縣級集成改革的“江陰樣本”

呂永剛

在全國改革“大棋局”中，縣一級改革處于特殊重要的樞紐位置。江蘇省按照“開展集成改革試點、形成改革集成效應”的總體要求，在江陰市開展縣級集成改革試點，精心部署、滾動推進，成效令人矚目。?

自2017年7月被正式確定為江蘇省唯一的縣級集成改革試點縣市以來，聚力打造縣級集成改革“江陰樣本”、縣域治理“江陰標準”，江陰集成改革試點入選“改革開放40年地方改革創(chuàng)新40案例”，江陰也被譽為“集成改革第一縣”。

在破解縣域集成改革，推進縣域治理體系與能力現(xiàn)代化建設(shè)的難題中，江陰集成改革被視為“新時代縣域改革的頂層設(shè)計和生動實踐”，改革過程中的理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、方法創(chuàng)新和形態(tài)創(chuàng)新備受關(guān)注。

把點上的“盆景”集合成

面上的“風景”

江陰市在改革大潮中歷來開風氣之先，“天下第一村”華西村帶頭人吳仁寶榮獲“改革先鋒”稱號，資本市場“江陰板塊”名震全國。

在改革縱深推進的大背景下，江陰市獲批進行縣級集成改革試點，一方面是破解自身發(fā)展難題的內(nèi)在需要。

江陰市綜合發(fā)展水平走在全國前列，率先遭遇發(fā)展瓶頸、率先面臨轉(zhuǎn)型難題。江陰市在工業(yè)化、城市化進程中積累了豐厚“家底”，但也面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新支撐不足、社會治理能力與水平滯后、生態(tài)赤字遠未消除等“發(fā)展起來的問題”。破解這些深層次矛盾問題，靠老辦法沒有出路、靠單兵突進或零敲碎打式改革難以見效，唯有綜合施策、系統(tǒng)集成，形成改革合力，才能切實發(fā)揮改革深刺激、強刺激作用，為江陰轉(zhuǎn)型升級打開新天地。

另一方面，江陰市通過集成改革的探索示范為全面深化改革“撕開一道口子”，是落實中央決策部署的戰(zhàn)略舉措。

習近平總書記高度重視改革舉措的系統(tǒng)集成，要求有條件的地方和領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)改革舉措系統(tǒng)集成。江蘇省落實習近平總書記重要指示精神，在江陰市開展縣級集成改革試點，強化各項改革的互補性、關(guān)聯(lián)性和耦合度，為全省乃至全國的改革大局探索路子、積累經(jīng)驗;并把一些被經(jīng)過實踐檢驗的試點經(jīng)驗復制推廣到其他地方，由點到面產(chǎn)生“溢出效應”和“1+1>2”的“疊加效應”，讓“盆景”變成更多的“風景”。

目前，江陰市徐霞客鎮(zhèn)“1+4”基層治理新模式已在江蘇省49個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)復制，縣級集成改革試點首批經(jīng)驗在無錫全市推廣。

聚焦突出矛盾，從行政管理

體制入手撬動集成改革

如何選擇改革突破口，在相當程度上決定著改革的進度與前景，是對改革者的重大考驗。

面對千頭萬緒的改革要求，江陰市從縣域治理矛盾最突出、改革呼聲最高、人民需求最迫切的問題入手，以條件相對成熟、有一定基礎(chǔ)的行政管理體系改革作為改革“突破口”和“先手棋”。

江陰市率先把徐霞客鎮(zhèn)全國經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點成果復制推廣到江陰各鎮(zhèn)街園區(qū)，形成鎮(zhèn)級強鎮(zhèn)擴權(quán)改革集成效應;對多部門執(zhí)法權(quán)限進行調(diào)整歸并，對市級部門的權(quán)責清單進行梳理，實現(xiàn)全市域“一枚公章管審批”;大力推進集中審批、綜合執(zhí)法、網(wǎng)格治理、便捷服務，打造出以“大清單、大平臺、大執(zhí)法、大網(wǎng)格、大監(jiān)管、大數(shù)據(jù)”為標志的行政管理體制新格局。同時，積極構(gòu)建充滿活力、運行有序的經(jīng)濟體制，綠色發(fā)展、自然和諧的生態(tài)文明體制，接軌國際、競爭力強的開發(fā)開放體制，城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)融合的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制，公平均衡、普惠多元的社會事業(yè)體制，全面從嚴、固本強基的黨建制度。

江陰市通過七大領(lǐng)域改革的合圍攻堅，形成分工有序、高效協(xié)同的集成改革體系。其中，有四條突出主線：一是著眼提升政府服務效能，全面推動教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、公用事業(yè)、國資國企、資源價格等領(lǐng)域市場化改革;二是著眼打造良好生態(tài)環(huán)境，以污水、大氣、固廢、土壤為重點，構(gòu)建監(jiān)測、管理、治理一體化解決方案，以資源性產(chǎn)品差別化價費改革為杠桿撬動企業(yè)轉(zhuǎn)型升級;三是著眼增強縣域發(fā)展“領(lǐng)航力”和“首位度”，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新探索科技管理服務，放大做優(yōu)開發(fā)開放功能，優(yōu)化提升基本公共服務;四是著眼城鄉(xiāng)一體發(fā)展，以理順農(nóng)村產(chǎn)權(quán)為核心，加強科學規(guī)劃布局，加快鄉(xiāng)村鄉(xiāng)創(chuàng)經(jīng)濟發(fā)展，加速就地城鎮(zhèn)化進程，滿足城鄉(xiāng)居民美好生活新期待。

強化治理能力，以集成改革

助推縣域治理現(xiàn)代化

江陰市在集成改革中緊緊圍繞“提高縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平”的目標定位，在夯實黨建統(tǒng)領(lǐng)這一根本保障的基礎(chǔ)上，著力構(gòu)建縣域治理“四大體系”。

一是構(gòu)建便捷高效的政務服務體系，按照“江陰急需、市縣同權(quán)、法律許可”思路，承接江蘇省和無錫市“賦權(quán)”;根據(jù)“能放則放、應放盡放”原則，賦予鎮(zhèn)街經(jīng)濟社會管理權(quán)限;圍繞“園內(nèi)事園內(nèi)辦”目標，開放園區(qū)承接設(shè)區(qū)市經(jīng)濟管理權(quán)限，通過“授權(quán)+賦能”構(gòu)建起權(quán)責匹配、科學規(guī)范的市鎮(zhèn)（街）園新型權(quán)責體系;組建市行政審批局，全面推行“網(wǎng)上辦、集中批、聯(lián)合審、區(qū)域評、代辦制、不見面”，實現(xiàn)行政審批大提速。

二是構(gòu)建沉底到邊的基層治理體系，將全市所有“人、地、物、事、組織”等要素全部納入網(wǎng)格，織密基層治理網(wǎng)格;市級層面成立市城市綜合管理局，鎮(zhèn)街層面組建綜合執(zhí)法局，設(shè)置全能型中隊，構(gòu)建起市鎮(zhèn)聯(lián)動、權(quán)責統(tǒng)一、精簡高效的綜合執(zhí)法體系;打造市、鎮(zhèn)、村三級綜合管理服務平臺，形成發(fā)現(xiàn)問題、信息匯聚、派發(fā)處置、跟蹤監(jiān)督的處理閉環(huán)。

三是構(gòu)建精準有力的社會救助體系，通過部門救助全參與、內(nèi)容全覆蓋、信息全共享，實現(xiàn)對所有救助對象的精準救助、常態(tài)救助、陽光救助;充分發(fā)揮、持續(xù)擴大江陰公益慈善“首善之城”優(yōu)勢，以慈善捐助、結(jié)對幫扶等形式，定向救助、定位幫扶貧困群體;在城鄉(xiāng)醫(yī)保、大病救助、醫(yī)療救助、商業(yè)保險不斷健全完善基礎(chǔ)上，實施互助式深度救助。

四是構(gòu)建溫馨周到的生活服務體系，整合原有各類服務平臺、服務熱線，以市場化方式打造“一體化、一端口、一站式”的24小時在線智慧生活服務平臺——“最江陰”APP客戶端;深化整合各類生活服務資源，為市民提供行政、公共、便民、公益、資訊“五位一體”綜合性服務，用“互聯(lián)網(wǎng)+”打通服務群眾的“最后一米”。

細節(jié)精益求精，匠心打造

集成改革系列品牌

江陰市具有深厚的工匠文化，追求細節(jié)、精益求精的工匠精神融入到城市發(fā)展的方方面面，在集成改革試點中有著鮮明體現(xiàn)。

在前期謀劃環(huán)節(jié)，江陰市委鮮明地提出，按照“人無我有、人有我優(yōu)、人優(yōu)我更優(yōu)”原則，引進消化再創(chuàng)新，確保集成改革試點既有點上的亮點和特色，也有面上的集成和精品，更具有系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

在行政審批服務上，自加壓力，將省里提出的“3550”標準更進一步，基本實現(xiàn)“企業(yè)注冊開業(yè)2個工作日、不動產(chǎn)權(quán)證4個工作日、施工許可證40個工作日以內(nèi)完成”的“2440”高效審批服務目標，數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通后，這一比例還將提升。

在先行先試上，出臺多項具有開創(chuàng)性的改革舉措，如在全國首創(chuàng)“村民自愿、多方出資、平臺管理、專業(yè)服務”的村級醫(yī)療互助“福村寶”模式，覆蓋江陰212個村，受益村民達10萬人次;開展“外貿(mào)融資寶”業(yè)務，獲得省委省政府的認可并在全省作為先進經(jīng)驗推廣，借助這一經(jīng)驗，江陰市整合各類信貸風險補償資金，設(shè)立了總規(guī)模為3億元的中小微企業(yè)信貸風險補償資金池。

在改革實施上，制定18條“軍規(guī)”確保集成改革落地生根，主要圍繞提升改革方案質(zhì)量，突出調(diào)查研究、方案論證、部門黨組織討論、分級審議等制度，確保吃透上情摸清下情搞好結(jié)合，確保公眾參與避免部門“自說自唱”，確保發(fā)揮黨組織總攬全局協(xié)調(diào)各方的組織領(lǐng)導作用;圍繞壓實改革責任，突出“改革抓一把手、一把手抓改革”，建立簽訂責任狀、項目領(lǐng)銜、例會推進、公眾參與、督察督辦、三方約談、臺賬管理、限時辦結(jié)、信息發(fā)布、智庫支持等制度，形成責任明確、過程管控、推進有序的工作格局;圍繞取得改革實效，明確任務銷號、第三方評估、績效考核、總結(jié)宣傳等制度，實現(xiàn)成效評判與單位、個人利益掛鉤的正向激勵。

（作者單位：江蘇省社科院經(jīng)濟所）