農(nóng)民工討薪案件行政檢察監(jiān)督路徑

史亞鳳 張雪情

摘 要：農(nóng)民工群體是改革開(kāi)放以來(lái)城市建設(shè)中不可或缺的一支隊(duì)伍，在城市發(fā)展更新、社會(huì)變革中做出了重大貢獻(xiàn)，然而農(nóng)民工工資保障卻存在諸多問(wèn)題。發(fā)揮行政檢察監(jiān)督職能，完善行政檢察監(jiān)督立法，督促加強(qiáng)行政監(jiān)管力度，轉(zhuǎn)變行政檢察監(jiān)督思路，提升行政檢察隊(duì)伍素養(yǎng)是促進(jìn)農(nóng)民工薪酬保障的可行路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工討薪 行政監(jiān)管 行政檢察監(jiān)督

一、云南省農(nóng)民工討薪案件基本情況

2018年，云南省檢察機(jī)關(guān)辦理支持農(nóng)民工起訴案件899件，同比上升157%，幫助農(nóng)民工追討被拖欠薪資3400余萬(wàn)元;以拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪決定起訴23件29人，同比人數(shù)上升20.83%。全省農(nóng)民工討薪問(wèn)題調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)潛在行政檢察監(jiān)督案源，可與行政非訴執(zhí)行專項(xiàng)監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，打開(kāi)監(jiān)督局面[1]。

二、農(nóng)民工討薪案件折射出的問(wèn)題

綜合分析云南省檢察機(jī)關(guān)辦理農(nóng)民工討薪案件的具體情況，顯現(xiàn)出多方面法律和社會(huì)問(wèn)題。

（一）農(nóng)民工維權(quán)意識(shí)薄弱

多數(shù)農(nóng)民工受教育程度不高，法律意識(shí)薄弱，與雇主之間多為臨時(shí)性勞動(dòng)關(guān)系，在勞動(dòng)關(guān)系存續(xù)期間缺乏維權(quán)意識(shí)。發(fā)生欠薪時(shí)，選擇忍氣吞聲另謀出路的有之;因無(wú)法提供證據(jù)確定勞動(dòng)事實(shí)關(guān)系、不知曉討薪程序、缺乏經(jīng)濟(jì)支撐而討薪無(wú)望的有之;采取鬧訪、自殺、同歸于盡等過(guò)激討薪方式的亦有之。

（二）企業(yè)管理制度混亂

企業(yè)管理制度混亂是拖欠農(nóng)民工工資現(xiàn)象頻發(fā)的重要原因，諸如建筑市場(chǎng)主體行為不規(guī)范、勞動(dòng)合同不完善、勞務(wù)派遣不合法、財(cái)務(wù)管理體制不健全、工程違法轉(zhuǎn)包、分包等行為整治成效不明顯。有的農(nóng)民工與A公司簽訂勞動(dòng)合同，事實(shí)上為B公司提供勞務(wù)。一旦出現(xiàn)欠薪，幾家企業(yè)互相扯皮，農(nóng)民工討薪無(wú)門。承包人與轉(zhuǎn)包人、分包人之間非法轉(zhuǎn)包、違法分包，雙方為了經(jīng)濟(jì)利益，互相遮掩，甚至制作陰陽(yáng)合同。借政府解決農(nóng)民工勞務(wù)輸出“春風(fēng)”，勞務(wù)派遣企業(yè)如“雨后春筍”般出現(xiàn)，但實(shí)質(zhì)上，部分企業(yè)缺乏勞務(wù)派遣資質(zhì)、逃避監(jiān)管，在派遣過(guò)程中不簽合同、不購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)、拖欠工資現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

（三）行政監(jiān)管力度軟弱

1.勞動(dòng)合同備案制度缺乏強(qiáng)制性。根據(jù)《勞動(dòng)合同法》規(guī)定，勞動(dòng)合同經(jīng)用人單位和勞動(dòng)者簽字或蓋章即生效，備案與否不影響勞動(dòng)合同效力。雖然部分地方規(guī)范性文件規(guī)定了勞動(dòng)合同備案制度，但不是強(qiáng)制性要求，如無(wú)特殊必要，企業(yè)一般不會(huì)主動(dòng)送交備案，勞動(dòng)行政監(jiān)管部門在備案制度上比較被動(dòng)。

2.勞務(wù)保證金監(jiān)管不嚴(yán)格。一般情況下，建筑工程行業(yè)在招投標(biāo)階段會(huì)嚴(yán)格要求承包人繳納保證金，包括工程質(zhì)量保證金、勞務(wù)保證金。部分通過(guò)權(quán)力尋租取得承包權(quán)的企業(yè)不按規(guī)定繳納或者繳納不足額;部分企業(yè)與地方政府有“三角債”（政府在其他工程項(xiàng)目上欠企業(yè)的債），在勞務(wù)保證金繳納方面有所“赦免”。勞務(wù)保證金制度監(jiān)管不嚴(yán)導(dǎo)致農(nóng)民工喪失薪資重要保障。

3.行政懲戒措施不到位。《云南省勞動(dòng)監(jiān)察條例》第22條規(guī)定：“用人單位招用人員未按規(guī)定訂立勞動(dòng)合同或者訂立法定條款不完備勞動(dòng)合同的，責(zé)令限期改正，逾期不改的，對(duì)用人單位按每招用一人處以50元的罰款，并對(duì)法定代表人處以200元的罰款?！痹谪?zé)令整改不到位的情況下，行政處罰標(biāo)準(zhǔn)低，企業(yè)在保障勞動(dòng)者權(quán)益方面違法成本太低。同時(shí)，勞動(dòng)監(jiān)察主要采取巡視檢查、舉報(bào)專查、專項(xiàng)檢查和勞動(dòng)執(zhí)法年審等方式進(jìn)行，均為事后監(jiān)督，由于企業(yè)、包工頭的建設(shè)主體工程施工地點(diǎn)常處于流動(dòng)狀態(tài)，農(nóng)民工就業(yè)場(chǎng)所流動(dòng)性大，難以鎖定監(jiān)管對(duì)象。

4.勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法不規(guī)范。部分基層勞動(dòng)監(jiān)察人員身兼數(shù)職，工作任務(wù)與人員數(shù)量嚴(yán)重不匹配。在問(wèn)題初發(fā)階段往往致電告知相關(guān)企業(yè)或者告知農(nóng)民工尋求法律援助進(jìn)行司法救濟(jì)，到領(lǐng)導(dǎo)批示、集體上訪鬧訪才進(jìn)行監(jiān)察;日常監(jiān)察過(guò)程中，未全面規(guī)范執(zhí)法;對(duì)守法誠(chéng)信較差的用人單位，未及時(shí)依法實(shí)施處罰;涉嫌犯罪的，未及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)。

（四）行政檢察難以發(fā)力

由于農(nóng)民工欠薪問(wèn)題中存在行政監(jiān)管不力問(wèn)題，行政檢察有可能在其中發(fā)揮法律監(jiān)督職能，但因多方面原因難以有效發(fā)力。

1.行政檢察職能授權(quán)不明確。《人民檢察院組織法》未規(guī)定行政違法行為及行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督內(nèi)容，運(yùn)用行政檢察監(jiān)督方式對(duì)農(nóng)民工討薪案件進(jìn)行監(jiān)督在行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)開(kāi)展前止步于探索和理論研究階段。發(fā)現(xiàn)案源后，均會(huì)歸口于民事檢察部門進(jìn)行支持起訴，而對(duì)行政機(jī)關(guān)違法或怠于履職問(wèn)題難以發(fā)力。

2.行政檢察監(jiān)督思路不開(kāi)闊。長(zhǎng)期以來(lái)，民行干警對(duì)農(nóng)民工討薪案件中的行政監(jiān)管問(wèn)題了解少、思考少、開(kāi)展監(jiān)督少，監(jiān)督思路不開(kāi)闊，經(jīng)驗(yàn)較為欠缺;對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察存在的問(wèn)題掌握不到位，監(jiān)督能力水平有待提升。受固有思維、傳統(tǒng)模式禁錮，未轉(zhuǎn)變“坐堂辦案”“等案上門”觀念，未突破就案辦案局限，不注重發(fā)現(xiàn)普遍性、傾向性行政監(jiān)管問(wèn)題。

3.行政檢察職能宣傳不到位。行政檢察作為“四大檢察”之一相對(duì)薄弱。農(nóng)民工討薪案件來(lái)源方式主要為農(nóng)民工申請(qǐng)監(jiān)督、農(nóng)民工舉報(bào)或檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督。社會(huì)公眾對(duì)行政檢察監(jiān)督職能了解不多，農(nóng)民工群體更知之甚少，宣傳工作有很大提升空間。

4.行政檢察監(jiān)督隊(duì)伍不專業(yè)?；鶎訖z察院實(shí)行大部制，民事、行政、公益訴訟檢察業(yè)務(wù)合署辦公，民事、公益訴訟檢察業(yè)務(wù)分散了業(yè)務(wù)力量，行政檢察作用未能充分發(fā)揮。有些基層院沒(méi)有專司行政檢察業(yè)務(wù)的員額檢察官，專業(yè)性不強(qiáng);行政檢察人員年齡結(jié)構(gòu)、專業(yè)背景等不適應(yīng)工作需要。

三、解決農(nóng)民工欠薪問(wèn)題的行政檢察監(jiān)督路徑

解決農(nóng)民工欠薪問(wèn)題，是事關(guān)精準(zhǔn)脫貧、防范化解社會(huì)矛盾的系統(tǒng)工程，可以從以下方面著手，探索行政檢察監(jiān)督在這一系統(tǒng)工程中發(fā)揮作用的合理路徑。

（一）完善行政檢察監(jiān)督立法

目前對(duì)行政行為檢察監(jiān)督的法律授權(quán)限于公益訴訟明確的四個(gè)領(lǐng)域?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)督促其糾正”，有必要完善行政檢察監(jiān)督立法，使行政檢察監(jiān)督有法可依。

（二）督促加強(qiáng)行政監(jiān)管力度

2019年2月17日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、人力資源和社會(huì)保障部制定了《建筑工人實(shí)名制管理辦法（試行）》，從一定程度上解決了農(nóng)民工提供勞務(wù)后勞動(dòng)關(guān)系無(wú)法認(rèn)定及部分討薪難的問(wèn)題，但在行政監(jiān)管方面，各項(xiàng)長(zhǎng)效機(jī)制的建立還有待于加強(qiáng)與完善。檢察機(jī)關(guān)在服務(wù)和保障建筑工人實(shí)名制機(jī)制構(gòu)建中，應(yīng)協(xié)同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、人力資源和社會(huì)保障部門，推進(jìn)規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序，加強(qiáng)建筑工人管理，維護(hù)建筑工人和建筑企業(yè)合法權(quán)益。

一是督促行政機(jī)關(guān)落實(shí)“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則。明確各部門職責(zé)，嚴(yán)格監(jiān)督農(nóng)民工工資支付，一旦發(fā)生拖欠農(nóng)民工工資情況，立即按各自管理工程項(xiàng)目職責(zé)組織力量清欠，避免互相推諉。檢察機(jī)關(guān)提供司法保障，與各行政機(jī)關(guān)形成合力，避免各機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗。

二是督促行政機(jī)關(guān)落實(shí)勞務(wù)保障制度。建設(shè)單位必須按照施工合同約定工程款年度預(yù)算的3%向農(nóng)民工工資保證金賬戶存入勞務(wù)保證金，住建等建設(shè)工程主管部門才能頒發(fā)施工許可證或批準(zhǔn)開(kāi)工報(bào)告[2]。嚴(yán)格監(jiān)管已存入勞務(wù)保證金，專款專用，嚴(yán)禁抽逃或先存后取的情況發(fā)生。可借鑒玉溪市澄江縣經(jīng)驗(yàn)，探索創(chuàng)新銀行保函等新型模式，以銀行保函代替保證金，既減輕了企業(yè)在報(bào)建時(shí)的一次性繳納農(nóng)民工工資保證金的壓力，又提高了其流動(dòng)資金的使用效率，保障農(nóng)民工工資支付[3]。住建和人社部門應(yīng)制定符合地方發(fā)展的實(shí)施細(xì)則，盡快推行轄區(qū)內(nèi)建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵜乒芾硐到y(tǒng)，從源頭上杜絕拖欠薪資案件的發(fā)生。未進(jìn)行建筑工人實(shí)名制管理的施工企業(yè)，行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格進(jìn)行查處，絕不姑息。違反上述規(guī)定應(yīng)當(dāng)查處而未查處的，檢察機(jī)關(guān)要對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。

三是配合行政機(jī)關(guān)建立應(yīng)急救助制度。督促行政機(jī)關(guān)建立轄區(qū)內(nèi)的應(yīng)急周轉(zhuǎn)金制度，由財(cái)政統(tǒng)一撥付到專門的財(cái)政應(yīng)急賬戶。在發(fā)生用人單位確實(shí)無(wú)能力支付、逃避支付農(nóng)民工工資等情況可能引發(fā)群體性事件時(shí)，動(dòng)用應(yīng)急周轉(zhuǎn)金先行墊付拖欠工資。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要貫徹落實(shí)最高人民檢察院、國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)國(guó)家司法救助工作支持脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見(jiàn)》，開(kāi)展司法救助，確保涉檢訴訟農(nóng)民工群體在各方救助未果并符合司法救助的情況下能夠獲得救助。

四是配合行政機(jī)關(guān)建立不良信用制度。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)行政檢察部門要發(fā)揮內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)，整合刑事、民事檢察部門力量，梳理近年來(lái)招投標(biāo)案件中涉嫌行賄、拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪或拖欠農(nóng)民工薪資等不良影響的企業(yè)，與住建、人社部門形成信息共享，對(duì)轄區(qū)內(nèi)各企業(yè)的不良信用情況進(jìn)行認(rèn)定，分級(jí)列為不良信用單位，記入信用檔案，向全國(guó)建筑市場(chǎng)監(jiān)管公共服務(wù)平臺(tái)公布，并在往后的招投標(biāo)過(guò)程中取締競(jìng)標(biāo)資格。

（三）轉(zhuǎn)變行政檢察監(jiān)督思路

一是改變固有思維，對(duì)外與當(dāng)?shù)厝松缇謩趧?dòng)監(jiān)察等部門互通有無(wú)，及時(shí)了解農(nóng)民工討薪案件的進(jìn)展情況;對(duì)內(nèi)與民事、刑事檢察部門形成聯(lián)動(dòng)，對(duì)辦案中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)履職不當(dāng)?shù)那樾?，及時(shí)移送線索至行政檢察部門。二是做實(shí)行政檢察，開(kāi)展農(nóng)民工討薪行政檢察監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)。按照省院的安排部署，紅河、玉溪、普洱、昆明西山區(qū)院擬就農(nóng)民工討薪行政檢察監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)先行先試，依據(jù)《勞動(dòng)監(jiān)察條例》《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》等規(guī)定，充分發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”的職能，以以往支持起訴和拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪的案件為分析樣本進(jìn)行回頭看，查找個(gè)案中行政監(jiān)管存在的問(wèn)題。針對(duì)行政機(jī)關(guān)該處罰未處罰、不該處罰亂處罰的案件，作出行政處罰后怠于申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件進(jìn)行監(jiān)督;針對(duì)人民法院受理行政非訴案件程序是否合法、裁定準(zhǔn)予執(zhí)行或裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行是否合法，以及人民法院在執(zhí)行中是否存在執(zhí)行裁定錯(cuò)誤、執(zhí)行程序不規(guī)范、執(zhí)行措施不當(dāng)、侵害行政相對(duì)人或者農(nóng)民工合法權(quán)益的情形進(jìn)行監(jiān)督。

（四）加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督宣傳

一是與住建、人社等部門建立勞動(dòng)保障宣傳團(tuán)隊(duì)，共同強(qiáng)化農(nóng)民工維權(quán)意識(shí)培訓(xùn)，定期組織農(nóng)民工就提供勞務(wù)、簽訂勞動(dòng)合同中要注意的事項(xiàng)以及在發(fā)生欠薪情況下如何尋求救濟(jì)進(jìn)行輔導(dǎo)。送法進(jìn)企業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，自覺(jué)遵守法律法規(guī)，建立工會(huì)制度、規(guī)范用工行為、規(guī)范財(cái)務(wù)管理制度、規(guī)范農(nóng)民工實(shí)名制度、提升抗風(fēng)險(xiǎn)能力，推進(jìn)各項(xiàng)制度完善;二是公開(kāi)12309檢察舉報(bào)電話，制作行政檢察職能宣傳冊(cè)，在農(nóng)民工相對(duì)集中的勞務(wù)市場(chǎng)、施工場(chǎng)所加掛宣傳欄，在“建筑工人維權(quán)告示牌”上加入行政檢察維權(quán)渠道內(nèi)容，讓農(nóng)民工群體知曉行政檢察監(jiān)督救濟(jì)途徑。三是制作行政檢察職能宣傳短片，借助檢察門戶網(wǎng)站、微信公眾號(hào)、官方微博以及電視媒體，加大行政檢察職能宣傳。

（五）提升行政檢察隊(duì)伍素養(yǎng)

上級(jí)檢察院要采取組織案件討論、舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)、跟班辦案、相互交流等行之有效的方式，不斷創(chuàng)新對(duì)下指導(dǎo)和學(xué)習(xí)培訓(xùn)的方法，穩(wěn)步提升行政檢察人員的業(yè)務(wù)能力。要實(shí)行“走出去”與“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”相結(jié)合，與各地高校、勞動(dòng)監(jiān)察部門、人民法院勞動(dòng)爭(zhēng)議審判庭、法律援助中心或仲裁委員會(huì)相互研討，多向先進(jìn)地區(qū)學(xué)習(xí)，多相互交流經(jīng)驗(yàn)，不斷拓寬眼界和思路。

注釋：

[1]數(shù)據(jù)來(lái)源：云南省人民檢察院案件管理辦公室。

[2]盧淑媛：《彌勒市著力建立農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題長(zhǎng)效機(jī)制》，云南省人力資源和社會(huì)保障網(wǎng)http：//www.ynhrss.gov.cn/NewsView.aspx？NewsID=21462&ClassID=497，最后訪問(wèn)日期：2017年3月13日。

[3]劉春花：《玉溪市澄江縣首例在建工程農(nóng)民工工資保證金銀行保函啟動(dòng)》，云南省人力資源和社會(huì)保障網(wǎng)www.ynhrss.gov.cn/NewsView.aspx？NewsID=31731&ClassID

=497，最后訪問(wèn)日期：2017年12月17日。