優(yōu)化外商投資的“中國智慧”

張銀沁

2019年3月15日，十三屆全國人大二次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國外商投資法》，自2020年1月1日起施行。從“外資三法”到其他配套法規(guī)，從履行入世承諾到深化外商投資管理體制改革，在新時(shí)代新的開放背景下，中國不斷建立健全法律制度，為外商投資經(jīng)營創(chuàng)造良好條件。外商投資法的出臺不僅開辟了國家治理現(xiàn)代化的新格局，而且也為全球治理貢獻(xiàn)了“中國智慧”。

改革開放以來，我國形成了以中外合資經(jīng)營企業(yè)法、外資企業(yè)法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法，也就是以“外資三法”為基礎(chǔ)的外商投資法律體系，為擴(kuò)大對外開放、積極利用外資提供了有效的法律保障。近年來，外商投資已成為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量，面對我國對外開放和利用外資所面臨的新形勢，早期制定的“外資三法”已難以適應(yīng)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的需要，亟需在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的外資基礎(chǔ)性法律，為新形勢下進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放、積極有效利用外資提供更加有力的法制保障。

“制定外商投資法，就是要?jiǎng)?chuàng)新外商投資法律制度，取代‘外資三法，成為新時(shí)代我國利用外資的基礎(chǔ)性法律。”2019年3月4日，在北京人民大會(huì)堂舉行的十三屆全國人大二次會(huì)議新聞發(fā)布會(huì)上，大會(huì)發(fā)言人張業(yè)遂在發(fā)布會(huì)上如是說道。商務(wù)部發(fā)言人高峰曾在例行新聞發(fā)布會(huì)上表示，新的外商投資基礎(chǔ)性法律的出臺，將在法律上確立對外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，同時(shí)突出對外商投資的促進(jìn)和保護(hù)。這將是中國由商品和要素流動(dòng)型開放向規(guī)則制度型開放轉(zhuǎn)變邁出的重要步伐，為推進(jìn)更高水平對外開放提供堅(jiān)實(shí)的法制保障。

中國開放的大門越開越大

2013年，習(xí)近平總書記在出席博鰲亞洲論壇年會(huì)的中外企業(yè)家代表座談時(shí)就強(qiáng)調(diào)，“中國開放的大門不會(huì)關(guān)上。中國將在更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次上提升開放型經(jīng)濟(jì)水平。中國的大門將繼續(xù)對各國投資者開放”。

改革開放四十年的經(jīng)驗(yàn)表明，中國堅(jiān)持打開國門搞建設(shè)，不斷擴(kuò)大對外開放，取得了舉世矚目的發(fā)展成就。積極吸引和利用外資，是我國對外開放基本國策的一個(gè)重要組成部分，也是中國對外開放的一個(gè)成功的經(jīng)驗(yàn)。中國尚在改革開放初期，全國人大就出臺了中外合資企業(yè)的企業(yè)法，1986年、1988年又先后出臺了外商獨(dú)資企業(yè)法和中外合作企業(yè)法。在這些法律的保障和促進(jìn)下，中國吸引外資工作取得了非常明顯的成效。從20世紀(jì)80年代，每年外商投資企業(yè)建立幾百家，有幾十億美元的投資;到90年代，上升到每年有幾千家，幾百億美元的投資;到了21世紀(jì)，特別是加入WTO以后，外商投資每年增加2萬至3萬家，外商直接投資超過1億美元。截至2018年底，中國已累計(jì)設(shè)立外商投資企業(yè)約96萬家，累計(jì)實(shí)際使用外資超過2.1萬億美元，其中2018年全國新設(shè)立外商投資企業(yè)就達(dá)到了60533家，實(shí)際使用外資1349.7億美元，位居世界第二。

然而近年來，保護(hù)主義和單邊主義大行其道，美國等部分發(fā)達(dá)國家甚至將貿(mào)易戰(zhàn)火蔓延到非洲等發(fā)展中國家，全球化遭遇了前所未有的波折。在此背景下，中國頒布外商投資法不僅開辟了國家治理現(xiàn)代化的新境界，而且也為全球治理貢獻(xiàn)了“中國智慧”。

實(shí)際上，這部被定位為外商投資基礎(chǔ)性法律的法律草案，早在2011年就開展了立法研究，2015年第一次公開征求意見，當(dāng)時(shí)法案名稱為外國投資法。

“外商投資法將不再把外資企業(yè)的組織形式作為規(guī)范對象;外資企業(yè)的投資形式進(jìn)一步放開，放大到并購、收購;將對外資企業(yè)的保護(hù)作出明確規(guī)范，特別是知識產(chǎn)權(quán)、出資、利潤收益的自由匯出這方面的權(quán)利;將建立正式的國家安全審查制度。”2017年全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員彭森在第83屆中國改革國際論壇上介紹了這部正在立法中的焦點(diǎn)法案。

2018年11月，習(xí)近平主席在首屆中國國際進(jìn)口博覽會(huì)發(fā)表的主旨演講中指出，中國將加快出臺外商投資法，全面深入實(shí)施準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，營造國際一流營商環(huán)境。一個(gè)月之后，這部法律草案正式更名為外商投資法公開亮相。2018年12月26日，十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議對《中華人民共和國外商投資法（草案）》進(jìn)行初次審議，同一天，該草案在中國人大網(wǎng)公布，向社會(huì)征求意見。2019年1月29日至30日，十三屆全國人大常委會(huì)加開一次常委會(huì)會(huì)議，再次審議了法律草案。2019年2月25日，全國人大憲法和法律委員會(huì)召開會(huì)議，認(rèn)為經(jīng)過全國人大常委會(huì)兩次審議和廣泛征求意見，草案充分吸收各方面的意見建議，已經(jīng)比較成熟。2019年3月8日，第十三屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)副委員長王晨作關(guān)于《中華人民共和國外商投資法（草案）》的說明。2019年3月15日，十三屆全國人大二次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國外商投資法》，自2020年1月1日起施行。

吸引與擴(kuò)大外資進(jìn)入的全新引力

優(yōu)化營商環(huán)境、吸引外資是所有發(fā)展中國家共同面臨的難題。盡管據(jù)世界銀行發(fā)布的《2019年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》排名，中國從78位上升到了46位，一年跳升32位，營商環(huán)境有了較大改善，但是面對新形勢，中國政府并沒有回避問題，而是勇于通過法律內(nèi)容的調(diào)整與更新進(jìn)行負(fù)面性糾偏與正向性固化，形成吸引與擴(kuò)大外資進(jìn)入的全新引力。

“外商投資法特別重要的一點(diǎn)是，能對中國下一步深化改革、擴(kuò)大開放提供領(lǐng)域里的法律支撐。外商投資法看起來好像是一個(gè)專項(xiàng)法律，但實(shí)際上跟很多領(lǐng)域有直接關(guān)聯(lián)影響，無論是從發(fā)展的角度，還是管理的角度?！眳⑴c外商投資法研究和起草工作的商務(wù)部研究院外國投資研究所所長馬宇表示，隨著我國法律體系的不斷完善，這部外商投資法雖然只有六章、四十二條、幾千字的體量，卻是外商投資領(lǐng)域基礎(chǔ)性、框架性的法律，具有四梁八柱的作用。

從“外資三法”到外商投資法，一個(gè)重要變化就是更加強(qiáng)調(diào)對外商投資企業(yè)的投資促進(jìn)和保護(hù)，其中，涉及內(nèi)外資企業(yè)平等待遇的內(nèi)容備受關(guān)注。黨的十九大報(bào)告指出，凡是在我國境內(nèi)注冊的企業(yè)，都要一視同仁、平等對待。

而另一個(gè)重要變化是更加強(qiáng)調(diào)維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境。外商投資法明確國家保障外商投資企業(yè)依法平等參與標(biāo)準(zhǔn)制定工作;國家保障外商投資企業(yè)依法通過公平競爭參與政府采購活動(dòng)。此外，外商投資法取消了原有的“逐案審批制度”，在第四條中明確指出“國家對外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度”“國家對負(fù)面清單之外的外商投資，給予國民待遇”。商務(wù)部研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任張建平認(rèn)為，規(guī)定內(nèi)外資同等待遇，將大大增強(qiáng)中國市場對外資的吸引力。

“目前全世界主要的經(jīng)濟(jì)體基本都采取負(fù)面清單管理模式，中國經(jīng)過自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)后，這次以法律形式確定了負(fù)面清單的管理模式。中國對外資市場的準(zhǔn)入也在不斷地?cái)U(kuò)大中，對于準(zhǔn)入后的待遇實(shí)行‘國民待遇在法律中明確界定，能夠讓內(nèi)外資在中國市場公平競爭。”張建平說。

2019年3月15日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在人民大會(huì)堂會(huì)見中外記者時(shí)介紹，中國政府將推出新的負(fù)面清單，新的清單將做減法，以后還要不斷做減法，讓外商投資的范圍越來越大。同時(shí)還建議修改知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法，引入懲罰性的賠償機(jī)制，發(fā)現(xiàn)一起處理一起。

對于外資普遍關(guān)心的技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題，以前經(jīng)常被曲解為“利用行政手段強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓技術(shù)”，這次外商投資法明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得利用行政手段強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓技術(shù);不得設(shè)置市場準(zhǔn)入和退出條件，不得干預(yù)外商投資企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。此外，建立外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制，及時(shí)處理外商投資企業(yè)或者其投資者反映的問題。這也被認(rèn)為是“規(guī)范政府行為的法律”。

值得關(guān)注的是，外商投資法草案在聽取代表意見建議后作出修改。比如在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條款中強(qiáng)化追責(zé)，增加了“對侵權(quán)行為，嚴(yán)格依法追究法律責(zé)任”“行政機(jī)關(guān)工作人員泄露、非法向他人提供商業(yè)秘密的，依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”等條款。

此外，港澳臺“三資”并沒有像過去的“外資三法”一樣被包含在外商投資法草案中。十三屆全國人大二次會(huì)議舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，張業(yè)遂對此表示：“制定外商投資法不會(huì)改變國家對港澳臺投資的法律適用安排，相關(guān)制度還將根據(jù)實(shí)踐需要不斷修改完善，進(jìn)一步為港澳臺投資提供更加開放、便利的營商和發(fā)展環(huán)境?！?h3>復(fù)制“試驗(yàn)區(qū)”經(jīng)驗(yàn)，推廣上升為國家法律

外商投資法的制定體現(xiàn)了中國從地方治理經(jīng)驗(yàn)上升到國家治理層面的立法過程。2016年，習(xí)近平總書記在利馬APEC工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)的主旨演講中指出，將會(huì)加大放寬外商投資準(zhǔn)入，推進(jìn)國內(nèi)高水平高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，完善法制化、便利化、國際化的營商環(huán)境。

為推進(jìn)新形勢下改革開放，黨中央、國務(wù)院先后決定設(shè)立上海等12個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，按照習(xí)近平總書記提出的“大膽闖、大膽試、自主改”的要求，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極探索外商投資管理模式創(chuàng)新。2013年，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)布中國首份外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）之后，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單已經(jīng)先后四次修訂，2018年版的條目已經(jīng)由2013年版的190條減少到45條。2016年10月起，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的負(fù)面清單管理模式在全國推廣?；诖?，外商投資法將許多有戰(zhàn)略價(jià)值的成果納入法律體系中，在實(shí)踐上將地方治理經(jīng)驗(yàn)復(fù)制、推廣并上升為國家法律，形成了新的導(dǎo)向與指引。

專家表示，外商投資法的出臺，將為外企投資經(jīng)商提供更大空間、更多便利、更多保障，也將帶領(lǐng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁向一個(gè)新的臺階。擁有近14億人口的中國市場主動(dòng)擴(kuò)大開放，這對于世界來說都將是一個(gè)巨大的機(jī)遇，而外商投資法的出臺，就是在向世界繼續(xù)打開中國的大門。

“全球化下資本是活的，哪里的法治化營商環(huán)境好，資本就流動(dòng)到哪里。外商投資法的主旋律是保護(hù)、吸引外資，而不是限制外資?！敝袊嗣翊髮W(xué)法學(xué)院教授劉俊海談道，“在全國人大會(huì)議上審議通過草案，就是為了讓這部法律更有權(quán)威性、公信力、透明度和可執(zhí)行性。這是我們擴(kuò)大對外開放的一個(gè)政治信號，而且表明我們擴(kuò)大對外開放是用法治思維推進(jìn)的?！?/p>

外商投資法制定過程經(jīng)歷了長時(shí)間的審定和公開征求意見，具有廣泛的民意基礎(chǔ)。根據(jù)全國人大常委會(huì)議事規(guī)則的規(guī)定，“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議一般每兩個(gè)月舉行一次;有特殊需要的時(shí)候，可以臨時(shí)召集會(huì)議?！睂?shí)踐中，全國人大常委會(huì)會(huì)議一般在雙月下旬舉行，有時(shí)延至下月上旬。2019年1月專門加開一次常委會(huì)會(huì)議審議外商投資法草案，足見議題的重要性。

“外商投資法將給地方經(jīng)濟(jì)帶來更多活力，我們將依法出臺更多投資便利化措施，進(jìn)一步簡化行政審批，加強(qiáng)對法律的宣傳貫徹，創(chuàng)造更好的營商環(huán)境，進(jìn)一步增強(qiáng)外國投資者的信心?！睂ξ磥淼恼猩桃Y工作，上海市閔行區(qū)委書記朱芝松信心滿滿。

“這個(gè)法律可以說是規(guī)范政府行為的。政府要根據(jù)這個(gè)法律的精神出臺一系列法規(guī)、文件，讓法律可操作，來保護(hù)外商的權(quán)益，包括公開、透明、有效的信息投訴機(jī)制等。”李克強(qiáng)總理表示，“今年對外開放的舉措，我們會(huì)不斷地推、繼續(xù)地推。中國開放的舉措不是一攬子放出來的，每年甚至每個(gè)季度都在推，回過頭來看，就是想象不到的巨大變化?！?/p>