縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀及對(duì)策

摘要：縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本單元，是經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。整理2004—2015年全國(guó)共1956個(gè)縣的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)在縣域經(jīng)濟(jì)對(duì)地區(qū)貢獻(xiàn)不斷上升的背景下，四大區(qū)域間縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距也不斷拉大。此外，不同區(qū)域內(nèi)縣域人均GDP、人均公共財(cái)政收入的差距大于省域?qū)用娴牟罹?，表明縣域經(jīng)濟(jì)不平衡是導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不平衡的主因。為提升縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小地區(qū)發(fā)展差距，下一步應(yīng)優(yōu)化縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、做強(qiáng)縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、疏通產(chǎn)業(yè)承接體制機(jī)制。

關(guān)鍵詞：縣域經(jīng)濟(jì)不平衡產(chǎn)業(yè)承接

縣域經(jīng)濟(jì)承載著我國(guó)超過70%的人口，管轄著超過90%的國(guó)土面積，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要根基。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，在黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)。近年來我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度不斷加快，但縣域人均GDP、人均財(cái)政收入、基本公共服務(wù)水平仍然與城市有較大差距，提升縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的重要命題。

一、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分問題仍然嚴(yán)峻（郭曉紅，2018）。筆者收集整理了2004—2015年間全國(guó)27個(gè)省份共1956個(gè)縣的數(shù)據(jù)，比較分析的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，四大區(qū)域的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距呈現(xiàn)不斷拉大趨勢(shì)，同時(shí)，不同區(qū)域縣域人均GDP、人均公共財(cái)政收入的差距大于省域?qū)用娴牟罹唷＿@意味著，縣域經(jīng)濟(jì)不平衡是導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不平衡的主因，需要予以特別關(guān)注?？紤]到數(shù)據(jù)的可得性，我們的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)沒有包括北京、天津、上海、西藏的縣域數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)源于歷年《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。分析發(fā)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的特征。

（一）縣域經(jīng)濟(jì)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)度不斷提升

從全國(guó)層面看，2015年我國(guó)仍有77%的人居住在縣及縣以下（戶籍人口），縣域經(jīng)濟(jì)的GDP在全國(guó)經(jīng)濟(jì)中的占比達(dá)到57%，超過市本級(jí)的貢獻(xiàn)。分不同區(qū)域看，2004—2015年間，東部、中部、西部地區(qū)縣域人口均有呈現(xiàn)上升的態(tài)勢(shì)，特別是中部與西部地區(qū)，縣域人口占比分別由2004年的784%、813%上升至2015年的847%與843%。四大區(qū)域的縣域GDP在全省GDP中的占比均呈先出先上升后下降的趨勢(shì)，東部、中部、西部地區(qū)縣域GDP對(duì)地區(qū)的貢獻(xiàn)均超過50%，在2015年分別達(dá)到561%，829%、609%。

（二）四大區(qū)域間縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大

根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院公布的2017年中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告，2016年中國(guó)縣域競(jìng)爭(zhēng)力100強(qiáng)中來自東部地區(qū)的縣有78個(gè)，來自中部、西部、東北地區(qū)的縣分別僅有14個(gè)、7個(gè)和1個(gè)，東部縣域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步擴(kuò)大。2016年全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)投資潛力百?gòu)?qiáng)縣中，來自東部、中部、西部的縣分別有59個(gè)、27個(gè)、14個(gè)，東北地區(qū)沒有一個(gè)縣入選。從人均GDP上看，東部、西部、中部、東北的人均GDP分別由2005年的1493039元、671799元、733441元、992720元分別上升至2015年的53607元、27510元、27959元、40161元，其中東部與西部的差距由8212元擴(kuò)大到26097元。從人均財(cái)政收入水平看，東部、西部、中部、東北的人均公共財(cái)政收入分別由2005年的580元、328元、245元、269元分別上升至2015年的3998元、1996元、1872元、1642元，其中西部地區(qū)與其他地區(qū)的差異不斷擴(kuò)大，與東部地區(qū)的差距由2005年的251元上升至2015年的2002元。

（三）四個(gè)地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距是地區(qū)發(fā)展差距拉大的主因

比較四個(gè)地區(qū)縣域人均GDP與全省人均GDP之間的變化情況。2005年?yáng)|部地區(qū)的縣域人均GDP是西部地區(qū)的22倍，2015年這一差距縮小為19倍，相比之下，同一時(shí)期東部省域人均GDP的差距由23倍降低為17倍（見表1）。比較四個(gè)地區(qū)縣域人均公共財(cái)政收入與全省人均公共財(cái)政收入之間的變化情況，2005年?yáng)|部地區(qū)的縣域人均公共財(cái)政收入是西部地區(qū)的18倍，2015年這一差距進(jìn)一步擴(kuò)大為2倍，相比之下，同一時(shí)期東部省域人均公共財(cái)政收入的差距由22倍降低為16倍（見表2）。數(shù)據(jù)表明，雖然東西部之間縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)局有所減小，但速度慢于省域差距的變化，這意味著，縮小四大板塊經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的根本還在于縮小縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展差距。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，一方面，縣域經(jīng)濟(jì)在整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演越來越重要的角色，另一方面，不同地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大，且已經(jīng)逐漸成為區(qū)域發(fā)展不平衡的掣肘因素。因此，我們認(rèn)為，縮小東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵，在于促進(jìn)中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如不能制定有針對(duì)性的政策，則區(qū)域不均衡問題可能會(huì)加劇。

二、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的困難

（一）縣域基礎(chǔ)設(shè)施供給不足

良好的基礎(chǔ)設(shè)施、便利的交通體系是推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。當(dāng)前，許多中西部縣（市）遠(yuǎn)離具有較強(qiáng)輻射能力的核心城市，交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施都不夠完善，承載發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力較差，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，軟環(huán)境在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也十分重要，許多縣（市）政府行政缺位、錯(cuò)位等問題仍然突出，行政系統(tǒng)通過各種形式向企業(yè)亂收費(fèi)、亂罰款等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生（呂風(fēng)勇等，2018）。落后的產(chǎn)業(yè)環(huán)境與商務(wù)環(huán)境制約了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的發(fā)展，也不利于對(duì)外招商引資、承接發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掣肘。

（二）縣域產(chǎn)業(yè)空心化問題凸顯

產(chǎn)業(yè)是地區(qū)發(fā)展的核心引擎，當(dāng)期我國(guó)大多數(shù)縣仍然缺乏主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與龍頭企業(yè)，致使縣域經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展后勁不足。從產(chǎn)業(yè)層面看，大多數(shù)縣（市）缺乏在國(guó)內(nèi)具有影響力、占據(jù)行業(yè)主導(dǎo)地位的大型產(chǎn)業(yè)集群，已有產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展層次依然能較低，仍以技術(shù)含量不高的勞動(dòng)密集型行業(yè)為主，這些行業(yè)極易受到要素成本的影響，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)衰退或外移的問題，不利于縣域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。從企業(yè)層面看，縣域產(chǎn)業(yè)內(nèi)部缺乏支柱型龍頭帶動(dòng)企業(yè)。大部分企業(yè)技術(shù)條件薄弱，市場(chǎng)拓展能力差，融資能力受限，且集群內(nèi)部小而多的企業(yè)同質(zhì)性強(qiáng)，缺乏合作，惡性競(jìng)爭(zhēng)的問題時(shí)有發(fā)生。單純依靠產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移固然能在短時(shí)期內(nèi)帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是如果新轉(zhuǎn)移來的產(chǎn)業(yè)不能形成核心競(jìng)爭(zhēng)力，那么縣域經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展基礎(chǔ)仍不牢固。

（三）承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力較弱

資本與人才是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要條件，當(dāng)前除了東部地區(qū)少數(shù)百?gòu)?qiáng)縣外，各地大都面臨著人才匱乏、資本短缺的問題。在人才方面，受平臺(tái)與待遇所限，縣鄉(xiāng)級(jí)政府難以引進(jìn)和留住人才，特別是，縣鄉(xiāng)在醫(yī)療、教育等公共服務(wù)方面與城市仍有較大差距，直接導(dǎo)致專業(yè)人才不愿長(zhǎng)期留在縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。留在當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力資源大都年齡大、素質(zhì)低，難以滿足企業(yè)的用工需求。在資本方面，縣域融資渠道單一、小額貸款利率高、信用擔(dān)保機(jī)制不健全，直接導(dǎo)致企業(yè)融資難、融資貴問題十分突出，對(duì)中小企業(yè)發(fā)展不利。此外，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重也使得一些地方優(yōu)惠政策難以落實(shí)，影響了嚴(yán)重影響了投資主體投資積極性（王小明，2018）。

三、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策建議

（一）優(yōu)化縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境

一是完善縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力構(gòu)建高效、便捷、通暢、安全的一體化現(xiàn)代交通運(yùn)輸體系，不斷打造交通樞紐、完善路網(wǎng)建設(shè)，充分發(fā)揮交通運(yùn)輸對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚、城鄉(xiāng)建設(shè)的引領(lǐng)作用。二是科學(xué)規(guī)劃、合理布局，以工業(yè)園區(qū)為載體，以形成產(chǎn)業(yè)集群為目標(biāo)，不斷加強(qiáng)園區(qū)建設(shè)，提高園區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承載能力（馬菁，2016）。三是加強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)軟環(huán)境建設(shè)，打造高效便利的營(yíng)商環(huán)境。簡(jiǎn)化企業(yè)開辦審批流程，壓縮企業(yè)開辦時(shí)間，實(shí)現(xiàn)企業(yè)開辦所涉事項(xiàng)最短時(shí)間辦結(jié)。推動(dòng)行政審批下沉縣，在有條件的地方積極推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，提高政府公共服務(wù)效率。

（二）構(gòu)建完善的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接機(jī)制

一是主動(dòng)對(duì)接，積極推進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。立足當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)以及未來發(fā)展方向，積極與周邊省會(huì)城市、沿海地區(qū)發(fā)達(dá)地區(qū)建立經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系，定期開展投資洽談、經(jīng)貿(mào)合作等，以政府間的合作帶動(dòng)企業(yè)、民間的廣泛合作。二是加大力氣開展招商引資。建立健全招商引資責(zé)任機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制，突出產(chǎn)業(yè)集群招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商和重大項(xiàng)目招商，建立完善的招商引資網(wǎng)絡(luò)體系，推進(jìn)縣域招商引資市場(chǎng)化、專業(yè)化和社會(huì)化。三是更加突出產(chǎn)業(yè)園區(qū)承接作用。產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中承接更容易實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集聚效應(yīng)的發(fā)揮，應(yīng)進(jìn)一步完善園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施、制度建設(shè)，吸引有實(shí)力的企業(yè)落戶扎根，通過合資、合作或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等形式，提升產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移的根植性（李志翠等，2017）。

（三）培育當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)

在不斷提高產(chǎn)業(yè)承接能力的同時(shí)，縣域經(jīng)濟(jì)應(yīng)該更加注重產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接與本地經(jīng)濟(jì)的融合度，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。一是通過承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移完善本地產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚度的提高。運(yùn)用并購(gòu)、增資、擴(kuò)股等多種方式促進(jìn)區(qū)外產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)合作，增強(qiáng)企業(yè)本地化程度，使外延式擴(kuò)展和內(nèi)生發(fā)展緊密結(jié)合，在量和質(zhì)上同時(shí)突破。二是以產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)為核心，推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，不斷做大做強(qiáng)特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“一縣一業(yè)”“一村一品”。合理進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，注重招商引資的選擇性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移與本地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、功能定位相結(jié)合，使之相互促進(jìn)、相互支撐，共同推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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〔本文系遼寧省教育廳青年項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：LN2017QN009）階段性研究成果〕

（楊白冰，國(guó)家信息中心）