PPP的公共性及其經(jīng)濟法解析

任曉勇

摘要：PPP，即公私合作模式，指特定公共物品的提供或者城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)由政府和私人部門共同承擔(dān)的新型合作模式。公私合作模式的特征具有十分明顯的公共性。在此種合作模式下，政府既扮演投資者的角色，又承擔(dān)監(jiān)督者的責(zé)任。政府部門以特許經(jīng)營權(quán)的方式將一部分權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)嫁給其他私人部門。PPP的興起，一方面極大的緩解了政府部門的財政壓力，另一方面也弱化了社會投資者的風(fēng)險。PPP的公共性特征意味著PPP既能夠呼應(yīng)國家層面的法律法規(guī)，又與其法理依據(jù)和制度目標相契合?！督?jīng)濟法》主張：PPP能夠?qū)嵤┑闹匾疤峒垂残浴Ｒ虼藦慕?jīng)濟法角度對PPP公共性進行深度分析是十分必要的。

關(guān)鍵詞：PPP? 公私合作? 公共性

隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整期和轉(zhuǎn)型升級的攻堅期，國家大力推行經(jīng)濟體制改革。乘此東風(fēng)，國內(nèi)很多政府機構(gòu)創(chuàng)新性地加大與企業(yè)的合作深度，PPP模式應(yīng)運而生。公私合作的方式，一方面可以節(jié)約非必要開支，另一方面可以使得投資主體多元化，風(fēng)險程度得以弱化，財政壓力得以緩解，其優(yōu)勢極為突出。但自1978年改革開放開始，國家發(fā)展與改革委員會以及財政部等相關(guān)政府部門相繼出臺了鼓勵私人部門參與到公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域的多個政策文件，以更好地服務(wù)大眾。在此基礎(chǔ)上，很多地方的市級、區(qū)級、鎮(zhèn)級地方政府部門也相繼出臺了各種PPP方案，總計已高達數(shù)萬億元人民幣。但方案卻始終停留在紙面上，大多沒有得到貫徹落實，其原因到底是什么呢？筆者就此問題為切入點，就PPP的公共性從經(jīng)濟法角度加以深入解析，分析其主要概念，闡述PPP存在的必要性，對其公共性進行分析，從而提出相應(yīng)的提升對策。

一、PPP的公共性

再深入探討PPP公共性之前，相關(guān)人員需要首先明確PPP存在的必要性和意義，以便接下來開始深入解析。

（一）PPP存在必要性

通常情況下，社會主義國家的政府機構(gòu)都有干預(yù)經(jīng)濟活動、社會公共服務(wù)和對市場進行宏觀調(diào)控等經(jīng)濟職能。而PPP剛好可以充當政府部門進行公共服務(wù)的中介。經(jīng)濟法將公共物品大致分為兩類：純公共物品和準公共物品。純公共物品的內(nèi)涵是政府部門制定政策調(diào)控市場，而準公共物品的內(nèi)涵是政府與私人部門合作，授權(quán)給私人部門，二者共擔(dān)風(fēng)險。PPP的出現(xiàn)不是偶然的，而是有著理論基礎(chǔ)的。隨著世界范圍內(nèi)發(fā)展中國家經(jīng)濟總量持續(xù)增長，其在公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域上出現(xiàn)了越來越多的發(fā)展瓶頸和問題，政府有權(quán)，但資金不足，人才不足，資源不足，相反，私人機構(gòu)無權(quán)，但卻有豐富的人力資源和充足的資金儲備。在此背景下，PPP的出現(xiàn)剛好給出了可以解決以上問題的鑰匙。PPP的出現(xiàn)是有著深刻的目的性的，即為了更好地進行公共服務(wù)。在此前提下，公共物品理論的重要性凸顯出來，既準確地詮釋了PPP出現(xiàn)的原因，又彰顯了PPP最顯著的特征，即公共性。

PPP具有公共性特征，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：其一是私人部門通過“參與”來提供公共服務(wù)，這是獲取“養(yǎng)分”的過程，市場的參與是公共服務(wù)得以實現(xiàn)的先決條件，可以極大地提高公共服務(wù)的效能;其二是提供公共服務(wù)是政府機構(gòu)的基本職能之一，政府起著重要的保障作用，有了政府的保證，公共服務(wù)才有公信力，諸多公共服務(wù)項目才得以順利推行。一個項目如若只有政府的參與，那么極為可能的結(jié)果就是效能低下，質(zhì)量不過關(guān)，設(shè)施落后，不利于真正給大眾提供好的公共服務(wù)。相反，引進PPP，則會使得二者優(yōu)勢互補，實現(xiàn)共贏，能夠充分調(diào)動市場主體的積極性，優(yōu)化資源配置，高效能地提供公共服務(wù)。

根據(jù)以上論斷，基本可以認定PPP是機遇提供公共服務(wù)此種準公共物品而出臺的制度性安排。在政府部門人財物投入不足、效能低下的時候，引進社會性資本，通過合作來達成更好地為大眾提供公共服務(wù)的目標。這一制度性安排深刻體現(xiàn)了PPP的公共性特征，從這一點切入，可以更準確地理解準公共物品的內(nèi)涵特征，進一步拓展公共物品理論。

在筆者看來，上述若干關(guān)于PPP的講述都可以看做是PPP存在的意義和價值，即通過PPP，政府可以解決自身存在的資金不足或資源不足等問題，通過借助私人部門的力量，高效能的提供更好地公共服務(wù)，從而真正實現(xiàn)雙贏。

（二）PPP公共性分析

通過上述必要性的分析可以知悉：PPP模式下，市場主體可以參與準公共物品的供給，這深刻體現(xiàn)了PPP的公共性。[1]與此同時，PPP這種制度安排又以提供更好地公共服務(wù)為目標，也體現(xiàn)了公共性特征。筆者現(xiàn)從公益性、廣泛性和特殊性三個方面詳細分析PPP的公共性。

1.公益性。公益性主要體現(xiàn)在項目的公益性上。全球范圍內(nèi)，各個國家都有設(shè)置很多PPP項目，盡管存在規(guī)模和數(shù)量的不同，但卻具有較為一致的特點，即利潤率不高、覆蓋面較廣，這些集中體現(xiàn)了PPP項目的公益性。例如，美國自由女神像清污工程、英國國家圖書館變遷工程以及我國的諸如市政園林綠化工程、城市垃圾處理工程等，都采用政府和私人部門合作的方式，由民間力量承包相應(yīng)的工作。在此過程中，企業(yè)或個人獲取一定的利潤，政府也會給與這些承包者相應(yīng)的補償，使得相應(yīng)的公共服務(wù)得以實現(xiàn)。這就深刻體現(xiàn)了PPP項目的公益性特征。

2.廣泛性。廣泛性主要指合作對象的廣泛性上。PPP模式下，合作方通常為民間的企業(yè)或者個人，且通常采用公開招標的方式，這意味著各類合作對象都有可能成為某一項目的合作者，具有普適性和廣泛性，公共性十分明顯。就拿英國國家圖書館變遷工程來說，搬遷之前的政府預(yù)算高達300萬英鎊，為了盡可能壓縮費用開支，圖書館向社會公開招標，由社會主體承擔(dān)搬遷工作，最終圓滿完成了此項工作。在這一案例中，公開招標和眾多社會主體的參與都體現(xiàn)了該項目實在非常公開公正公平的環(huán)境下進行的，且非常完美地達成了目標，這充分體現(xiàn)出了其公共性特征。再比如，我國各種公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作，包括鐵路修建、市政工程建設(shè)、橋梁施工等重大民生工程都采取向社會公開招標的方式進行，最后都由具由合格資質(zhì)并且滿足相應(yīng)法律要求的承建單位獲得相應(yīng)資格。這都充分體現(xiàn)了PPP的公共性。

3.特殊性。特殊性主要指合作對象的特殊性上，具體是說PPP的幾乎所有合作方都是以追求利潤為目標，具有無可爭議的市場化特征，此種特殊性某種程度上正體現(xiàn)了PPP項目的公共性。公共性特征除了表現(xiàn)為項目的公益性特征、合作對象的廣泛性特征，還體現(xiàn)為合作對象的特殊性上，即以市場需求為導(dǎo)向，通過完全商業(yè)化的制度安排來展開合作。比如A項目，從工程公開競標成功伊始，通過制定合理的項目預(yù)算，通過各方會談各種細節(jié)提交具體執(zhí)行方案和計劃書，明確各方職責(zé)，簽訂風(fēng)險協(xié)議，使得政府部門了解該計劃或者方案的細節(jié)，包括具體的工程成本和利潤等，這樣完全商業(yè)化的過程完全體現(xiàn)出了PPP項目的公共價值。

二、PPP（公私合作模式）的相關(guān)經(jīng)濟法思考

（一）以“細節(jié)”為抓手，加強PPP立法

由于我國的基本經(jīng)濟制度是以公有制經(jīng)濟為主體，多種所有制經(jīng)濟并存的經(jīng)濟體制，所以對PPP（公私合作模式）的立法工作并不能照搬照抄西方國家的經(jīng)驗，必須結(jié)合我國實際，多方考量，多角度思考，謹慎對待PPP立法工作。在具體的立法工作中，可以結(jié)合現(xiàn)有經(jīng)驗進一步完善經(jīng)濟法中有關(guān)PPP模式的法條，又要注意在細節(jié)上下功夫。諸如在PPP模式下。各類市政工程款項的最高限額和最低限額應(yīng)該給予重點界定。就拿城市垃圾處理項目來說，一般情況下，城市垃圾的類型相對固定，處理的流程和工藝相對清晰，因此其花費標準相對來說較為容易確定。其具體費用標準可以采用加權(quán)平均的方式確定其范圍，即先確定甲乙丙三地的垃圾總量和費用數(shù)額，再匯總計算該地區(qū)垃圾處理的大致總量范圍和費用范圍。例如：甲地平均每日可處理垃圾120-180t，成本15萬元;乙地平均每日可處理垃圾110-200t，成本16萬元;丙地平均每日可處理垃圾130-210t，成本18萬元，總體計算下來，確定該地區(qū)平均每日處理的垃圾總量為110-210t，成本為15-18萬元。對上述標準進行確認后，后續(xù)的垃圾處理就會具有相應(yīng)的依據(jù)，從而有效避免企業(yè)為了利潤虛增成本，更好地確保PPP項目的公共性。[2]

（二）強化法律“執(zhí)行”，確保政策落地

與很多其他法律一樣，立法工作只是完成一項工作、實施好一個政策的基礎(chǔ)。習(xí)總書記曾經(jīng)將《商君書》中的語句“國皆有法，而無使法必行之法”用作于《之江新語·弘揚法治精神，形成法治風(fēng)尚》一文。這句話的最核心內(nèi)涵就是強調(diào)執(zhí)法的重要性。在當前的PPP項目中，除了仍然有很多領(lǐng)域存在法律的空白意外，很重要的就是將已經(jīng)落到紙面的法律條文轉(zhuǎn)化成實際的落實行動。而要想真正使得已經(jīng)出臺的法律真正得以貫徹落實，最為直觀和立竿見影的舉措就是進一步加強監(jiān)管，政府要加強對企業(yè)的監(jiān)管，企業(yè)要加強對執(zhí)行的監(jiān)督，第三方部門要加強對政府的監(jiān)督。實際PPP項目中，在政府與企業(yè)簽訂合同開始某項目時，企業(yè)負責(zé)具體項目的開陣，并進行對內(nèi)監(jiān)督，政府負責(zé)監(jiān)管企業(yè)的各種行為，第三方部門則負責(zé)監(jiān)督政府，避免政府部門出現(xiàn)工作漏洞以影響PPP項目的正常運行，從而使得法律的威嚴得到保證，工程得以更為有序的進行[3]。

（三）經(jīng)濟法下特許經(jīng)營權(quán)的探討

因為PPP項目具有公共性，在PPP構(gòu)建的進程當中，各種橫向縱向領(lǐng)域得以形成并得到拓展，因此，各種不同領(lǐng)域的制度安排就應(yīng)運而生。要想了解全部領(lǐng)域所關(guān)聯(lián)到的理論基礎(chǔ)是不現(xiàn)實的，因為涉及公共服務(wù)的實踐問題具有復(fù)雜的交叉特性。所以筆者接下來會議特許經(jīng)營權(quán)為切入點，采用經(jīng)濟法工具來深入分析PPP。

1.特許經(jīng)營的特殊性。在公共服務(wù)提供的過程當中，包括交通運輸、水利、能源、市政工程、環(huán)境保護等公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域都處于特許經(jīng)營范圍，通常都依據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。國家大力推進采用PPP模式來規(guī)范特許經(jīng)營。之所以如此，是因為PPP具有公共性特征，尤其是與PPP項目的公益性有關(guān)。當前，在民商法、行政法以及國際經(jīng)濟法等領(lǐng)域?qū)μ卦S經(jīng)營的研究是比較深入的，但其實特許經(jīng)營還涉及大量的經(jīng)濟法學(xué)問題。從經(jīng)濟法的角度加強對特許經(jīng)營的分析和研究，對于深入研究特許經(jīng)營的特殊性具有十分重要的現(xiàn)實意義。

特許經(jīng)營具有特殊性。與民商法和行政法中對特許經(jīng)營關(guān)注的點不一樣的是，經(jīng)濟法可分別從“特許”和“經(jīng)營”兩個維度展開探討。一方面，要弄清楚“特許”和許可的關(guān)系。若“特許”是行政許可中的一種，那么它與一般行政許可有什么不同呢？為什么國家要在某些行業(yè)中實行“特別許可”？而這些領(lǐng)域或者行業(yè)為什么不能開放給其他市場主體？政府的此種實施“特許”行為又會否形成壟斷？而以上問題與準公共物品、公共性又有什么關(guān)系？另一方面，在特許的“經(jīng)營”中，同樣存在其他一般經(jīng)營中的風(fēng)險和收益問題，而經(jīng)濟法研究的一個基本問題就是如何防范風(fēng)險和分配收益

所以，要認真研究特許經(jīng)營的收益和風(fēng)險問題。另外，關(guān)于特許經(jīng)營的特殊性研究，從前的國際經(jīng)濟法和行政法大多從公與私、政府和企業(yè)的角度來開展分析探討。與此相比較，利用經(jīng)濟法的理論對深入研究特許經(jīng)營的基本結(jié)構(gòu)有著極大益處和現(xiàn)實意義，并基于此來探索特許經(jīng)營的主體理論。比如說，從經(jīng)濟法的角度來切入，第一，特許經(jīng)營的主體存在一個二元層級結(jié)構(gòu)，包括市場主體和政府，又或是調(diào)制主體和調(diào)制受體;第二，從市場主體角度切入，有著消費者和經(jīng)營者的二元平面結(jié)構(gòu)。上面提到的政府部門、經(jīng)營者、消費者這三類又可被截石位政府及政府各部門、特許經(jīng)營者及特許經(jīng)營的實施主體、公共服務(wù)的消費者三者間的關(guān)系。

2.經(jīng)濟法探究特許經(jīng)營協(xié)議的性質(zhì)。一直以來，對于特許經(jīng)營協(xié)議的具體性質(zhì)都存在兩種類型的爭議。一種爭議是將特許經(jīng)營協(xié)議歸類為民事責(zé)任合同，另一種爭議則是將特許經(jīng)營協(xié)議歸為行政責(zé)任合同。對于以上兩種歸類，筆者建議將“特許”和“經(jīng)營”結(jié)合起來，從一個有機整體的的角度，采用經(jīng)濟法進行深入分析探索，從而打破行政和民事二者的界限。

由于PPP的最基本特征，即公共性，以及經(jīng)濟法下的整體研究視角，我們并不難發(fā)現(xiàn)，在實踐中，PPP的項目開發(fā)始終和經(jīng)濟法下的制度性安排關(guān)系密切，諸如稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)扶植及財政補貼等制度性安排。經(jīng)濟法中的諸多安排確保了私人部門和政府部門能夠精誠合作，一方面跳出了傳統(tǒng)行政治理的怪圈，另一方面也著力強化了經(jīng)濟法中的各種制度安排，換句話說，重新定位了經(jīng)濟調(diào)度權(quán)。私人部門在與政府部門進行合作時，必須對經(jīng)濟法中以合作為基礎(chǔ)的法條進行重點注意，比如要著重強調(diào)財政法中對口協(xié)議的有關(guān)內(nèi)容以及反壟斷法中的和解協(xié)議條款等。而不應(yīng)因為政府是政治性權(quán)力機構(gòu)，就把合同判定為行政合同。

綜上所述，相關(guān)部門務(wù)必要進一步強化對公私合作模式即PPP模式的研究力度，要在PPP存在十分必要的前提下，做好公共性解析。此外，還要結(jié)合部分特許經(jīng)營的性質(zhì)開展有關(guān)研究，做好PPP項目管理工作，從而為做好公共服務(wù)奠定基礎(chǔ)，保證項目的正常進行。

參考文獻：

[1]吳東.PPP的公共性及其經(jīng)濟法解析[J].法制博覽，2017，15：206-207.

[2]姚東旻，李軍林.條件滿足下的效率差異：PPP模式與傳統(tǒng)模式比較[J].改革，2015，02：34-42.

[3]高穎，張水波，馮卓.PPP項目運營期間需求量下降情形下的補償機制研究[J].管理工程學(xué)報，2015，02：93-102.

（作者單位：山西財經(jīng)大學(xué)）