礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審制度風(fēng)險(xiǎn)分析與改革建議

馬艷平 宋晗

摘要：概述現(xiàn)行礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審制度，分析由于礦業(yè)權(quán)人和報(bào)告編制單位客觀失誤和主觀故意、評審機(jī)構(gòu)和評審專家原因產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，提出存在對評審管理缺乏統(tǒng)一規(guī)范、對專家管理缺乏有效措施、對造假鑒別缺乏程序手段等問題，導(dǎo)致難以規(guī)避評審風(fēng)險(xiǎn)。建議從四個(gè)方面加以完善：一是正確處理政府與市場的關(guān)系，明確評審工作定位。二是完善評審規(guī)程規(guī)范，明確和落實(shí)責(zé)任。三是加強(qiáng)政府專家?guī)斓膶＜夜芾?，同時(shí)在資本市場建立和完善勝任人制度。四是加強(qiáng)對報(bào)告質(zhì)量的監(jiān)督管理，建立誠信考核制度。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審風(fēng)險(xiǎn)

礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審是對勘查工作所獲得的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量的合理性、合規(guī)性所進(jìn)行的檢查和技術(shù)鑒定，其依據(jù)主要是國家礦產(chǎn)資源法律法規(guī)、資源儲(chǔ)量管理的有關(guān)規(guī)定，以及礦產(chǎn)勘查和資源儲(chǔ)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范。隨著中國礦政管理和礦業(yè)資本市場的發(fā)展，礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審的重要性日益凸顯。但在新的形勢下，評審工作定位、性質(zhì)和程序多次調(diào)整，評審機(jī)構(gòu)資質(zhì)、礦產(chǎn)儲(chǔ)量評估師資格、報(bào)告編制單位資質(zhì)相繼取消，礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告編制質(zhì)量面臨挑戰(zhàn)，評審監(jiān)管手段措施不足，致使現(xiàn)行礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審制度存在著諸多風(fēng)險(xiǎn)，改革已勢在必行。

一、現(xiàn)行評審制度的特點(diǎn)

中國的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審制度建立于二十世紀(jì)五十年代，目的是對礦產(chǎn)地質(zhì)勘查成果質(zhì)量進(jìn)行技術(shù)監(jiān)督，把好地質(zhì)勘查質(zhì)量關(guān)，防止礦山建設(shè)失誤。經(jīng)過長期的管理實(shí)踐，中國的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審制度形成了自己的特點(diǎn)。

第一，實(shí)行國家統(tǒng)一管理。中國礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審制度形成的基礎(chǔ)，是礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量的國家所有屬性，是國家掌握礦產(chǎn)資源家底和實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的需要，同時(shí)也兼顧市場公平。因此，長期以來評審工作由國家統(tǒng)一管理，凡是礦山建設(shè)設(shè)計(jì)、礦政管理和上市融資、礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓需要的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告，必須經(jīng)過評審備案。

第二，專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評審。評審由評審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，評審機(jī)構(gòu)聘請專家對礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告進(jìn)行技術(shù)審查，通過評審的報(bào)告，由評審機(jī)構(gòu)出具評審意見書，并將評審相關(guān)材料報(bào)送備案機(jī)關(guān)。評審意見書是評審的主要成果，其結(jié)論依據(jù)專家意見得出，但必須經(jīng)過備案程序，才能在行政管理和市場行為中被認(rèn)可。

第三，采用備案管理模式。我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審是2003年確定的評審備案制度。備案由礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，其職責(zé)是對評審機(jī)構(gòu)、評審專家資格，以及評審程序進(jìn)行審查，出具備案證明。評審備案是我國礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理的重要手段，對于礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量把關(guān)，維護(hù)國家資源資產(chǎn)權(quán)益，維護(hù)社會(huì)利益、公共利益起到了重要作用。

二、突出的評審風(fēng)險(xiǎn)及成因

（一）主要風(fēng)險(xiǎn)

任何一種制度都不可能絕對完善，特別是隨著環(huán)境和需求的變化，其不足之處必然會(huì)愈發(fā)顯露，并可能引發(fā)一定后果。多年的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審實(shí)踐表明，現(xiàn)行評審制度發(fā)揮了其應(yīng)有的作用，但仍存在隱患和風(fēng)險(xiǎn)。

1編制失誤風(fēng)險(xiǎn)。報(bào)告編制失誤可能是編制工作導(dǎo)致，亦可能是勘查工作導(dǎo)致，但往往后果嚴(yán)重。如礦體的數(shù)量、規(guī)模、產(chǎn)狀、賦存位置、礦石品位等未查明，將影響后續(xù)勘查工作部署，或增加礦山建設(shè)成本。若水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、煤層自燃、煤塵爆炸等開采技術(shù)條件未查明，可能導(dǎo)致礦山建設(shè)設(shè)計(jì)失誤，嚴(yán)重的可引發(fā)礦難等重大事故。若對環(huán)境影響預(yù)測不足，可能影響對資源儲(chǔ)量經(jīng)濟(jì)意義的評價(jià)，導(dǎo)致礦山生產(chǎn)經(jīng)營成本高于預(yù)期。此類礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告，在評審中只要嚴(yán)格把關(guān)，一般能夠予以糾正。

2主觀故意風(fēng)險(xiǎn)。地質(zhì)勘查單位資質(zhì)審批取消后，相關(guān)的行業(yè)管理體系尚不完備，已經(jīng)出現(xiàn)了地勘市場無序競爭和礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告質(zhì)量明顯下降的趨勢。更有甚者，受利益驅(qū)動(dòng)，編制假報(bào)告提交評審，有的編造虛假探礦工程，或選擇性地使用工程和樣品，有的編造分析化驗(yàn)報(bào)告，有的是全部編造虛假資料。但現(xiàn)行評審制度只要求礦業(yè)權(quán)人和編制單位對資料的真實(shí)性進(jìn)行承諾，一紙承諾書即可掩蓋一切，故已經(jīng)出現(xiàn)了利用評審?fù)ㄟ^的虛假報(bào)告騙取投資人勘查資金，或在資本市場融資和礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓中牟取暴利的案例，有的甚至導(dǎo)致了國有資產(chǎn)流失。實(shí)際評審中對造假水平高的假報(bào)告一般難以鑒別，除非現(xiàn)場驗(yàn)證。

3評審機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。評審機(jī)構(gòu)是評審工作的實(shí)施者，對于資源儲(chǔ)量報(bào)告能否通過評審，具有較大的影響力。首先，評審程序不完善或未按正確程序組織評審，會(huì)影響評審質(zhì)量。其次，評審工作組織者或工作人員的觀點(diǎn)甚至將其個(gè)人目的摻雜其中時(shí)，可能直接或間接影響評審專家的審查，導(dǎo)致有重大質(zhì)量問題的報(bào)告被評審?fù)ㄟ^。再次，評審專家遴選入庫或?qū)＜医M配備不當(dāng)，也有可能導(dǎo)致應(yīng)予發(fā)現(xiàn)的問題未被發(fā)現(xiàn)，為評審?fù)ㄟ^的報(bào)告帶來風(fēng)險(xiǎn)。

4評審專家風(fēng)險(xiǎn)。評審專家是從事礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審工作的專業(yè)技術(shù)人員，受聘于評審機(jī)構(gòu)，為評審機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)把關(guān)，評審專家必須做到盡職、公正、實(shí)事求是，否則會(huì)對評審結(jié)果產(chǎn)生很大影響。當(dāng)評審專家責(zé)任心不強(qiáng)，或能力不能達(dá)到要求時(shí)，均不能做到盡職評審，可能會(huì)導(dǎo)致錯(cuò)誤的判斷，提出錯(cuò)誤的建議。特別是當(dāng)評審專家收受賄賂，或出于私交幫助礦業(yè)權(quán)人和編制單位，故意掩蓋問題時(shí)，其結(jié)論將很難做到公正和實(shí)事求是，通過評審的報(bào)告將留下巨大隱患。

（二）產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的原因

1評審管理缺乏統(tǒng)一規(guī)范。首先，現(xiàn)行的管理制度未明確評審機(jī)構(gòu)的定位。評審機(jī)構(gòu)既可以是公益一類事業(yè)單位，也可以是公益二類事業(yè)單位，還可以是企業(yè)和社團(tuán)。企業(yè)性質(zhì)的評審機(jī)構(gòu)為生存必然將贏利作為其潛在工作目標(biāo)之一，為達(dá)到備案要求，承攬更多的評審業(yè)務(wù)，難免在評審程序上不規(guī)范，甚至不惜犧牲評審質(zhì)量，影響其公正性。其次，當(dāng)前我國評審制度的一個(gè)特點(diǎn)是對評審結(jié)果的多重負(fù)責(zé)制，即由評審專家、評審機(jī)構(gòu)、備案機(jī)關(guān)三方共同負(fù)責(zé)。評審專家對評審結(jié)論起關(guān)鍵作用，評審意見書由評審機(jī)構(gòu)出具并蓋評審機(jī)構(gòu)公章，備案機(jī)關(guān)備案是最后程序。這種多重負(fù)責(zé)制實(shí)際上是誰都負(fù)責(zé)，但往往誰都不承擔(dān)責(zé)任，不利于保證評審質(zhì)量。

2專家管理缺乏有效措施。盡職評審是對評審專家最基本的要求，但如何使專家做到盡職評審和保證評審專家具有盡職評審的能力卻無具體措施。特別是礦產(chǎn)儲(chǔ)量評估師制度取消后，對評審專家的管理曾一度處于真空期，當(dāng)前評審機(jī)構(gòu)雖普遍建立了專家?guī)欤u審專家管理制度還有待完善，專家的責(zé)任不明確，對在評審中出現(xiàn)問題的專家亦無懲罰措施。另外，各級(jí)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量備案機(jī)關(guān)或評審機(jī)構(gòu)分別對各自的評審專家進(jìn)行管理，存在著管理分散、管理制度不統(tǒng)一、對專家的要求不一致等問題。

3造假鑒別缺乏程序手段?，F(xiàn)行評審制度要求對送審資料的真實(shí)性和全面性由礦業(yè)權(quán)人和編制單位負(fù)責(zé)并承諾，在評審過程中，對評審機(jī)構(gòu)和評審專家如何鑒別虛假資料無明確規(guī)定。當(dāng)然，評審專家出于責(zé)任感，憑借自己的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)對明顯作假的資料能夠予以識(shí)別，但對系統(tǒng)、精心制造的假資料，必須通過一定手段才能得以驗(yàn)證的，由于評審制度中未對實(shí)地核查和驗(yàn)證工程投入的實(shí)物工作量和資金進(jìn)行規(guī)定，被識(shí)別和驗(yàn)證的概率幾乎為零。評審機(jī)構(gòu)和評審專家雖然不必?fù)?dān)負(fù)造假責(zé)任，但后果嚴(yán)重，且違背了評審制度設(shè)置的初衷，是評審中的最大風(fēng)險(xiǎn)。

三、改革建議

（一）正確處理政府與市場的關(guān)系

根據(jù)自然資源部新職能新定位，圍繞礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理工作要求，從評審風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根本原因入手，改革現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審制度。一是進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，明確政府評審的定位，即為履行礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，確保礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量合理可靠，以掌握礦產(chǎn)資源家底，科學(xué)管理礦產(chǎn)資源資產(chǎn)服務(wù)。二是處理好政府與市場的關(guān)系，為政府管理提供支撐服務(wù)的評審工作，由政府的評審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評審或通過政府購買服務(wù)來實(shí)現(xiàn)。而以資本融資、礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓等市場行為為目的的評審，應(yīng)交由市場主導(dǎo)，由自律性行業(yè)協(xié)會(huì)建立礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量勝任人制度，按照國際通用的慣例和規(guī)則，制定章程，明確注冊資格、職業(yè)道德、投訴和懲戒等規(guī)定，建立規(guī)范的工作體系，確保礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告質(zhì)量和可靠性。

（二）完善評審規(guī)程規(guī)范

一是進(jìn)一步明確和落實(shí)責(zé)任。評審專家和評審機(jī)構(gòu)分別對個(gè)人署名審查意見和機(jī)構(gòu)評審意見書的合法性、合規(guī)性、客觀性、真實(shí)性和完整性負(fù)責(zé);備案機(jī)關(guān)對備案行為承擔(dān)行政責(zé)任。資本市場的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審，由勝任人負(fù)責(zé)。二是制定和完善評審規(guī)程。評審規(guī)程是礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審的程序性規(guī)范，與實(shí)體性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范相對應(yīng)，是規(guī)定行使具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)所要遵循的程序，主要應(yīng)包括適用范圍、評審內(nèi)容、評審程序、評審要求等內(nèi)容，從程序上規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

（三）細(xì)化對評審專家的管理

一是加強(qiáng)政府專家?guī)斓膶＜夜芾?。建立評審專家遴選標(biāo)準(zhǔn)、評審質(zhì)量評價(jià)體系和進(jìn)入退出機(jī)制，制定專家管理辦法，對評審專家定期培訓(xùn)和考核，提高評審專家的水平和責(zé)任意識(shí)。建立責(zé)任追究制度，對評審專家玩忽職守、徇私舞弊、弄虛作假，尚不構(gòu)成犯罪的，由行政機(jī)關(guān)對其進(jìn)行通報(bào)，并清除出專家?guī)?涉嫌違法的，有關(guān)線索報(bào)相應(yīng)執(zhí)法機(jī)關(guān)。二是資本市場建立和完善勝任人制度。勝任人是礦產(chǎn)勘查、礦山設(shè)計(jì)開采、礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量估算、礦業(yè)項(xiàng)目可行性評價(jià)、礦山生態(tài)環(huán)境評價(jià)和治理等相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人士，由行業(yè)協(xié)會(huì)通過章程和管理辦法參照國際慣例進(jìn)行管理。

（四）加強(qiáng)對報(bào)告質(zhì)量的監(jiān)督管理

一是建立誠信考核制度。評審中發(fā)現(xiàn)提交的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告和相關(guān)資料存在弄虛作假的，由行政機(jī)關(guān)將礦業(yè)權(quán)人和編制單位及其法人代表、技術(shù)負(fù)責(zé)人列入“黑名單”，納入社會(huì)信用體系。涉嫌違法的，將有關(guān)線索報(bào)告相應(yīng)執(zhí)法機(jī)關(guān)，承擔(dān)法律責(zé)任。二是建立行業(yè)監(jiān)管制度。政府主管部門委托行業(yè)協(xié)會(huì)對礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告編制質(zhì)量進(jìn)行行業(yè)監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)對報(bào)告編制和評審人員的勝任能力進(jìn)行評價(jià)考核，考核結(jié)果納入社會(huì)信用體系;制定職業(yè)道德規(guī)范、失信懲戒和紀(jì)律處分措施，倡導(dǎo)職業(yè)保險(xiǎn);涉嫌違紀(jì)的有關(guān)線索報(bào)相應(yīng)執(zhí)法機(jī)關(guān)和違紀(jì)者所在單位。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡魁對礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審制度內(nèi)向驅(qū)動(dòng)改革的幾點(diǎn)建議[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2014（09）.

[2]楊強(qiáng)關(guān)于礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理的建議[J].資源·產(chǎn)業(yè)，2004，6（06）.

[3]胡魁對礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審體制機(jī)制問題的思考[J].科學(xué)新聞，2012（02）.

[4]丁全利礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審不能盲目市場化[N].地質(zhì)勘查導(dǎo)報(bào)，2009（06）.

[5]陳敏，郭鵬飛，孟剛等對礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審備案管理改革的幾點(diǎn)思考和建議[J].中國礦業(yè)，2017，26（03）.

〔本文系國家礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)項(xiàng)目“《礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審規(guī)程》制定研究”（項(xiàng)目編號(hào)：CB2015—7—4）;“中國礦業(yè)資本市場礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量估算及評審專家制度建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：CB2017—9—8）階段性成果〕

（馬艷平、宋晗，自然資源部礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評審中心）