淺議簡易注銷程序中信用承諾制度的引入

市場退出問題和市場準(zhǔn)入問題都屬于商事制度改革的重要內(nèi)容。2018年11月14日，中央全面深化改革委員會通過《加快完善市場主體退出制度改革方案》，指出完善市場主體退出制度對推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、完善優(yōu)勝劣汰的市場機制、激發(fā)市場主體競爭活力、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。法律政策在推進“進入”便捷的同時，也應(yīng)同時注重“退出”機制的設(shè)計。信用承諾制度在“進入”時發(fā)揮了巨大功用，同樣，其在“退出”中也應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮能量。國家工商總局印發(fā)的《關(guān)于全面推進企業(yè)簡易注銷登記改革的指導(dǎo)意見》（工商企注字〔2016〕253號）（以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”）正式建立了簡易注銷登記制度，以全體投資人的承諾來簡化繁瑣的注銷手續(xù)。

企業(yè)簡易注銷改革進展

2014年6月，《國務(wù)院關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）明確提出“簡化和完善企業(yè)注銷流程，試行對個體工商戶、未開業(yè)企業(yè)以及無債權(quán)債務(wù)企業(yè)實行簡易注銷程序”。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，國家市場監(jiān)督管理總局（原工商總局）自2015年起，組織開展未開業(yè)企業(yè)、無債權(quán)債務(wù)企業(yè)簡易注銷試點。國家工商總局于2015年1月6日印發(fā)了《工商總局關(guān)于開展企業(yè)簡易注銷改革試點的通知》（工商企注字〔2015〕2號）、2015年9月2日，國家工商總局印發(fā)了《關(guān)于進一步推動企業(yè)簡易注銷改革試點有關(guān)工作的通知》（工商企注字 〔2015〕142號）。

2016年年初，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2016年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作重點的通知》（國發(fā)〔2016〕30號），原國家工商總局在各地開展未開業(yè)企業(yè)、無債權(quán)債務(wù)企業(yè)簡易注銷登記改革試點工作基礎(chǔ)上，啟動了全面推進企業(yè)簡易注銷登記改革有關(guān)規(guī)范性文件的起草工作。2016年底，原國家工商總局印發(fā)了《關(guān)于全面推進企業(yè)簡易注銷登記改革的指導(dǎo)意見》（工商企注字 〔2016〕253號），自2017年3月1日，在全國范圍內(nèi)全面實行企業(yè)簡易注銷登記改革。

2015年1月，上海浦東新區(qū)、江蘇省鹽城市和寧波市、深圳市率先組織開展未開業(yè)企業(yè)、無債權(quán)債務(wù)企業(yè)簡易注銷試點。2015年4月30日，原國家工商總局印發(fā)了《關(guān)于同意上海市等部分地方企業(yè)簡易注銷改革試點方案的批復(fù)》（工商企注字〔2015〕60號），批復(fù)同意上海浦東新區(qū)、江蘇鹽城市和寧波市、深圳市關(guān)于開展未開業(yè)企業(yè)、無債權(quán)債務(wù)企業(yè)簡易注銷登記試點工作方案，支持其正式啟動試點。2015年9月2日，批復(fù)同意天津等7?。▍^(qū)、市）開展企業(yè)簡易注銷改革試點，明確只要各地的試點方案符合《國務(wù)院關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）和總局試點原則的要求，不必再經(jīng)總局批準(zhǔn)，直接開展企業(yè)簡易注銷試點工作，試點實施方案報總局備案即可。之后，試點地區(qū)逐步擴大到19個省（區(qū)、市）。至2017年3月，全國范圍內(nèi)基本實現(xiàn)了企業(yè)簡易注銷登記改革。從2017年3月之后一年的數(shù)據(jù)來看，企業(yè)簡易注銷登記改革實現(xiàn)了初步的制度績效。截至2018年2月，全國共有46.6萬戶企業(yè)進行了簡易注銷公告，其中27.6萬戶企業(yè)通過簡易注銷登記程序退出市場，占同期注銷企業(yè)總數(shù)（131.91萬）的20.92%。

簡易注銷程序相關(guān)規(guī)定

根據(jù)上述相關(guān)政策，企業(yè)采取簡易注銷程序規(guī)定完成注銷登記需完成以下步驟：

第一，申請公告。企業(yè)需先通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)《簡易注銷公告》專欄主動向社會公告擬申請簡易注銷登記及全體投資人承諾等信息，公告期為45日。公告期滿后，企業(yè)方可向企業(yè)登記機關(guān)提出簡易注銷登記申請。需要注意的是，人民法院裁定強制清算或裁定宣告破產(chǎn)的情況下，有關(guān)企業(yè)清算組、企業(yè)管理人可持人民法院終結(jié)強制清算程序的裁定或終結(jié)破產(chǎn)程序的裁定向被強制清算人或破產(chǎn)人的原登記機關(guān)申請辦理簡易注銷登記。

第二，提交文件。根據(jù)之前相關(guān)規(guī)定，企業(yè)需要提交全體投資人作出解散的決議（決定）、成立清算組、經(jīng)其確認的清算報告等10份文件材料。簡易注銷程序?qū)⑦@些文件合并簡化為《申請書》、《指定代表或者共同委托代理人授權(quán)委托書》、《全體投資人承諾書》以及營業(yè)執(zhí)照4份文件，不再提交清算報告、投資人決議、清稅證明、清算組備案證明、刊登公告的報紙樣張等材料?！度w投資人承諾書》是簡易注銷程序的核心，正是在承諾的信用機制的基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)簡易注銷?！度w投資人承諾書》必須由全體投資人簽署，包括全體投資人決定企業(yè)解散注銷、組織并完成清算工作等內(nèi)容。在人民法院裁定強制清算或裁定宣告破產(chǎn)的情況下，強制清算終結(jié)的企業(yè)提交人民法院終結(jié)強制清算程序的裁定，破產(chǎn)程序終結(jié)的企業(yè)提交人民法院終結(jié)破產(chǎn)程序的裁定以及營業(yè)執(zhí)照正、副本即可。

第三，形式審查。登記機關(guān)在收到申請后對申請材料進行形式審查，可利用國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)對申請簡易注銷登記企業(yè)進行檢索檢查。對于不適用簡易注銷登記條件的申請，登記機關(guān)書面或其他方式告知申請人不符合簡易注銷條件。對于公告期內(nèi)被提出異議的企業(yè)，登記機關(guān)應(yīng)當(dāng)在3個工作日內(nèi)依法作出不予簡易注銷登記的決定。

第四，準(zhǔn)予登記。對于公告期內(nèi)未被提出異議的企業(yè)，登記機關(guān)在3個工作日內(nèi)依法作出準(zhǔn)予簡易注銷登記的決定。

企業(yè)簡易注銷中的信用承諾制度運用

可以看到，信用承諾制度在簡易注銷程序中作用非常關(guān)鍵?！度w投資人承諾書》是實施監(jiān)督管理的依據(jù)。信用承諾是指行政相對人根據(jù)行政機關(guān)及具有行政管理職能的公用事業(yè)單位的要求和誠實信用原則，對自身的信用狀況、申請材料的真實性以及違約責(zé)任作出書面承諾。建立信用承諾制度是構(gòu)建以信用為核心的新型市場監(jiān)管機制的重要內(nèi)容，是創(chuàng)新社會治理方式、加強事中事后監(jiān)管的重要舉措，是推動市場主體自我約束、誠信經(jīng)營的重要手段，是深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的內(nèi)在要求。目前信用承諾制度廣泛運用于事前、事中環(huán)節(jié)，企業(yè)簡易注銷中的信用承諾是事后環(huán)節(jié)的典型運用。簡易注銷情況下，如果企業(yè)承諾不實，則構(gòu)成違法失信，全體投資人承擔(dān)相應(yīng)的法律后果和責(zé)任，并接受相關(guān)行政執(zhí)法部門的約束和聯(lián)合懲戒。登記機關(guān)對申請企業(yè)是否存在除外情形進行形式審查。簡易注銷程序信用承諾內(nèi)容包括：

第一，除外情形承諾。根據(jù)簡易注銷政策文件規(guī)定，有八種情形不適用簡易注銷。企業(yè)在申請簡易注銷前應(yīng)當(dāng)對是否存在八種情形進行確認，并由全體投資人簽署承諾書，鄭重承諾不存在這八種情形。八種情形具體包括：涉及國家規(guī)定實施準(zhǔn)入特別管理措施的外商投資企業(yè)；被列入企業(yè)經(jīng)營異常名錄或嚴重違法失信企業(yè)名單的；存在股權(quán)（投資權(quán)益）被凍結(jié)、出質(zhì)或動產(chǎn)抵押等情形；有正在被立案調(diào)查或采取行政強制、司法協(xié)助、被予以行政處罰等情形的；企業(yè)所屬的非法人分支機構(gòu)未辦理注銷登記的；曾被終止簡易注銷程序的；法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院決定規(guī)定在注銷登記前需經(jīng)批準(zhǔn)的；不適用企業(yè)簡易注銷登記的其他情形。

第二，債權(quán)債務(wù)承諾。本企業(yè)申請注銷登記前未發(fā)生債權(quán)債務(wù)，或者已將債權(quán)債務(wù)清算完結(jié)。

第三，清算工作承諾。清算工作已全面完結(jié)，不存在未結(jié)清清算費用、職工工資、社會保險費用、法定補償金和未交清的應(yīng)繳納稅款及其他未了結(jié)事務(wù)。

企業(yè)簡易注銷中的背信責(zé)任問題

推進企業(yè)簡易注銷登記改革，其根本目的就是要在信息公開、保障債權(quán)人利益、風(fēng)險可控的前提下，通過優(yōu)化注銷流程、減少申請文件，實現(xiàn)市場主體退出的便利化。但是在實踐中一些企業(yè)會惡意利用這種簡易程序逃避債務(wù)。為有效維護交易安全和市場主體各方權(quán)利，《指導(dǎo)意見》就“明晰各方責(zé)任，保護合法權(quán)利”作出專門規(guī)定，從制度設(shè)計上防范有關(guān)當(dāng)事人（企業(yè)）惡意利用簡易注銷登記程序損害債權(quán)人利益。

背信企業(yè)的責(zé)任形式。首先是行政責(zé)任。企業(yè)在簡易注銷登記中隱瞞真實情況、弄虛作假的，登記機關(guān)依法做出撤銷注銷登記等處理。

其次是信用責(zé)任。改革秉持“誠信推定、背信嚴懲”的基本理念，充分利用好公示系統(tǒng)將企業(yè)信息向社會公開，被撤銷注銷登記、恢復(fù)主體資格的企業(yè)，將被列入嚴重違法失信企業(yè)名單，并在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示，并且還會展開一系列的后續(xù)聯(lián)合懲戒機制。

最后是民事責(zé)任。對惡意利用企業(yè)簡易注銷程序逃避債務(wù)或侵害他人合法權(quán)利的，相關(guān)利害關(guān)系人可以通過民事訴訟向投資人主張其相應(yīng)民事責(zé)任，這其中也包括執(zhí)行《公司法》第二十條“公司股東濫用公司法人獨立地位和股東有限責(zé)任，逃避債務(wù)，嚴重損害公司債權(quán)人利益的，應(yīng)當(dāng)對公司債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任”的規(guī)定，以及《最高人民法院關(guān)于適用若干問題的規(guī)定（二）》第十九條“有限責(zé)任公司的股東、股份有限公司的董事和控股股東，以及公司的實際控制人在公司解散后，惡意處置公司財產(chǎn)給債權(quán)人造成損失，或者未經(jīng)依法清算，以虛假的清算報告騙取公司登記機關(guān)辦理法人注銷登記，債權(quán)人主張其對公司債務(wù)承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任的，人民法院應(yīng)依法予以支持”。

信用機制的健全。要想讓企業(yè)簡易注銷中的背信行為得到嚴懲，除了其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任外，更重要的是納入到信用機制中。所以，加強簡易注銷程序中的部門協(xié)作非常重要。為加強部門信息共享和聯(lián)合監(jiān)管，進一步推動改革深入有序開展，推進企業(yè)簡易注銷，2018年1月，原工商總局和稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強信息共享和聯(lián)合監(jiān)管的通知》（工商企注字〔2018〕11號），建立工商部門和稅務(wù)部門在簡易注銷工作中的部門協(xié)作機制。

工商部門在企業(yè)發(fā)布簡易注銷公告起1個工作日內(nèi)，將企業(yè)擬申請簡易注銷登記信息通過省級統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺、政務(wù)信息平臺、部門間的數(shù)據(jù)接口（統(tǒng)稱信息共享交換平臺）推送給稅務(wù)部門。自公告期屆滿次日起，至工商部門作出是否準(zhǔn)予簡易注銷決定之日或者企業(yè)自主撤銷簡易注銷公告之日止，除應(yīng)盡未盡的義務(wù)外，企業(yè)不得持營業(yè)執(zhí)照辦理發(fā)票領(lǐng)用及其他相關(guān)涉稅事宜。同時，工商部門應(yīng)當(dāng)及時將企業(yè)簡易注銷結(jié)果推送給稅務(wù)部門。

我國首家企業(yè)登記身份管理實名驗證系統(tǒng)在河南鄭州正式上線。圖為啟動儀式現(xiàn)場 (中新社 發(fā))

稅務(wù)部門通過信息共享獲取工商部門推送的企業(yè)擬申請簡易注銷登記信息后，應(yīng)按照規(guī)定的程序和要求，查詢稅務(wù)信息系統(tǒng)核實企業(yè)的相關(guān)涉稅情況，對于經(jīng)查詢系統(tǒng)顯示為以下情形的納稅人，稅務(wù)部門不提出異議：未辦理過涉稅事宜的納稅人；辦理過涉稅事宜但沒領(lǐng)過發(fā)票、沒有欠稅和沒有其他未辦結(jié)事項的納稅人；在公告期屆滿之日前已辦結(jié)繳銷發(fā)票、結(jié)清應(yīng)納稅款等清稅手續(xù)的納稅人。對于仍有未辦結(jié)涉稅事項的企業(yè)，稅務(wù)部門在公告期屆滿次日向工商部門提出異議。

承諾內(nèi)容的完善。根據(jù)《公司法司法解釋（二）》第二十條第二款的規(guī)定：“公司未經(jīng)依法清算即辦理注銷登記，股東或者第三人在公司登記機關(guān)辦理注銷登記時承諾對公司債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，債權(quán)人主張其對公司債務(wù)承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任的，人民法院應(yīng)依法予以支持。”若公司所負債務(wù)正在法院強制執(zhí)行過程中，且無資產(chǎn)可供執(zhí)行，此時投資人將公司簡易注銷，則執(zhí)行申請人可依據(jù)最高人民法院關(guān)于《民事執(zhí)行中變更、追加當(dāng)事人若干問題的規(guī)定》第二十一條之規(guī)定直接向執(zhí)行法院申請變更、追加股東作為被執(zhí)行人，從而全體股東需要對公司正在執(zhí)行的債務(wù)承擔(dān)連帶清償責(zé)任。上述規(guī)定前提是“股東或者第三人在公司登記機關(guān)辦理注銷登記時承諾對公司債務(wù)承擔(dān)責(zé)任”，那么簡易注銷中的全體投資人承諾書是否屬于這種情況呢？根據(jù)《指導(dǎo)意見》中對全體投資人承諾書的設(shè)計，兩者似乎并不等同，承諾書的承諾內(nèi)容其實并未涉及投資人承諾承擔(dān)公司債務(wù)。

當(dāng)然，根據(jù)《公司法》第二十條，債權(quán)人在這種情況下也是可以提起訴訟維護權(quán)益的。但是由于在實踐中債權(quán)人作為原告的舉證責(zé)任多重，通過這種方式的案例并不多見。所以，在信用承諾制度中將承諾書內(nèi)容加以修改，增加投資人對債務(wù)承擔(dān)責(zé)任的承諾，將更加有利于債權(quán)人權(quán)益的保護。