廉政審計：建立與完善反腐倡廉懲防體系的制度支柱

摘要：廉政對應(yīng)著腐敗，腐敗在政治范疇即指權(quán)力職能的惡變，是國家公職人員濫用權(quán)力以權(quán)謀私或偏離公職，不為人民做實事的現(xiàn)象。伴隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，腐敗問題也進入到高發(fā)期。本文在分析廉政審計的作用和功能、實施廉政審計需要解決的一些問題基礎(chǔ)上，結(jié)合我國現(xiàn)階段反腐倡廉的現(xiàn)狀，提出了實施廉政審計的具體措施。

關(guān)鍵詞：廉政審計反腐倡廉審計制度

一、引言

腐敗是社會發(fā)展的毒瘤，也是降低國家機關(guān)工作效率，削弱政府公信力的主要誘因。審計是懲治腐敗的重要力量之一，承擔(dān)著懲治腐敗的重任。在“審計風(fēng)暴”之后，審計工作越來越受到大家的關(guān)注。回顧審計反腐的歷史，廉政審計在其中扮演了重要的角色，成為又一次制度創(chuàng)新。審計的反腐功能日漸凸顯，從制度上加固我國審計制度的任務(wù)更加緊迫。

二、廉政審計的意義

（一）有利于黨風(fēng)廉政建設(shè)

無論從政治本身，還是從經(jīng)濟、文化發(fā)展角度來看，腐敗問題都對國家發(fā)展影響深遠。從法制社會建設(shè)來看上，腐敗行為嚴(yán)重影響了政府即其他國家機關(guān)及國家工作人員的公信力，損害了國家的法制尊嚴(yán)，有法不依、違法不究，久而久之不利于社會主義法制體系的建設(shè);從經(jīng)濟運行角度看，腐敗行為嚴(yán)重擾亂正常的經(jīng)濟體系運轉(zhuǎn)，破壞了資源合理配置;從社會發(fā)展角度看，腐敗行為嚴(yán)重敗壞社會風(fēng)氣，使社會發(fā)展嚴(yán)重失衡，是對正常的社會倫理道德的沖擊?；仡櫄v史，許多國家的經(jīng)濟與社會發(fā)展都止于腐敗，腐敗問題嚴(yán)重損害人民的利益，成為我國繼續(xù)穩(wěn)步發(fā)展的重大隱患，危害之巨、影響至廣，反腐刻不容緩。黨的十八大以來，“打虎拍蠅”雙管齊下，不論身份背景，不論職務(wù)多高，也不論曾經(jīng)作出多大的貢獻，只要觸犯國法黨紀(jì)，都必將受到法律的嚴(yán)懲。一大批國家工作人員的違法違紀(jì)行為被相繼查出，其中不乏省部級高官。除此之外，一些大案要案相繼進入司法程序，涉案人員也依法被追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。在這些成績中，廉政審計扮演了重要的角色，發(fā)揮著不可或缺的作用。

（二）有利于遏制腐敗行為

廉政審計在打擊腐敗領(lǐng)域能發(fā)揮較大的作用是與腐敗的主要形式即貪污、行賄受賄、公權(quán)私用、挪用公款公物等聯(lián)系在一起的。在具體實施過程中們往往表現(xiàn)在：利用公權(quán)以“借”為掩護侵占他人財物或以“借”的旗號進行行賄受賄;以明顯低于市場價格買賣或置換商品房或以劣換優(yōu)以謀取不當(dāng)利益;以委托他人投資理財甚至變相賭博等形式收錢斂財?shù)模愿鞣N方式為親友或直接利益關(guān)系著謀取不當(dāng)利益，等等。當(dāng)前的腐敗“權(quán)力期權(quán)化”即利用現(xiàn)有權(quán)力謀取未來利益的現(xiàn)象也越來越明顯。腐敗分子手段越來越多樣，其中往往牽扯到很復(fù)雜的經(jīng)濟往來，且做法越來越隱蔽，常規(guī)調(diào)查方式很難發(fā)現(xiàn)。完善國家治理體系中的反腐懲防體系，防患于未然逐步扭轉(zhuǎn)社會風(fēng)氣。

三、我國廉政審計的歷史和現(xiàn)狀

（一）經(jīng)濟責(zé)任審計和特種審計

經(jīng)濟責(zé)任審計起始于上世紀(jì)八十年代中期，是我國審計反腐史上的第一次制度創(chuàng)新，在當(dāng)時它所起到的作用是評價和鑒定廠長、經(jīng)理等職務(wù)的經(jīng)濟責(zé)任。伴隨著國企廠長、經(jīng)理承包責(zé)任制的改革，企業(yè)內(nèi)經(jīng)濟腐敗問題日益嚴(yán)重，經(jīng)濟責(zé)任審計的功能也逐步擴大，在企業(yè)監(jiān)管中逐漸擔(dān)任重要角色。因此，進入到九十年代經(jīng)濟責(zé)任審計出現(xiàn)兩個變化趨勢：一是從監(jiān)管單位性質(zhì)來看，由普通企業(yè)擴展到國企，而后又逐漸擴展到機關(guān)、事業(yè)單位;二是從審計對象來看，由企業(yè)廠長、經(jīng)理逐漸延伸到國家機關(guān)工作人員，且有效監(jiān)管對象級別呈現(xiàn)出逐步升高的趨勢。縱觀經(jīng)濟責(zé)任審計的產(chǎn)生與發(fā)展，它備受重視的原因有許多，主要是由于它對“一把手”制度的制約和監(jiān)督，對自由權(quán)力進行了相對有效的規(guī)范，在一定程度上彌補了“一把手”制度的缺陷，成為反腐倡廉制度體系建立過程中的第一次制度創(chuàng)新。

進入到九十年代中后期，腐敗成為中國社會最大的毒瘤，黨內(nèi)腐敗問題頻發(fā)。黨的十六屆三中全會提出，要建立健全懲治和預(yù)防腐敗的監(jiān)督體系，開展源頭治理，特種審計就是在這一時代背景下產(chǎn)生并發(fā)展的。進入新世紀(jì)，國家社科基金課題明確提出要建立經(jīng)濟腐敗審計工作下的特種審計制度，由此可見，特種審計為反腐而生，有明確的目的導(dǎo)向。

從內(nèi)涵上看，特種審計是指審計部門在以《審計法》為基礎(chǔ)的常規(guī)審計外開展的，專門為防范公職人員違法違紀(jì)而開展的審計項目。主要包括行政機關(guān)采購審計、相關(guān)單位收費審計、重大公共工程審計、國企改制及重大經(jīng)濟案件配套調(diào)查審計、基金管理審計等。與經(jīng)濟責(zé)任審計相比，特種審計有許多獨特之處，例如：特種審計的對象范圍更廣，涵蓋廣大普通國家工作人員;審計目的也更為明確，以預(yù)防和打擊腐敗為主;在審計內(nèi)容上更加針對于易發(fā)生腐敗的公共權(quán)力集中、自由裁度權(quán)力過大的重點領(lǐng)域。由此可見，特種審計反腐職能更加明確，作用也更為突出。

（二）廉政審計

特種審計從制度創(chuàng)新角度來看貢獻很大，但從最早推行特種審計的深圳來看，特種審計實效性有限，并沒有達成我們最初的期待?，F(xiàn)實的情況催生了審計反腐史上的第三次制度改革，廉政審計應(yīng)運而生。特種審計更名為廉政審計，從側(cè)面反映了審計反腐由查處為主到預(yù)防和打擊為主的變化。特種即特殊，超出常規(guī)，而廉政審計言簡意賅，“廉”即廉潔、不腐化;“政”即相關(guān)國家治理活動，反腐職能更加明確，審計對象指向更明，給腐敗者以震懾。

廉政審計改革后，審計對象瞄準(zhǔn)政府部門工作人員以及重點企事業(yè)單位的國家工作人員，針對性更強也使得對配套的審計方法要求更高，增強審計的預(yù)防功能。主要變化在于審計的[HJ1.8mm]綜合性更強。廉政審計可以與監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)相互配合，更好地發(fā)揮審計的反腐功能，落實審計的問責(zé)機制，根據(jù)審計結(jié)果及時追究責(zé)任并移交司法部門處理，強化審計處理權(quán)。

時至今日，完整的“廉政審計”體系還沒有浮出水面，各級審計部門的工作還是圍繞著完善經(jīng)濟責(zé)任審計，給出經(jīng)濟審計結(jié)果等方面，其作為行政監(jiān)督體系內(nèi)部監(jiān)督主體的作用并沒有發(fā)揮出來。廉政審計發(fā)展進入瓶頸期，其原因是多方面的。例如，相關(guān)的法律依據(jù)不健全、組織機構(gòu)如何設(shè)置、與其他審計形式的關(guān)系如何處理等等。

四、促進和完善廉政審計工作的思路

（一）科學(xué)設(shè)置廉政審計的組織機構(gòu)

審計主體的獨立是廉政審計發(fā)揮作用的前提，從人員組成上來看，因為現(xiàn)階段腐敗的形式和出現(xiàn)的部門越來越復(fù)雜，廉政審計機構(gòu)的組成人員應(yīng)當(dāng)更加豐富，可以審計師為主，配合法官、律師與警官等。單一審計師組成的審計團隊業(yè)務(wù)范圍單一，專業(yè)知識有限，人員多樣化可以更大程度上滿足廉政審計的要求。從審計機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置看，可以將原本經(jīng)濟責(zé)任審計單位中加入廉政審計，并與監(jiān)察機關(guān)相互配合。將相關(guān)具有反腐性質(zhì)的單位聯(lián)系起來，既可以減少部門間的越權(quán)或推諉，又可以大大提高廉政審計的震懾力。相關(guān)人員的編制安排可以參考香港廉政公署，大膽采用聘任制，合約期一般為五年，這有利于促進人才更新，及時解聘不合格的審計人員，保持審計單位內(nèi)部的廉潔。在審計機關(guān)內(nèi)部也應(yīng)加強培訓(xùn)和崗位輪轉(zhuǎn)，以提高風(fēng)作人員索質(zhì)，打造合格的廉政審計團隊。

（二）建立完善廉政審計的法律法規(guī)

廉政審計的法律依據(jù)就是國家《審計法》，《審計法》總則第一條明確指出，制定《審計法》目的是為了保障國家經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，促進國家廉政建設(shè)?？梢娏ㄔO(shè)本就是實行審計監(jiān)督的目標(biāo)之一，但現(xiàn)行《審計法》對廉政審計的目標(biāo)、范疇、使用方法及管理機制都沒有作出明確的規(guī)定。面對當(dāng)前嚴(yán)峻的反腐形勢，《審計法》的修改與完善十分有必要。具體做法是在現(xiàn)行《審計法》的基礎(chǔ)上進一步健全和完善廉政審計法規(guī)體系，通過補充條例與實施細則等方式構(gòu)建廉政審計的具體法規(guī)，并以此作為審計機關(guān)開展廉政審計的法律依據(jù)。

完善的廉政法規(guī)是進行廉政審計評價的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是廉政審計工作的出發(fā)點、立足點。國家公職人員代表人民行使國家權(quán)力，特殊的身份使得他們除了需要遵守國家規(guī)定一般法律法規(guī)外，還需要針對不同工作崗位的特點，制定相應(yīng)的法律規(guī)范與行為準(zhǔn)則，減少腐敗者可鉆的法律的空子。在這一方面，目前已頒布實施的法規(guī)有《公務(wù)員法》《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定 （試行）》《關(guān)于對黨和國家機關(guān)工作人員在國內(nèi)交往中收受禮品實行登記制度的規(guī)定》《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》《關(guān)于對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員加強管理的暫行規(guī)定》，在這一方面，今后我們還需加強的方向有公職人員出入境登記備案和證件集中管理、官員財產(chǎn)申報等等。

（三）明確廉政審計的工作思路

廉政審計雖然是由經(jīng)濟責(zé)任審計和特殊審計發(fā)展而來，在審計方法上有較強的基礎(chǔ)，但廉政審計對于國家工作人員腐敗監(jiān)督的指向性更強，在開展廉政審計的過程中應(yīng)該厘清思路方能事半功倍。關(guān)于廉政審計的工作思路主要有以下三個部分：

首先，事前審計，完善監(jiān)督制度。反腐工作重在防患于未然，才能將損失降到最低，廉政審計的“防”的作用于“懲”的作用同樣重要。依據(jù)國家出臺的一系列與公職人員尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗預(yù)防的制度條例，各個國家機關(guān)、政府行政部門、各大國企及國有控股企業(yè)和主要相關(guān)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)引起重視，同時對招待費支出、車輛使用、業(yè)務(wù)公關(guān)等常規(guī)工作中易出現(xiàn)的風(fēng)險也不應(yīng)放松警惕。在排查漏洞的基礎(chǔ)上，針對問題及時問責(zé)，并進一步完善責(zé)任追究制度，健全和完善業(yè)務(wù)流程。

其次，事中審計，及時、準(zhǔn)確、靈敏。腐敗產(chǎn)生于主觀卻擴大于客觀，腐敗產(chǎn)生的客觀原因便是缺乏監(jiān)督。開展腐敗監(jiān)督主要包括以下幾個方面：一是要貫徹“公平、公正、公開”的原則，這幾項原則的貫徹不僅是廉政審計的要求，也有利于社會各界參與民主監(jiān)督。二是要抓大放小，分清主次。廉政審計主要是要關(guān)注公職人員的財產(chǎn)變化，結(jié)合銀行監(jiān)督，查清不明財產(chǎn)來源。但廉政審計力量不足也是我們必須面對的現(xiàn)實。所以，廉政審計單位必須抓住重點項目，與群眾民主監(jiān)督相配合，提升反腐效率。

最后，事后審計，有力懲處。腐敗懲處不嚴(yán)，腐敗成本較低也是當(dāng)前我國反腐活動面臨的難題之一，許多人在巨大的誘惑下甘于冒險。廉政審計部門在查處違法案件時應(yīng)一查到底，將相關(guān)涉案人員一網(wǎng)打盡，切斷腐敗者的后路，提升貪污腐敗成本。對于情節(jié)嚴(yán)重、有嚴(yán)重不良社會影響的案件，加強懲處力度，以增強廉政審計的威懾力。

反腐作為國家治理的重要組成部分，對于達成人民對美好生活的向往有重要意義。廉政審計在參與反腐倡廉建設(shè)和在懲防體系中發(fā)揮的作用越來越突出，審計機關(guān)在承擔(dān)監(jiān)督腐敗的責(zé)任方面比以往任何時候都大，廉政審計工作者要明確自身責(zé)任，掌握有效方法，使廉政審計在預(yù)防和治理腐敗問題中展現(xiàn)更好的效果。

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（張媛，西安工業(yè)大學(xué)藝術(shù)與傳媒學(xué)院）