭都可以申請(qǐng)加入這個(gè)合作社，如果申請(qǐng)入會(huì)批準(zhǔn)了，那么該申請(qǐng)人就成為合作社會(huì)員，獲得入住權(quán)利[2]。

三、中瑞保障性住房供給主體的差異及原因分析

1.中央政府與地方政府的責(zé)任差異。從住房政策制定的角度出發(fā)，中國(guó)和瑞典的中央政府都要以公共利益最大化為政策選擇的價(jià)值依據(jù)來推進(jìn)保障性住房的實(shí)物供給，但在政策執(zhí)行過程中，地方政府的自主權(quán)使中瑞兩國(guó)的地方政府在保障性住房供給上承擔(dān)的責(zé)任有所差異。雖然中瑞兩國(guó)有著相似的行政區(qū)劃，但就瑞典而言，行政區(qū)劃更多的是地理區(qū)劃，而對(duì)我國(guó)而言，行政區(qū)劃更多的是科層等級(jí)。瑞典有關(guān)住宅建設(shè)的法律都明確規(guī)定了市政當(dāng)局有責(zé)任提供或改善本地市民享有符合宜居標(biāo)準(zhǔn)的住房，因此瑞典各市政府都相繼建立了市政所有的公共住房公司，市政住房公司根據(jù)本地居民住房的實(shí)際情況建設(shè)供給公共租賃住房，建設(shè)多少公共租賃住房完全由市政當(dāng)局自行決定，無須上報(bào)中央政府，但其建設(shè)質(zhì)量都要嚴(yán)格符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，配備應(yīng)有的基礎(chǔ)設(shè)施。與此不同的是，我國(guó)地方政府在保障性住房供給上沒有太多的自主權(quán)，導(dǎo)致地方政府在保障性住房供給上的自主意識(shí)不強(qiáng)。地方政府在我國(guó)科層等級(jí)鏈條中的政治角色是作為中央政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)而存在的。加之，我國(guó)沒有從法律層面對(duì)中央政府和地方政府在公共事務(wù)或服務(wù)的供給上進(jìn)行明確的職能劃分，這就導(dǎo)致沒有法律約束的地方政府對(duì)于保障性住房的供給沒有責(zé)任意識(shí)。

2.政府為主的單一供給與多元主體供給。從供給主體的角度劃分，我國(guó)保障性住房供給模式是“政府主導(dǎo)供給”模式，而瑞典是“多元主體供給”模式。瑞典的公共租賃住房雖然是由政府所有的市政住房公司提供，但其運(yùn)營(yíng)模式也不同于我國(guó)政府，這一點(diǎn)已在前文闡述。而住房合作社的興起應(yīng)該歸因于瑞典政府與社會(huì)的關(guān)系不同于我國(guó)，使得瑞典社會(huì)在20世紀(jì)上半葉就誕生了保障性住房供給的非營(yíng)利組織。然而，我國(guó)直到現(xiàn)今都沒有發(fā)展起來非營(yíng)利性的住房組織，相比于瑞典住房合作社的發(fā)展背景，主要有以下兩個(gè)原因。首先，法制建設(shè)不同。目前我國(guó)并沒有對(duì)非營(yíng)利性住房組織的設(shè)立和參與提供相關(guān)的法律保障，行政法規(guī)和規(guī)章也很有限。而瑞典在20世紀(jì)六七十年代就相繼頒布了《瑞典合作建房法》與《瑞典合作經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)法》，對(duì)合作建房及住房合作社的相關(guān)問題進(jìn)行規(guī)定。其次，政府職能不同。我國(guó)受傳統(tǒng)觀念和政府體制等因素的影響，政府權(quán)力過大，政府觸手試圖伸進(jìn)社會(huì)的每個(gè)角落，壓抑了民間的自我調(diào)節(jié)能力。而瑞典一直奉行“小政府大社會(huì)”的社會(huì)發(fā)展理念，政府不會(huì)過多地干預(yù)市場(chǎng)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)，對(duì)各領(lǐng)域的非營(yíng)利組織發(fā)展更是給予大力支持，認(rèn)為非營(yíng)利組織能夠替政府分擔(dān)社會(huì)難題，能夠更大程度地動(dòng)員社會(huì)力量，為非營(yíng)利組織營(yíng)造了良好的發(fā)展環(huán)境。

四、比較的啟示

1.多中心治理是保障性住房供給主體的模式選擇。通過對(duì)我國(guó)和瑞典保障性住房供給主體的比較分析，從供給主體的角度來看，不難發(fā)現(xiàn)瑞典在保障性住房的供給上實(shí)現(xiàn)了政府、社會(huì)和市場(chǎng)的相互依賴、相互競(jìng)爭(zhēng)、相互合作的多元供給機(jī)制。公共產(chǎn)品理論告訴我們，公共產(chǎn)品供給不會(huì)由市場(chǎng)負(fù)責(zé)供給，當(dāng)然在資本主義社會(huì)的瑞典也是如此。因此，政府和社會(huì)相繼承擔(dān)了保障性住房的供給，為本國(guó)居民提供住房，而市場(chǎng)的角色只是保障性住房生產(chǎn)、流通、周轉(zhuǎn)的平臺(tái)和渠道。作為非營(yíng)利組織的市政住房公司和住房合作社，其提供住房的目標(biāo)和原則就是解決居民的住房問題，使得人人享有住房，而非營(yíng)利性?？梢哉f，瑞典住房合作社的興起也是“政府失靈”的結(jié)果。作為民間組織之所以能夠自發(fā)組織建立，正是因?yàn)閱螒{政府一己之力已不能解決嚴(yán)峻的住房短缺問題，而后政府對(duì)住房合作社一切的政策支持都肯定了住房合作社作為住房供給主體的存在和必要性?？梢姡诒Ｕ闲宰》康墓┙o上，瑞典社會(huì)早已形成了多中心治理模式。多中心治理理論為克服我國(guó)保障性住房供給面臨的“市場(chǎng)失靈”與“政府失靈”問題，提升供給效率提供了良好的理論視角，是擴(kuò)展我國(guó)保障性住房供給主體的發(fā)展方向[3]。

2.強(qiáng)化地方政府責(zé)任。保障性住房多元供給主體變革強(qiáng)調(diào)在引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，仍然要關(guān)注公平、公正目標(biāo)。由于弱勢(shì)群體市場(chǎng)支付能力不夠，在住房消費(fèi)方面，政府作為公眾代表必須承擔(dān)相當(dāng)大的一部分成本，為解決社會(huì)公平提供有效的保障機(jī)制[4]。因此，在制度上應(yīng)該明確中央政府與地方政府有關(guān)保障性住房供給的責(zé)任劃分，且地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要供給責(zé)任。首先，在當(dāng)前中央政府事權(quán)過重的情況下，應(yīng)以“權(quán)限的整體轉(zhuǎn)移原則”將保障性住房供給的相關(guān)事權(quán)向地方政府過渡，確實(shí)每一項(xiàng)權(quán)限盡可能地屬于國(guó)家或?qū)儆谀骋粚蛹?jí)政府[5]。另外，中央政府要從供給主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲宰》抗┙o的宏觀調(diào)控者、全局指導(dǎo)者和有效監(jiān)督者，推促地方政府主動(dòng)擔(dān)當(dāng)保障性住房供給的責(zé)任主體。其次，對(duì)保障性住房供給的財(cái)政支持手段應(yīng)該向地方財(cái)政自立自主轉(zhuǎn)變。中央財(cái)政只是起到對(duì)各地保障性住房供給的輔助作用，而不是主要力量。當(dāng)?shù)胤秸孕薪鉀Q當(dāng)?shù)乇Ｕ闲宰》咳谫Y問題時(shí)，方能激發(fā)其服務(wù)者的責(zé)任意識(shí)，積極主動(dòng)地解決資金問題，為當(dāng)?shù)鼗I建保障性住房。

3.培育非營(yíng)利性住房組織。非營(yíng)利性住房組織作為政府、市場(chǎng)外的第三方資源配置力量在保障性住房供給中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。在當(dāng)前我國(guó)非營(yíng)利組織的參與環(huán)境下，非營(yíng)利組織的發(fā)展離不開政府的支持和引導(dǎo)。首先，非營(yíng)利性住房組織的發(fā)展要得到政府的支持。政府應(yīng)意識(shí)到非營(yíng)利組織能夠匯集民間力量，統(tǒng)籌人力、物力、財(cái)力，在住房領(lǐng)域也是如此。為此，中央政府在非營(yíng)利組織的管理上應(yīng)適當(dāng)簡(jiǎn)政放權(quán)，簡(jiǎn)化非營(yíng)利組織參與保障性住房管理事務(wù)的行政審批事項(xiàng)，并將審批權(quán)力下放給地方政府，讓地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況做出相應(yīng)的行政許可。其次，給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠以及金融扶持。在稅收方面，可以適當(dāng)?shù)亟档突驕p免非營(yíng)利住房組織有關(guān)保障性住房供給服務(wù)的相關(guān)稅收，減輕其經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)。金融政策也應(yīng)向非營(yíng)利住房組織傾斜，政府可以給予非營(yíng)利住房組織信用擔(dān)保，使其獲得較低的銀行貸款利率或?qū)捤傻馁J款期限用于保障性住房建設(shè)。

五、結(jié)語

從供給主體的角度來看，相比瑞典保障性住房供給的“多中心治理”模式，我國(guó)單一的“政府主導(dǎo)”供給模式還有待改進(jìn)。強(qiáng)化地方政府責(zé)任，以及培育非營(yíng)利性住房組織有助于發(fā)展我國(guó)保障性住房供給主體的多元治理模式。

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