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    地方立法升級“控?zé)煛?/h1>
    2019-06-22 01:02劉峣莫南
    浙江人大 2019年3期
    關(guān)鍵詞:吸煙區(qū)公共場所場所

    劉峣 莫南

    近段時間以來,杭州、西安等地通過修訂條例或出臺辦法,限制公共場所區(qū)域的吸煙行為,甚至將電子煙也納入控?zé)煼秶?。不過,更多的聲音是,控?zé)熈畈粩嗌墸珖?yán)法更需“落地”。

    2019年1月1日,杭州實施新版“控?zé)熈睢?,?guī)定室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所、公共交通工具內(nèi)全面禁煙。同時,明確將電子煙納入控?zé)煼秶?/p>

    此前不久,又一個城市加入嚴(yán)格控?zé)煛瓣嚑I”。2018年11月1日,《西安市控制吸煙管理辦法》正式施行。該辦法規(guī)定,室內(nèi)公共場所、公共交通工具及部分公共場所的室外區(qū)域全面禁煙。

    不難發(fā)現(xiàn),近年來我國城市控?zé)煹牧⒎ú椒ゼ涌?,多地陸續(xù)修訂或出臺控?zé)熣?,限制公共場所等區(qū)域的吸煙行為。盡管在立法層面舉措不斷升級,但在實施過程中,城市的“煙火”依然難以完全熄滅。如何彌補監(jiān)管空白、完善戒煙服務(wù),仍考驗城市管理者的智慧。

    多城控?zé)?成效顯著

    2019年1月初,位于北京王府井步行街的一個類似露天咖啡座的開放吸煙區(qū),吸引了媒體的關(guān)注。

    該開放吸煙區(qū)面積足有70平方米,是一家公司為宣傳“共享吸煙室”理念而設(shè)立。北京市控?zé)焻f(xié)會組織專家對此進行實地調(diào)查,于2019年1月6日作出回應(yīng)稱,吸煙區(qū)明顯違背《北京市控制吸煙條例》,并涉嫌誤導(dǎo)青少年,應(yīng)該取締。1月11日上午,上述吸煙區(qū)被拆除。

    近年來,多個城市出臺措施,加強公共場所吸煙行為管控。

    西安出臺的控?zé)熮k法,除了明確對吸煙當(dāng)事人施以處罰外,還對相關(guān)場所一方的管理者規(guī)定了勸阻義務(wù)。對不聽勸阻的吸煙者,要求其離開該場所;對不聽勸阻且不離開該場所的,應(yīng)當(dāng)固定相關(guān)證據(jù)并向有關(guān)行政管理部門舉報;對不聽勸阻并擾亂公共秩序的,向公安機關(guān)報案。

    杭州也升級了城市控?zé)煑l例,從2019年起,杭州公共場所控制吸煙將擴大到全市范圍。

    事實上,城市控?zé)熞巡皇切赂拍詈托屡e措。早在2003年,中國就簽署了《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》,要求所有的室內(nèi)公共場所和工作場所全面無煙。而“公共場所禁煙”也已納入我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及“健康中國2030”規(guī)劃綱要。目前,包括北京、上海、深圳、青島等在內(nèi)的約20個城市出臺了公共場所禁止吸煙的地方性法規(guī),重慶、張家口等城市也將公共場所全面禁煙納入了立法計劃。

    如今,營造無煙環(huán)境已成為社會期待。一方面,煙草對吸煙者有害。世界衛(wèi)生組織的報告顯示,煙草制品的使用與中風(fēng)等心腦血管疾病之間存在重要關(guān)聯(lián),是全球非傳染性疾病致死的主因之一。另一方面,二手煙暴露也給包括婦女、兒童在內(nèi)的人群造成傷害。研究顯示,即便設(shè)立吸煙室和通風(fēng)系統(tǒng)等措施也無法減少二手煙暴露。

    從已經(jīng)實施控?zé)煼ㄒ?guī)的城市來看,公共場所禁煙成效顯著。2015年,北京市施行“史上最嚴(yán)控?zé)熈睢保凇皫ы敗焙汀皫w”的室內(nèi)公共場所全面禁煙。據(jù)北京市健康促進工作委員會辦公室發(fā)布的消息顯示,控?zé)?年后,北京市成人吸煙率為22.3%,吸煙人群減少約20萬人。在場所方面,醫(yī)療機構(gòu)、學(xué)校和賓館的禁煙率最高。

    陜西省社會科學(xué)院政治與法律研究所所長郭興全認(rèn)為,強制在公共場所禁煙,壓縮吸煙空間,能夠提高公眾對吸煙危害的認(rèn)識,有益公眾健康,同時也是城市文明程度提升的新要求和重要指標(biāo)。

    監(jiān)管缺失 措施“打折”

    雖然嚴(yán)格控?zé)熉涞搅恕凹埫妗保嬲涞健白爝叀?、落實到監(jiān)管層面,依然任重道遠(yuǎn)。

    對于控?zé)煛⒔麩熍e措,仍有不少煙民不以為意,不理解、不支持,在看不見的角落繼續(xù)“吞云吐霧”。目前,在很多控?zé)煶鞘兄?,仍存在著吸煙難控、難禁的現(xiàn)象,車站、餐館包間等區(qū)域成為隱蔽的吸煙場所。

    北京市控?zé)焻f(xié)會的數(shù)據(jù)顯示,僅從2017年11月到2018年1月的3個月間,“無煙北京”微信公眾號就收到群眾對違法吸煙行為投訴舉報3920件,其中寫字樓占比達(dá)到43.4%。

    監(jiān)管層面的缺失,是制約控?zé)熜Ч闹匾?。有業(yè)內(nèi)人士指出,一些公共場所,尤其是娛樂場所和休閑服務(wù)場所,出于經(jīng)濟利益考慮,縱容場所內(nèi)的吸煙行為;相關(guān)執(zhí)法部門也存在職責(zé)不清、人員不足等問題。

    此前,青島市相關(guān)部門在總結(jié)控?zé)?年來的工作時提出,控?zé)焾?zhí)法存在多部門分頭監(jiān)管、“九龍治水”的問題,部分部門只有監(jiān)督管理權(quán),沒有執(zhí)法權(quán)。雖然控?zé)煶晒捎^,但幾年來執(zhí)法部門對違法現(xiàn)象開出的罰單寥寥無幾。

    即便是“最嚴(yán)”的控?zé)煼ㄒ?guī),也存在妥協(xié)和“打折”現(xiàn)象。例如,西安的控?zé)熮k法規(guī)定,對于違反規(guī)定在禁煙場所吸煙的吸煙者給予警告,并處10元罰款。對此,不少專家和民眾認(rèn)為處罰標(biāo)準(zhǔn)偏低。此外,有的城市仍試圖給公共場所控?zé)熈簟翱谧印?,允許娛樂場所、機關(guān)事業(yè)單位等區(qū)域設(shè)置吸煙室。

    2018年6月,被稱為“公共場所無煙訴訟第一案”的案件引發(fā)輿論關(guān)注。大學(xué)生小李在乘坐列車時遭遇吸煙區(qū)的二手煙,向多部門投訴無果后,將運營該趟列車的哈爾濱鐵路局訴至法院。最終法院判決要求在相關(guān)列車上拆除煙具,取消吸煙區(qū)。

    中國控?zé)焻f(xié)會副會長支修益表示,雖然中國控?zé)熉募s取得了不少成績,但是要實現(xiàn)到2030年將15歲以上人群吸煙率降低到20%的目標(biāo),還需要各有關(guān)方面的共同努力。

    另一個出現(xiàn)的新情況是,近年來新型煙草產(chǎn)品電子煙發(fā)展勢頭迅猛,而監(jiān)管卻是盲區(qū)。

    曾任中國疾病預(yù)防控制中心控?zé)熮k主任的姜垣在接受媒體采訪時表示,傳統(tǒng)煙草里所含的有害物質(zhì)有200多種,煙草在燃燒過程中會把這些有害物質(zhì)釋放出來。盡管加熱不燃燒的電子煙在一定程度上減少了有害物質(zhì)的釋放,但還是會釋放出有害物質(zhì),未成年人使用這種電子煙同樣會危害健康。

    深圳市控?zé)焻f(xié)會副秘書長熊靜帆表示,通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn),青少年是電子煙主要營銷對象之一,一旦未成年人吸電子煙成癮也會促使他們吸食普通卷煙。因為尼古丁的成癮性,對未成年人的身心發(fā)育及健康會造成危害?!笆佬l(wèi)組織發(fā)布的報告中顯示,目前沒有充分證據(jù)證明吸電子煙可以戒煙”。

    目前,除了民航、地鐵等對電子煙明確作出限制外,大多數(shù)公共場所仍是模糊地帶。2018年10月,北京市發(fā)布的控?zé)熀诎耧@示,公眾對電子煙等新型煙草類型的投訴不斷。

    協(xié)調(diào)執(zhí)法 創(chuàng)新管理

    面對控?zé)煴O(jiān)管過程中的難題,各地也在進行探索。

    杭州在最新的控?zé)煑l例中,改變了原本衛(wèi)生行政部門一家負(fù)責(zé)控?zé)煴O(jiān)管的模式,規(guī)定教育、文化、旅游、體育、交通運輸、公安機關(guān)等多部門在各自行業(yè)或者領(lǐng)域內(nèi)實施控制吸煙的監(jiān)督管理工作。目前,上海、深圳等地均采取多部門執(zhí)法,以解決執(zhí)法力量不足問題。

    對此,有專家指出,控?zé)煼ㄒ?guī)的實施離不開多部門聯(lián)合,但同樣需要一個協(xié)調(diào)機制,建立起執(zhí)法責(zé)任制,讓社會充分了解控?zé)焾?zhí)法情況。

    對于違法吸煙者的懲戒“升級”同樣是重要手段。北京市衛(wèi)計委日前表示,除了對被查處的單位和個人進行曝光外,還將把違法吸煙行為納入信用信息檔案,以達(dá)到聯(lián)合懲戒的目標(biāo)。

    此外,“新煙種”的出現(xiàn)給監(jiān)管帶來了更大的挑戰(zhàn)。

    不少業(yè)內(nèi)人士呼吁,電子煙完全符合煙草制品的特征,應(yīng)盡快納入監(jiān)管范圍之內(nèi)。此前,香港宣布全面禁止電子煙的進口和銷售;深圳也提出,將禁止電子煙的相關(guān)條款納入修訂的控?zé)煑l例;北京市衛(wèi)生和計劃生育監(jiān)督所表示,將加強電子煙危害及管理模式的研究,探索公共場所禁止使用電子煙的可行性,為電子煙的管理提供相關(guān)依據(jù)。

    “電子煙是新問題,會造成立法滯后、監(jiān)管缺失等問題。由于無法可依,但又切實存在,就會形成公眾投訴、監(jiān)管無奈的局面?!敝袊刂莆鼰焻f(xié)會公益法律專家委員會主任委員王振宇表示,杭州將電子煙等新型煙草納入控?zé)煼秶?,是領(lǐng)先之舉,在全國具有推廣意義。

    在執(zhí)法上,與吸普通煙草相比,對吸電子煙的監(jiān)管有何難度?

    杭州市疾控中心副主任丁華表示,杭州新版控?zé)煑l例實施以后,電子煙管控的難度在于,電子煙更新?lián)Q代快,不斷出現(xiàn)的新產(chǎn)品導(dǎo)致認(rèn)定難度大。因為認(rèn)識上的誤區(qū),煙民與執(zhí)法人員可能發(fā)生矛盾和爭執(zhí)。因此,在常規(guī)執(zhí)法管控的基礎(chǔ)上,要加強健康宣教,向群眾宣傳電子煙的危害,扭轉(zhuǎn)人們對電子煙認(rèn)識的誤區(qū)。

    不過,在姜垣看來,推動將電子煙納入控?zé)煼秶?,不會遇到?zhí)行難的問題?!翱?zé)熆梢宰龅剑瑸槭裁纯仉娮訜熥霾坏侥??從全國調(diào)查來看,使用電子煙的人數(shù)占0.5%,人數(shù)并不多,落實起來應(yīng)該不會很難。電子煙的危害是逐漸顯現(xiàn)的問題,很多地方在今后的監(jiān)管和立法中要考慮到這一點。”姜垣說。

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