行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題分析與對策

古麗娟

摘要：作為行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容，預(yù)算管理的效果會對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平和運(yùn)行質(zhì)量產(chǎn)生直接影響。新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制改革的持續(xù)完善，對于行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作提出了日益嚴(yán)格的要求。文章從行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題出發(fā)，有針對性地提出了問題的解決對策，希望能夠?yàn)樾姓聵I(yè)單位預(yù)算管理的順利實(shí)施提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;問題;對策

中圖分類號：F294

行政事業(yè)單位在我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)體制中發(fā)揮著重要作用，而伴隨著行政事業(yè)單位改革的持續(xù)深化，其財(cái)務(wù)管理工作面臨著新的挑戰(zhàn)，預(yù)算管理作為財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，更是發(fā)揮著不可替代的作用。最近幾年，預(yù)算管理改革使得行政事業(yè)單位對于自身的財(cái)務(wù)管理采取了相應(yīng)的優(yōu)化措施，但是并沒有能夠?qū)ζ渲写嬖诘膯栴}進(jìn)行徹底解決，從而未能滿足單位自身的發(fā)展要求。

1 行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

1.1預(yù)算認(rèn)識不到位

當(dāng)前，還有部分行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對于預(yù)算管理的認(rèn)知不夠清晰，將其單純看做是財(cái)務(wù)部門的工作，沒有對預(yù)算管理作出合理安排，也很少參與到預(yù)算管理工作中。在這種情況下，單位預(yù)算編制過程中，沒有經(jīng)過相應(yīng)的調(diào)研和論證，其他部門參與度不高，從而導(dǎo)致所編制的預(yù)算存在與實(shí)際不吻合的現(xiàn)象，影響了后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行。另外，部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏對預(yù)算執(zhí)行情況的關(guān)注，導(dǎo)致預(yù)算的執(zhí)行過于隨意，很容易引發(fā)資金浪費(fèi)的問題。

1.2預(yù)算編制不科學(xué)

行政事業(yè)單位在開展預(yù)算編制的過程中，應(yīng)該堅(jiān)持科學(xué)合理、收支平衡等基本原則，但是縱觀當(dāng)前行政事業(yè)單位的預(yù)算編制工作，很多時(shí)候都沒有能夠體現(xiàn)出科學(xué)性及合理性，在沒有經(jīng)過調(diào)研論證，缺乏必要信息、項(xiàng)目內(nèi)容不清的情況下，盲目進(jìn)行預(yù)算編制，無法對經(jīng)費(fèi)的需求進(jìn)行細(xì)化，而且存在先要預(yù)算后找支出項(xiàng)目的現(xiàn)象。另外，不少行政事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算編制的過程中，采用的都是一些常規(guī)方法，如固定預(yù)算、增量預(yù)算等，而且在操作中隨意簡化預(yù)算編制流程，沒有將其與行政事業(yè)單位本身的規(guī)模和年度工作安排結(jié)合起來，也沒有就行政事業(yè)單位的服務(wù)和效益做出合理評價(jià)，導(dǎo)致預(yù)算編制過于粗糙，與實(shí)際情況嚴(yán)重不符[1]。

1.3預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格

經(jīng)過長期發(fā)展，行政事業(yè)單位中的預(yù)算管理不斷合理和規(guī)范，但是由于認(rèn)識不到位，或者態(tài)度隨意等問題，預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算批復(fù)計(jì)劃存在不相符合的情況，全面預(yù)算執(zhí)行方依照自己的判斷或者現(xiàn)實(shí)需求，在預(yù)算執(zhí)行過程中經(jīng)常性的調(diào)整或追加，這樣必然影響預(yù)算的嚴(yán)肅性，對預(yù)算管理的效率產(chǎn)生影響。分析原因，主要是由于行政事業(yè)單位本身并沒有重視對于預(yù)算執(zhí)行過程的管理和監(jiān)督，導(dǎo)致預(yù)算方案在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了與預(yù)算計(jì)劃偏離的現(xiàn)象。同時(shí)，在預(yù)算執(zhí)行過程中，行政事業(yè)單位并沒有對相關(guān)責(zé)任進(jìn)行明確及落實(shí)，在很大程度上制約了預(yù)算執(zhí)行的流暢性和規(guī)范性[2]?；鶎訂挝淮嬖诤芏嗯R時(shí)性、突擊性的工作，工作變化快，加上自身的預(yù)算項(xiàng)目調(diào)劑權(quán)限較少，預(yù)算執(zhí)行很容易受到影響。

1.4考評機(jī)制不完善

在預(yù)算管理過程中，預(yù)算管理考評發(fā)揮著重要的引導(dǎo)作用，考評結(jié)果會對預(yù)算執(zhí)行以及資金使用的最終效果產(chǎn)生影響，也關(guān)系著行政事業(yè)單位預(yù)算管理的具體情況。就目前來看，行政事業(yè)單位預(yù)算考評工作缺乏完善性，存在不少問題，具體來講，一是從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行，再到預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的分析，沒有能夠形成完善的考評體系，不完善的預(yù)算考評機(jī)制影響了預(yù)算考評工作的實(shí)際效果;二是對于行政事業(yè)單位而言，很多時(shí)候預(yù)算考評工作都流于形式，處于無人執(zhí)行、無人管理的狀態(tài)，本身的作用無法真正發(fā)揮出來。不僅如此，不完善的預(yù)算考評機(jī)制也會導(dǎo)致考評的結(jié)果失去科學(xué)性，無法為來年的預(yù)算編制提供有效參考。

1.5人員素質(zhì)有待提高

行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作主要由財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)實(shí)施，而由于不少財(cái)務(wù)人員存在專業(yè)素養(yǎng)不能滿足當(dāng)前管理需求的情況，致使預(yù)算管理工作的實(shí)際效果難以提高。當(dāng)前，行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)管理方面存在不少問題，影響了預(yù)算管理工作的順利實(shí)施，也阻礙了預(yù)算管理質(zhì)量的提高。預(yù)算管理人員本身的專業(yè)素質(zhì)不夠，使得其無法很好地適應(yīng)預(yù)算管理工作要求，加上財(cái)務(wù)部門人員的頻繁流動，以及隨意化的業(yè)務(wù)交接，預(yù)算管理水平想要提高，可謂困難重重[3]。

1.6上級部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)不夠

現(xiàn)行的行政事業(yè)單位預(yù)算管理的層級可以分為一級預(yù)算單位、二級預(yù)算單位，一級預(yù)算單位直接向同級財(cái)政部門編報(bào)預(yù)算，也要對所屬單位的預(yù)算進(jìn)行審核;二級預(yù)算單位向上一級預(yù)算單位編報(bào)預(yù)算，負(fù)責(zé)所屬單位預(yù)算審核并向其轉(zhuǎn)撥預(yù)算資金。新時(shí)期，行政事業(yè)單位面臨著新的發(fā)展環(huán)境，在開展預(yù)算管理的過程中，對于上級部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)有著一定的依賴性，但是從實(shí)際情況分析，上級部門對于所屬單位的預(yù)算管理并沒有投入足夠的關(guān)注，將其認(rèn)定為單位自身的工作，認(rèn)為自己“不便插手”，也就沒有提供相應(yīng)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，影響了行政事業(yè)單位預(yù)算管理的效果。

1.7對政策解讀不到位

對于政府最新政策的有效解讀是行政事業(yè)單位做好自身預(yù)算管理工作的關(guān)鍵，而從目前來看，不少行政事業(yè)單位仍沒有認(rèn)識到政策解讀的重要性，在開展預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的過程中，通常都是僅從自身的實(shí)際情況著眼，將目光局限在單位內(nèi)部，缺乏對外部環(huán)境的關(guān)注，這樣很容易導(dǎo)致預(yù)算編制與政府宏觀政策不相吻合的現(xiàn)象，在預(yù)算執(zhí)行中往往需要進(jìn)行調(diào)整，影響預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。例如，在進(jìn)行2019年的預(yù)算編制時(shí)，如果對政府采購指標(biāo)和虛擬指標(biāo)的解讀不到位，必然會導(dǎo)致預(yù)算編制效果不佳，在預(yù)算執(zhí)行過程中會遇到應(yīng)該編制政府采購指標(biāo)的沒有編制政府采購指標(biāo)，應(yīng)該編制虛擬指標(biāo)的沒有編制虛擬指標(biāo)，導(dǎo)致工作無法開展。

1.8預(yù)算項(xiàng)目結(jié)構(gòu)不靈活

對行政事業(yè)單位預(yù)算管理情況進(jìn)行分析，其存在預(yù)算項(xiàng)目結(jié)構(gòu)不靈活的問題，預(yù)算部門在進(jìn)行預(yù)算項(xiàng)目的申報(bào)時(shí)，缺乏詳細(xì)的前期調(diào)研，導(dǎo)致項(xiàng)目在執(zhí)行過程中存在計(jì)劃變更的情況，影響了執(zhí)行的效率和效果和預(yù)算的嚴(yán)肅性。對此，在進(jìn)行新一年的預(yù)算編報(bào)過程中，應(yīng)該對預(yù)算項(xiàng)目結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，以此來保證資金的使用效率。

1.9監(jiān)督力度不足

一是在執(zhí)行預(yù)算的過程中，沒有能夠依照相應(yīng)的預(yù)算時(shí)序進(jìn)度和年度支出計(jì)劃開展有效的監(jiān)管工作;二是財(cái)務(wù)管理部門和預(yù)算執(zhí)行部門之間缺乏有效的信息反饋渠道，導(dǎo)致預(yù)算部門無法對相關(guān)政策進(jìn)行準(zhǔn)確把握，無法為預(yù)算的執(zhí)行提供指導(dǎo)，影響了預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度和效果?；诖?，行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中，要建立起相應(yīng)的動態(tài)跟蹤監(jiān)管機(jī)制，對預(yù)算執(zhí)行情況提供指導(dǎo)，以此來保證其執(zhí)行效果。

1.10績效管理機(jī)制不完善

在實(shí)踐中，不少行政事業(yè)單位對于預(yù)算績效管理的重要性缺乏足夠認(rèn)識，致使預(yù)算績效管理執(zhí)行力度欠缺的現(xiàn)象，不僅影響了資金的使用效率，也導(dǎo)致預(yù)算本身約束力的弱化。同時(shí)，行政事業(yè)單位沒有能夠?qū)㈩A(yù)算績效評估和資金使用掛鉤，也沒有依照年度績效評估方案來就預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行自評，預(yù)算績效管理的作用完全無法發(fā)揮出來。基于此，行政事業(yè)單位必須參照年度績效評估方案，做好預(yù)算執(zhí)行狀況的審計(jì)監(jiān)督，對相應(yīng)的績效管理機(jī)制進(jìn)行完善。

2 行政事業(yè)單位預(yù)算管理強(qiáng)化對策

2.1轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識

預(yù)算管理并非是簡單的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)填報(bào)，也不單單是財(cái)務(wù)部門的工作職責(zé)，而是需要單位各部門相互合作的綜合管理體系。因此，行政事業(yè)單位管理人員應(yīng)該及時(shí)轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識，堅(jiān)持以身作則，真正認(rèn)識到預(yù)算管理的重要性，在單位內(nèi)部構(gòu)建起自我約束、自我控制、自我發(fā)展的有效機(jī)制，帶動全體員工共同參與到預(yù)算管理中，確保預(yù)算管理的相關(guān)措施能夠得到有效落實(shí)。必須認(rèn)識到，預(yù)算管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，涉及很多方面的內(nèi)容，行政事業(yè)單位應(yīng)該充分重視，注重有序開展，才能保證財(cái)政資金的高效使用，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。另外，考慮預(yù)算管理本身所具備的戰(zhàn)略性及系統(tǒng)性特點(diǎn)，應(yīng)該在財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)其他職能部門的共同參與，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算的約束剛性，保證預(yù)算管理的效果。

2.2做好預(yù)算編制

預(yù)算編制是確保預(yù)算管理工作順利開展的基礎(chǔ)和前提，較高的預(yù)算編制水平能夠?yàn)樾姓聵I(yè)單位的穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)提供資金保障、并提高財(cái)政資金使用效益。要做好預(yù)算編制工作，要從如下方面努力：一是應(yīng)該在單位內(nèi)部組織召開相應(yīng)的部門預(yù)算會議，要求各部門都加強(qiáng)對于《預(yù)算法》的學(xué)習(xí)，真正認(rèn)識到預(yù)算管理的重要性;二是成立預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組，確保單位所有職能部門都能夠參與預(yù)算編制工作，提升預(yù)算編制的完整性和準(zhǔn)確性，使得預(yù)算管理任務(wù)能夠得到有效落實(shí);三是針對之前的預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算考核情況進(jìn)行分析，從行政事業(yè)單位本身的發(fā)展情況著眼，為年度預(yù)算編制提供可靠參考;四是引入科學(xué)的預(yù)算編制方法，結(jié)合預(yù)算年度工作計(jì)劃，采用綜合性預(yù)算編制方法來提升預(yù)算編制的有效性[4]。

2.3嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行

一是建立健全相關(guān)制度，由財(cái)務(wù)部門將經(jīng)過審批的預(yù)算指標(biāo)分解到各職能部門，將預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行緊密聯(lián)系在一起，確保預(yù)算有序執(zhí)行，提高財(cái)政資金使用效益;二是強(qiáng)化預(yù)算分析工作，定期召開預(yù)算執(zhí)行分析會，對年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析，對于偏離預(yù)算或者預(yù)算超支問題，需要查明原因，采取相應(yīng)的措施予以解決，并追究相關(guān)人員的責(zé)任。在每年第三季度，可以依照部門的實(shí)際預(yù)算執(zhí)行情況，做好預(yù)算調(diào)整工作;四是完善預(yù)算執(zhí)行機(jī)制。對于一些與民生相關(guān)的重大政策，行政事業(yè)單位需要建立起中長期論證機(jī)制，對年度預(yù)算編制進(jìn)行約束，做好財(cái)政資金統(tǒng)籌管理，保障重點(diǎn)民生支出，強(qiáng)化服務(wù)意識，對于支付進(jìn)度相對落后的部門，應(yīng)該采取相應(yīng)的調(diào)研工作，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行效率的提高。

2.4完善考評機(jī)制

一方面，在預(yù)算期末，針對年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審核及對比分析，做出全面系統(tǒng)評價(jià);另一方面，應(yīng)該做好預(yù)算執(zhí)行中問題的分析，為今后的預(yù)算編制提供參考依據(jù)。另外，行政事業(yè)單位還應(yīng)該對預(yù)算績效考核體系進(jìn)行健全，完善追蹤問責(zé)機(jī)制，將預(yù)算考核納入年終綜合考核指標(biāo)。在完善考評機(jī)制的過程中，需要從實(shí)際出發(fā)，例如，可以每周統(tǒng)計(jì)一次執(zhí)行進(jìn)度及通報(bào)一次，執(zhí)行偏慢的部門要寫情況說明及開會通報(bào)，每個(gè)月要提交支付計(jì)劃，以此來做好預(yù)算管控。

2.5提高人員素質(zhì)

行政事業(yè)單位要重視預(yù)算管理人員素質(zhì)的提高，通過專業(yè)培訓(xùn)，使得其掌握最新的預(yù)算管理知識，更好地勝任本職工作，同時(shí)也應(yīng)該積極引入優(yōu)秀人才，優(yōu)化預(yù)算管理隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，為預(yù)算管理水平的提高奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。另外，預(yù)算管理人員也應(yīng)該樹立起自我提升意識，積極更新自身知識結(jié)構(gòu)，做到與時(shí)俱進(jìn)，更好地適應(yīng)新時(shí)期預(yù)算管理工作的要求[5]。

2.6強(qiáng)化上級部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)

在新形勢下，行政事業(yè)單位面臨著新的挑戰(zhàn)，預(yù)算管理工作中存在的問題眾多，雖然可以采取相應(yīng)的應(yīng)對措施進(jìn)行解決，但是如果要在較短的時(shí)間內(nèi)，提高行政事業(yè)單位的預(yù)算管理水平，就需要上級部門做好必要的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。上級預(yù)算單位應(yīng)該結(jié)合行政事業(yè)單位的具體情況，對其在預(yù)算管理中存在的問題進(jìn)行分析，找出產(chǎn)生問題的原因，提出合理的應(yīng)對建議，幫助行政事業(yè)單位盡快適應(yīng)新的發(fā)展環(huán)境，把握好政府宏觀政策的要求，提升自身的預(yù)算管理水平，從而充分發(fā)揮出預(yù)算管理的作用。

2.7做好政策解讀

行政事業(yè)單位作為政府部門的重要組成部分，在運(yùn)行管理中都應(yīng)該始終關(guān)注政府部門的最新動態(tài)，把握好宏觀政策環(huán)境的變化，做好相關(guān)政策的解讀工作，以此來保障自身各項(xiàng)管理活動的順利開展。例如，在接到政府部門的采購指標(biāo)以及虛擬指標(biāo)后，行政事業(yè)單位首先要做的并非編制預(yù)算或者做進(jìn)行采購，而是應(yīng)該對部門工作進(jìn)行全面細(xì)致分析，充分考慮自身的實(shí)際情況以及外部環(huán)境的發(fā)展變化，深入了解政策內(nèi)涵，設(shè)置明確的預(yù)算目標(biāo)，然后依照目標(biāo)開展預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行，這樣才能保證預(yù)算管理工作的順利實(shí)施，避免出現(xiàn)調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象[6]。

2.8強(qiáng)化預(yù)算組織保障

一是應(yīng)該構(gòu)建起相應(yīng)的預(yù)算小組，做好責(zé)任主體的分級落實(shí)，強(qiáng)化對于預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)的組織領(lǐng)導(dǎo);二是應(yīng)該將預(yù)算執(zhí)行作為預(yù)算管理的核心，配合專項(xiàng)組織培訓(xùn)來提升各部門人員的預(yù)算管理意識，為預(yù)算管理提供可靠的組織保障。

2.9完善預(yù)算制度建設(shè)

行政事業(yè)單位需要從自身的實(shí)際情況出發(fā)，制定出切實(shí)可行的措施和方法，推動單位內(nèi)部財(cái)政支出項(xiàng)目績效評估與部門預(yù)算編制的高度結(jié)合，參考績效評價(jià)結(jié)果來對各部門的預(yù)算編制進(jìn)行優(yōu)化，配合預(yù)算進(jìn)度的實(shí)時(shí)調(diào)控，將財(cái)政資金在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的引領(lǐng)作用充分發(fā)揮出來，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的程序化和制度化。

3 結(jié)論

總之，行政事業(yè)單位預(yù)算管理是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作，要求單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識到預(yù)算管理的重要性，保證預(yù)算的約束力，在做好預(yù)算編制的同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算執(zhí)行情況，配合高素質(zhì)的預(yù)算管理人員以及完善的預(yù)算管理考評機(jī)制，提升預(yù)算管理的有效性。

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