論美日農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策及對(duì)我國(guó)的啟示
——基于糧食安全視角

●趙和楠

一、問(wèn)題的提出

“民以食為天”，糧食安全是國(guó)家安全的基礎(chǔ)，具備顯著的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)意義。出于對(duì)糧食安全公共性、外部性和糧食產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性、基礎(chǔ)性等因素的考量，通過(guò)相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)與政策實(shí)踐保障國(guó)家糧食安全便成為各國(guó)的普遍共識(shí)，而作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和資源分配的有效工具，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策無(wú)疑是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與政府利益博弈后的理性選擇。就我國(guó)而言，本世紀(jì)初中央連續(xù)發(fā)布的涉農(nóng)“一號(hào)文件”（2004-2019年）及政府所實(shí)施的系列支農(nóng)惠農(nóng)政策共同構(gòu)成了當(dāng)前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策框架 （見(jiàn)表1），對(duì)糧食生產(chǎn)、流通等領(lǐng)域?qū)嵤┒囗?xiàng)支持與保護(hù)，有效助推我國(guó)半個(gè)世紀(jì)以來(lái)糧食產(chǎn)量的首次 “十二連增”（2004-2015年），并將糧食產(chǎn)量連續(xù)7年（2012-2018年）保持在年產(chǎn)6億噸以上①，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)有序發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。然值得注意的是，當(dāng)前我國(guó)糧食生產(chǎn)的比較利益低，2016年、2017年三大主糧平均成本利潤(rùn)率為-7.34%、-1.16%②，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，未來(lái)“誰(shuí)來(lái)種糧”需高度警惕。此外，我國(guó)人口眾多，耕地、水等自然資源相對(duì)有限，資源“紅線”問(wèn)題不容忽視，受自然災(zāi)害頻發(fā)、城鎮(zhèn)化工業(yè)化進(jìn)程加快、糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式不科學(xué)等因素的影響，生態(tài)“紅燈”問(wèn)題日益凸顯，加之近年來(lái)糧食“三量齊增”、結(jié)構(gòu)性矛盾、新型糧食經(jīng)營(yíng)主體“非糧化”生產(chǎn)等新情況、新問(wèn)題的制約，我國(guó)糧食數(shù)量及質(zhì)量安全中長(zhǎng)期仍面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。進(jìn)一步講，既有補(bǔ)貼政策經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的政策實(shí)踐亦暴露出諸如補(bǔ)貼設(shè)計(jì)不合理、效應(yīng)遞減等問(wèn)題，尤其是對(duì)貿(mào)易和生產(chǎn)有扭曲作用的“黃箱”政策規(guī)模已臨近WTO規(guī)定的8.5%微量允許“黃線”。同時(shí)，伴隨補(bǔ)貼資金規(guī)模的增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下財(cái)政收入增速卻逐漸放緩，有數(shù)據(jù)顯示，2014-2018年全國(guó)財(cái)政一般公共預(yù)算收入增速持續(xù)低于10%，步入近二十余年來(lái)的首次低速增長(zhǎng)期，客觀要求提升補(bǔ)貼資金的使用效率。顯然，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策同樣面臨著實(shí)踐困境，需要汲取新思路、新方法并予以動(dòng)態(tài)調(diào)整完善，故而借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的有益經(jīng)驗(yàn)是必要的。

表1 我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策框架

縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程，不乏通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的科學(xué)實(shí)施與動(dòng)態(tài)完善促進(jìn)本國(guó)糧食增產(chǎn)、糧質(zhì)提升，進(jìn)而有效保障國(guó)家糧食安全的典型實(shí)例，美國(guó)、日本即是如此。選擇借鑒美國(guó)、日本典型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，主要基于如下緣由：就美國(guó)而言，其是主要的糧食生產(chǎn)國(guó)和最大的糧食出口國(guó)，美國(guó)“世界糧倉(cāng)”地位的鞏固既得益于國(guó)內(nèi)得天獨(dú)厚的自然條件，更與聯(lián)邦政府所實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策直接相關(guān)，經(jīng)過(guò)近90年的調(diào)整優(yōu)化，美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策日臻完善，值得借鑒；就日本而言，其人多地少、自然資源有限且自然災(zāi)害頻發(fā)的特征與我國(guó)相似，但根據(jù)英國(guó)《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志發(fā)布的2017年《全球糧食安全指數(shù)報(bào)告》，日本糧食安全指數(shù)位列全球第18位，其補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)已然突破了國(guó)內(nèi)要素資源之于糧食生產(chǎn)的天然制約，取得了良好的補(bǔ)貼效應(yīng)，其政策經(jīng)驗(yàn)同樣值得探究。筆者梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)，盡管早期已有學(xué)者就美日兩國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策整體、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、山區(qū)半山區(qū)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者戶別收入補(bǔ)貼等進(jìn)行了概述性或具體性研究，但仍存在如下可能的不足：一是在研究?jī)?nèi)容上，我國(guó)糧食安全形勢(shì)呈現(xiàn)出階段性特征，其價(jià)值維度由數(shù)量安全擴(kuò)展至數(shù)量、質(zhì)量安全并重，并表現(xiàn)出未來(lái)種糧主體缺失、生態(tài)“紅燈”、“三量齊增”、結(jié)構(gòu)性矛盾等新情況、新問(wèn)題，且農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策亦遭遇補(bǔ)貼效益遞減等實(shí)踐困境，迫切需要汲取新思路予以調(diào)整優(yōu)化。相比較而言，美國(guó)、日本農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策則根據(jù)本國(guó)糧食安全形勢(shì)、財(cái)政實(shí)力等的變化而不斷調(diào)整，如美國(guó)2018年末出臺(tái)《農(nóng)業(yè)提升法案》，明確了2019-2023年美國(guó)扶持本國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本思路，這為我國(guó)動(dòng)態(tài)借鑒美日最新或典型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策提供了可能，但學(xué)界對(duì)該問(wèn)題的研究卻略顯不足；二是在研究方法上，已有的概述性、具體性研究在把握國(guó)外農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策全局或具體補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)上是有益的，但其不完全適用于我國(guó)當(dāng)前糧食安全及補(bǔ)貼實(shí)踐中新問(wèn)題、新矛盾的集中破解，而有針對(duì)性的典型性研究則有益于該問(wèn)題的解決?；诖?，本文將結(jié)合現(xiàn)階段我國(guó)糧食安全及補(bǔ)貼政策所面臨的挑戰(zhàn)，有針對(duì)性地借鑒美國(guó)、日本所實(shí)施的部分典型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，總結(jié)其政策優(yōu)勢(shì)，通過(guò)借鑒完善我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，以最終保障國(guó)家糧食安全。

二、美日農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策概述

就美國(guó)而言，其現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策見(jiàn)諸于特朗普在2018年12月20日簽署生效的《農(nóng)業(yè)提升法案》（2019-2023年），該法案預(yù)計(jì)安排4280億美元支出用于農(nóng)產(chǎn)品支持、作物保險(xiǎn)、資源保護(hù)、營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃等領(lǐng)域。就日本而言，其所實(shí)施的部分直接補(bǔ)貼政策、典型一般服務(wù)支持政策同樣值得借鑒參考。

（一）農(nóng)產(chǎn)品支持項(xiàng)目

價(jià)格損失補(bǔ)貼（PLC）及農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼（ARC）系美國(guó)2018年農(nóng)業(yè)法案中農(nóng)產(chǎn)品支持項(xiàng)目的主要構(gòu)成，主要用以彌補(bǔ)糧食生產(chǎn)及銷售風(fēng)險(xiǎn)對(duì)糧食生產(chǎn)者造成的損失，覆蓋玉米、小麥、水稻、高粱等糧食作物。具體來(lái)說(shuō)，價(jià)格損失補(bǔ)貼（PLC）針對(duì)各重要糧食作物分別設(shè)定一個(gè)有效參考價(jià)格，各糧食產(chǎn)品隨行就市，當(dāng)糧食作物市場(chǎng)價(jià)格低于有效參考價(jià)格時(shí)，則啟動(dòng)對(duì)糧食生產(chǎn)者的補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)“價(jià)補(bǔ)分離”，進(jìn)而避免對(duì)糧食市場(chǎng)的直接性干預(yù)。在各糧食作物有效參考價(jià)格的確定上，應(yīng)遵循如下步驟（詳見(jiàn)表2）：一是從2014年農(nóng)業(yè)法案中設(shè)置的參考價(jià)格與近5年相應(yīng)糧食作物平均市場(chǎng)價(jià)格的85%價(jià)格水平中選擇較大者；二是從上述較高價(jià)格水平與2014年農(nóng)業(yè)法案中對(duì)應(yīng)糧食作物115%參考價(jià)格水平中選擇較小者，并確立其為相應(yīng)糧食作物的有效參考價(jià)格。由此，便增加了糧食生產(chǎn)者在遭遇市場(chǎng)價(jià)格損失時(shí)政府補(bǔ)貼的潛在獲益空間，并減少對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的扭曲。與之類似，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼（ARC）同樣以有效參考價(jià)格為基礎(chǔ)觸發(fā)支付，當(dāng)所在縣某種作物在作物年度中的平均每英畝收入水平低于所確定的收益水平時(shí)，給予糧食生產(chǎn)者補(bǔ)助，從而保障糧農(nóng)的種糧收益。

表2 主要糧食作物有效參考價(jià)格對(duì)照表（單位：美元）

（二）作物保險(xiǎn)項(xiàng)目補(bǔ)貼

經(jīng)過(guò)80余年的改革發(fā)展，美國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)日臻成熟且種類豐富，為120余種農(nóng)作物和畜牧品種提供了完善的風(fēng)險(xiǎn)保障。較之于2014年農(nóng)業(yè)法案，美國(guó)2018年農(nóng)業(yè)法案中所實(shí)施的農(nóng)作物保險(xiǎn)政策類型繼續(xù)保持相對(duì)固定，但作物保險(xiǎn)項(xiàng)目整體支出規(guī)模占比則從8%上升至9%，成為除營(yíng)養(yǎng)強(qiáng)化項(xiàng)目外的最大支出項(xiàng)目。美國(guó)政府通過(guò)聯(lián)邦作物保險(xiǎn)項(xiàng)目（FCIP）提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，以彌補(bǔ)糧食生產(chǎn)者在產(chǎn)量、收入等方面的損失。具體來(lái)說(shuō)，美國(guó)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目呈現(xiàn)如下特征：一是實(shí)施差異化的財(cái)政補(bǔ)貼政策，即針對(duì)不同的保險(xiǎn)險(xiǎn)種、保險(xiǎn)水平、保險(xiǎn)單位制定差異化的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，以適應(yīng)各州地理環(huán)境差異及不同規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力農(nóng)戶的投保需求，繼而提高保險(xiǎn)精準(zhǔn)性，擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面；二是注重給予參保農(nóng)戶及保險(xiǎn)公司保費(fèi)補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)補(bǔ)貼，進(jìn)而降低參保農(nóng)戶保費(fèi)負(fù)擔(dān)，提高保險(xiǎn)公司承保積極性；三是由政府負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司（FCIC）向商業(yè)保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)服務(wù)，控制商業(yè)保險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)賠付上的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，保障保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)利益。同樣，日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制也相對(duì)健全，通過(guò)向參保糧農(nóng)繳納的保費(fèi)、承保機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用等提供補(bǔ)貼，以提升其投保、承保積極性。

（三）資源環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼

美國(guó)、日本在發(fā)展本國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，均注重財(cái)政對(duì)資源環(huán)境保護(hù)的扶持。美國(guó)2018年農(nóng)業(yè)法案繼續(xù)加大對(duì)資源環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的扶持力度，該項(xiàng)支出在農(nóng)業(yè)法案全體支出項(xiàng)目中所占比重由2014年農(nóng)業(yè)法案中的6%上升至7%，增長(zhǎng)約6.2億美元。從資金使用方向看，主要用于保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃（CRP）、保護(hù)管理計(jì)劃（CSP）、環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)計(jì)劃 （EQIP）、農(nóng)業(yè)保護(hù)地役權(quán)項(xiàng)目（ACEP）和區(qū)域保護(hù)合作項(xiàng)目（RCPP）等。其中，保護(hù)管理計(jì)劃（CSP）在于向符合農(nóng)林用地管理要求的生產(chǎn)者提供財(cái)政援助，2019-2023財(cái)年累計(jì)達(dá)39.75億美元；環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)計(jì)劃（EQIP）通過(guò)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供財(cái)政援助，以引導(dǎo)其開(kāi)展諸如節(jié)水灌溉、土地健康示范等具有廣泛資源環(huán)境效益的養(yǎng)護(hù)活動(dòng)，相應(yīng)的財(cái)政資金規(guī)模則預(yù)計(jì)由2019財(cái)年的17.5億美元增至2023財(cái)年的20.25億美元。此外，美國(guó)政府還重視對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的財(cái)政扶持，為有機(jī)農(nóng)業(yè)研究推廣項(xiàng)目（OREI）設(shè)立永久性資助，2018年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定2019-2023財(cái)年年度支持規(guī)模將由2000萬(wàn)美元上升至5000萬(wàn)美元，從而有效保護(hù)耕地資源及自然環(huán)境③。同樣，日本的山區(qū)半山區(qū)直接補(bǔ)貼、農(nóng)地再生利用補(bǔ)貼、綠肥輪作附加補(bǔ)貼亦表現(xiàn)出良好的資源環(huán)境效益，如山區(qū)半山區(qū)農(nóng)戶獲取直接補(bǔ)貼的前提是必須從事有助于阻止放棄耕作、環(huán)境保護(hù)及農(nóng)業(yè)多功能性發(fā)揮的活動(dòng)，經(jīng)過(guò)地方行政單位認(rèn)定通過(guò)后方可獲得有上限限制的補(bǔ)貼資金。

（四）典型一般服務(wù)支持政策

美日政府重視糧食生產(chǎn)過(guò)程中的一般服務(wù)支持，其屬于財(cái)政農(nóng)業(yè)公共支出范疇。例如，美國(guó)2018年農(nóng)業(yè)法案要求成立農(nóng)業(yè)高級(jí)研究與發(fā)展局（AGARDA），通過(guò)對(duì)糧食、農(nóng)業(yè)開(kāi)展長(zhǎng)期的研究以開(kāi)發(fā)新技術(shù)、新工具、新產(chǎn)品；日本政府注重對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)推廣應(yīng)用等的財(cái)政支持。根據(jù)OECD數(shù)據(jù)庫(kù)公布的數(shù)據(jù)，1996-2016年日本用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)與維護(hù)、農(nóng)業(yè)知識(shí)與創(chuàng)新體系建設(shè)兩項(xiàng)支出在一般服務(wù)支持（GSSE）中累計(jì)占比持續(xù)保持在94.29%-97.41%區(qū)間，為一般服務(wù)支持項(xiàng)目的主要支出類型。其中，農(nóng)業(yè)知識(shí)與創(chuàng)新體系的支持比重由4.29%上升至10.97%，從而有效夯實(shí)日本糧食生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，提高糧食生產(chǎn)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，強(qiáng)化糧食供應(yīng)的科技支撐④。

此外，美日政府均注重對(duì)新生農(nóng)民及農(nóng)民培訓(xùn)的扶持，如為扶持新生或處于劣勢(shì)地位農(nóng)民的發(fā)展，美國(guó)2018年農(nóng)業(yè)法案免除了上述群體貸款擔(dān)保所要繳納的1.5%的擔(dān)保費(fèi)用，同時(shí)向?yàn)檗r(nóng)民提供培訓(xùn)、教育、技術(shù)援助的組織提供財(cái)政支持，2019-2023財(cái)年年度支持規(guī)模將由3000萬(wàn)美元上升至5000萬(wàn)美元⑤；日本政府為確保青年農(nóng)業(yè)就業(yè)人員穩(wěn)定從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，規(guī)定其在5年期限內(nèi)可享受到政府提供的每年150萬(wàn)日元標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼，同時(shí)提供用于青年農(nóng)業(yè)就業(yè)人員研修的有時(shí)間限制的準(zhǔn)備型直接補(bǔ)貼，以引導(dǎo)其通過(guò)接受培訓(xùn)教育進(jìn)而提升自身經(jīng)營(yíng)管理水平和技術(shù)水平。

（五）海外農(nóng)業(yè)投資支持政策

受國(guó)內(nèi)資源稟賦、人多地少等因素的制約，長(zhǎng)期以來(lái)日本政府將海外農(nóng)業(yè)投資視為保障本國(guó)糧食安全的重要舉措，并確定“官民一體”的海外農(nóng)業(yè)投資模式。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)設(shè)立海外農(nóng)業(yè)財(cái)政開(kāi)發(fā)基金、實(shí)施海外農(nóng)業(yè)投資調(diào)查費(fèi)用補(bǔ)貼、制定稅收優(yōu)惠政策、落實(shí)保險(xiǎn)項(xiàng)目支持等舉措引導(dǎo)國(guó)內(nèi)企業(yè)赴東歐、中亞及南北美洲等地區(qū)發(fā)展海外農(nóng)場(chǎng)業(yè)務(wù)，以聯(lián)營(yíng)、訂單農(nóng)業(yè)、租賃土地等形式建立多元、穩(wěn)定的海外糧食供應(yīng)渠道。值得注意的是，在發(fā)展海外農(nóng)業(yè)投資的過(guò)程中，日本政府堅(jiān)持“有保有放”的原則，對(duì)事關(guān)本國(guó)糧食安全核心的大米，則要求實(shí)現(xiàn)本國(guó)自給。

三、美日農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的優(yōu)勢(shì)

在系統(tǒng)描述美國(guó)、日本典型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)上，通過(guò)分析上述農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策所內(nèi)含的基本優(yōu)勢(shì)，可把握美日農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的設(shè)計(jì)導(dǎo)向，繼而為我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的動(dòng)態(tài)優(yōu)化提供指引。具體來(lái)說(shuō)，美日典型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基本優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)如下：

一是就農(nóng)產(chǎn)品支持項(xiàng)目而言，其有效減輕補(bǔ)貼對(duì)市場(chǎng)、生產(chǎn)的直接性干預(yù)，并與作物保險(xiǎn)項(xiàng)目補(bǔ)貼共同構(gòu)成糧農(nóng)收入的“安全網(wǎng)”。市場(chǎng)對(duì)資源的配置應(yīng)發(fā)揮決定性作用，價(jià)格損失補(bǔ)貼（PLC）與農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼（ARC）通過(guò)設(shè)立有效參考價(jià)格這一觸發(fā)機(jī)制，使得糧食市場(chǎng)價(jià)格與補(bǔ)貼相分離，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化收購(gòu)加補(bǔ)貼，相較于直接性的糧食最低收購(gòu)價(jià)政策，可有效減少補(bǔ)貼政策對(duì)糧食市場(chǎng)及糧食生產(chǎn)的直接性干預(yù)，避免扭曲市場(chǎng)糧價(jià)，并保障糧農(nóng)種糧收益。同時(shí)，針對(duì)糧食生產(chǎn)所面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)而實(shí)施的作物保險(xiǎn)項(xiàng)目補(bǔ)貼，可減少糧農(nóng)遭遇的特定風(fēng)險(xiǎn)損失，增強(qiáng)其抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

二是就資源環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼而言，其有效兼顧了糧食數(shù)量安全與質(zhì)量安全。伴隨國(guó)民收入水平的增長(zhǎng)及消費(fèi)水平的提升，糧食安全的價(jià)值維度不再僅僅局限于傳統(tǒng)的數(shù)量安全，質(zhì)量安全成為糧食安全與時(shí)俱進(jìn)的重要價(jià)值維度和高層次要求，這就要求農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的制定應(yīng)兼顧糧食數(shù)量和質(zhì)量安全。美日政府所實(shí)施的資源環(huán)保項(xiàng)目補(bǔ)貼有助于減輕本國(guó)資源、生態(tài)壓力，促進(jìn)糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性，并保障中長(zhǎng)期糧食數(shù)量安全。同時(shí)，眾多資源環(huán)保項(xiàng)目有助于在源頭環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)綠色清潔生產(chǎn)，保障糧食質(zhì)量安全。

三是就典型一般服務(wù)支持政策而言，其優(yōu)勢(shì)在于：首先，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資可有效夯實(shí)糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，克服氣象災(zāi)害之于糧食生產(chǎn)的制約，并產(chǎn)生“增產(chǎn)降本”效應(yīng)；其次，農(nóng)業(yè)科技研發(fā)推廣應(yīng)用投資可充分釋放科技在糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全環(huán)節(jié)的支撐效應(yīng)，克服生產(chǎn)環(huán)節(jié)資源環(huán)境約束，促進(jìn)糧食生產(chǎn)提質(zhì)增效，增加糧食產(chǎn)品附加值，擴(kuò)大糧農(nóng)收益空間；最后，對(duì)農(nóng)民培訓(xùn)及新生農(nóng)民的財(cái)政扶持可加速農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用，提高糧食生產(chǎn)科學(xué)化水平，并最終改善其收益水平。

四是就海外農(nóng)業(yè)投資支持政策而言，一方面，其內(nèi)含的補(bǔ)貼政策、稅收優(yōu)惠政策及以政府財(cái)力為支撐的保險(xiǎn)政策可減少海外投資企業(yè)生產(chǎn)成本，降低風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，進(jìn)而充分利用國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源弱化國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)的資源約束，助力日本糧食安全的保障；另一方面，支持海外農(nóng)業(yè)發(fā)展，可在一定程度上緩解國(guó)內(nèi)耕地等資源壓力，促進(jìn)國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

四、美日農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)我國(guó)的啟示

盡管我國(guó)與美國(guó)、日本在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治及社會(huì)文化環(huán)境等方面存在差異，但其基于本國(guó)糧食安全所實(shí)施的有益的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策卻值得我國(guó)進(jìn)行有針對(duì)性的借鑒。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)糧食安全所呈現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題及美日典型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)際，本文得到如下基本啟示。

（一）推進(jìn)糧食最低收購(gòu)價(jià)政策向目標(biāo)價(jià)格政策轉(zhuǎn)型

糧食最低收購(gòu)價(jià)政策在保障糧農(nóng)種糧收益、提高糧農(nóng)種糧積極性方面作用顯著，但其扭曲了市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制，加深糧食結(jié)構(gòu)性矛盾，助推國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛、“三量齊增”等現(xiàn)象產(chǎn)生。因此，借鑒美國(guó)價(jià)格損失補(bǔ)貼（PLC）和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼（ARC）政策，應(yīng)逐步推進(jìn)糧食最低收購(gòu)價(jià)政策向目標(biāo)價(jià)格政策轉(zhuǎn)型。目標(biāo)價(jià)格政策是在市場(chǎng)形成糧食價(jià)格的基礎(chǔ)上，通過(guò)設(shè)立目標(biāo)價(jià)格，并與市場(chǎng)價(jià)格相比較，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，則政府可依據(jù)兩類差價(jià)及糧食種植面積、糧食產(chǎn)量等因素對(duì)糧農(nóng)予以差價(jià)補(bǔ)貼，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格，則不對(duì)糧農(nóng)予以補(bǔ)貼。在政策逐步轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，出于對(duì)口糧極端重要性、最低收購(gòu)價(jià)政策實(shí)施周期長(zhǎng)、糧農(nóng)依賴性強(qiáng)及維護(hù)糧食市場(chǎng)穩(wěn)定的考量，短期內(nèi)保持小麥、水稻最低收購(gòu)價(jià)平穩(wěn)或分品種略有下調(diào)，對(duì)優(yōu)質(zhì)稻、優(yōu)質(zhì)麥實(shí)施優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)政策，以釋放改革信號(hào)、促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、穩(wěn)定糧食市場(chǎng)。就長(zhǎng)期而言，則應(yīng)推進(jìn)其向目標(biāo)價(jià)格政策轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)“價(jià)補(bǔ)分離”。在目標(biāo)價(jià)格的確定上，應(yīng)按照糧食生產(chǎn)成本加合理收益確定。由于各地區(qū)不同品種糧食作物生產(chǎn)成本存在差異，故目標(biāo)價(jià)格的確定不應(yīng)“一刀切”，可分區(qū)域、分品種確定。由此，通過(guò)將糧價(jià)推向市場(chǎng)，在減輕市場(chǎng)干預(yù)的同時(shí)，為國(guó)內(nèi)糧價(jià)下行提供空間，有助于縮小國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)差，減輕國(guó)有糧庫(kù)庫(kù)存壓力和糧食進(jìn)口壓力，推進(jìn)“三量齊增”難題的破解，并通過(guò)差價(jià)補(bǔ)貼有效保障糧農(nóng)種糧收益。

（二）注重對(duì)親資源環(huán)境生產(chǎn)方式的補(bǔ)貼激勵(lì)

糧食數(shù)量安全關(guān)注糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性，而糧食質(zhì)量安全則強(qiáng)調(diào)糧食之于人體的安全與營(yíng)養(yǎng)，源頭生產(chǎn)環(huán)節(jié)尤為關(guān)鍵。因此，應(yīng)借鑒日本山區(qū)半山區(qū)直接補(bǔ)貼政策及美國(guó)資源環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，注重對(duì)親資源環(huán)境生產(chǎn)方式的補(bǔ)貼激勵(lì)。具體來(lái)說(shuō)：一是在現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼中，用于耕地地力保護(hù)的補(bǔ)貼應(yīng)變“糧補(bǔ)”為“地補(bǔ)”，以是否從事有益于地力保護(hù)、耕地資源保護(hù)的生產(chǎn)行為為發(fā)放依據(jù)，制定可操作性強(qiáng)的耕地地力保護(hù)指標(biāo)體系及生產(chǎn)行為指導(dǎo)手冊(cè)，農(nóng)戶在其耕地地力保護(hù)活動(dòng)被基層農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一組織認(rèn)定驗(yàn)收通過(guò)后方可獲得補(bǔ)貼，從而提高補(bǔ)貼資金使用效率；二是應(yīng)繼續(xù)深入實(shí)施測(cè)土配方施肥補(bǔ)貼政策，擴(kuò)大測(cè)土配方施肥技術(shù)在各糧食主產(chǎn)區(qū)或糧食生產(chǎn)功能區(qū)的覆蓋面，實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)過(guò)程中的化肥減量增效。同時(shí)，通過(guò)直接投資、補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等形式降低親資源環(huán)境農(nóng)資產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，促進(jìn)生物農(nóng)藥及有機(jī)肥的研發(fā)、推廣及應(yīng)用，以減少殘留化學(xué)藥劑對(duì)耕地質(zhì)量、糧食質(zhì)量的危害，保障生產(chǎn)環(huán)節(jié)糧食質(zhì)量安全；三是加大財(cái)政對(duì)中低產(chǎn)田及受污染耕地的恢復(fù)治理力度，以凈化糧食生產(chǎn)環(huán)境，擴(kuò)大可用、高質(zhì)耕地面積；四是加大財(cái)政對(duì)糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)土壤化肥農(nóng)藥殘留、重金屬殘留、糧食重金屬含量及其他品質(zhì)要素檢驗(yàn)技術(shù)的投入力度，以避免問(wèn)題口糧流入糧食市場(chǎng)；五是注重發(fā)揮新型糧食經(jīng)營(yíng)主體的典型示范和帶動(dòng)作用，根據(jù)引領(lǐng)效果予以獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼，引導(dǎo)小農(nóng)生產(chǎn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相銜接。通過(guò)上述舉措，繼而推進(jìn)“藏糧于地”戰(zhàn)略的實(shí)施，并促進(jìn)糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，保障糧食質(zhì)量安全。

（三）強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施及農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目的財(cái)政扶持

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的 “先行資本”，而農(nóng)業(yè)科技則是實(shí)現(xiàn)糧食提質(zhì)增效的關(guān)鍵支撐。應(yīng)借鑒美日經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施及農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目的財(cái)政扶持。在扶持對(duì)象上，應(yīng)適當(dāng)向新型糧食經(jīng)營(yíng)主體傾斜。具體來(lái)說(shuō)：一是要繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)及管護(hù)的投入力度，且相關(guān)農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)、管護(hù)及修繕均應(yīng)強(qiáng)調(diào)資金使用績(jī)效及管理，以提高資金使用效率，夯實(shí)糧食生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)；二是注重農(nóng)田配套渠系建筑物、田間支路、氣象設(shè)施、病險(xiǎn)水庫(kù)等的供應(yīng)修建，以提高糧食生產(chǎn)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力；三是大力支持農(nóng)業(yè)科技的研發(fā)運(yùn)用，加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)、涉農(nóng)企業(yè)應(yīng)用科技等的財(cái)政扶持力度，促進(jìn)包括良種研發(fā)、栽培技術(shù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械、節(jié)水灌溉、土壤治理、清潔生產(chǎn)等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技對(duì)糧食生產(chǎn)的貢獻(xiàn)率，推進(jìn)我國(guó)“藏糧于技”戰(zhàn)略的實(shí)施。

（四）助力農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展及新型職業(yè)農(nóng)民培育

一方面，糧食生產(chǎn)過(guò)程中面臨的雙重風(fēng)險(xiǎn)是不同類型糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體普遍關(guān)心的問(wèn)題，借鑒美日農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)通過(guò)如下路徑支持我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目的發(fā)展：一是實(shí)施差異化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，針對(duì)各地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的差異程度，制定各異的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，繼而實(shí)施差異化的保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以提高補(bǔ)貼政策效益；二是注重對(duì)商業(yè)承保機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼扶持，以經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、財(cái)政再保險(xiǎn)等多種形式提高承保機(jī)構(gòu)之于糧食生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的承保積極性，進(jìn)而減輕糧農(nóng)因意外風(fēng)險(xiǎn)所造成的損失。

另一方面，為確保糧食產(chǎn)業(yè)“后繼有人”，應(yīng)借鑒美國(guó)、日本實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，注重培育新型職業(yè)農(nóng)民。一是加大對(duì)主要農(nóng)業(yè)院校涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生的獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助力度，探索實(shí)施特定涉農(nóng)專業(yè)定向就業(yè)計(jì)劃，注重對(duì)農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)青年的補(bǔ)貼激勵(lì)；二是設(shè)立專門針對(duì)青年農(nóng)民的專項(xiàng)培育計(jì)劃項(xiàng)目，內(nèi)容涉及農(nóng)業(yè)信貸扶持、技術(shù)應(yīng)用推廣、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等，引導(dǎo)其充分了解財(cái)政支糧政策全貌，以充分利用國(guó)家現(xiàn)有的支農(nóng)惠農(nóng)政策；三是注重對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民教育、培育機(jī)構(gòu)的財(cái)政扶持。

（五）構(gòu)建農(nóng)業(yè)“走出去”的財(cái)政支持政策體系

我國(guó)糧食生產(chǎn)面臨 “資源紅線”“生態(tài)紅線”的壓力，在確保“谷物基本自給，口糧絕對(duì)安全”的基礎(chǔ)上，亦可實(shí)施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，充分利用海外資源助力我國(guó)糧食安全的保障。然而，當(dāng)前我國(guó)中小民營(yíng)企業(yè)在實(shí)施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略中，在企業(yè)融資、風(fēng)險(xiǎn)防控、營(yíng)商環(huán)境等方面仍面臨諸多挑戰(zhàn)，應(yīng)通過(guò)構(gòu)建相應(yīng)的財(cái)政支持政策體系予以扶持。具體來(lái)說(shuō)，一是設(shè)立專項(xiàng)基金對(duì)海外糧食生產(chǎn)項(xiàng)目予以重點(diǎn)支持，降低企業(yè)申請(qǐng)財(cái)政支持項(xiàng)目的門檻，并以財(cái)政貼息等形式為海外農(nóng)業(yè)企業(yè)提供融資支持；二是嘗試與海外農(nóng)業(yè)投資東道國(guó)簽訂避免雙重征稅協(xié)議，或?qū)ν顿Y企業(yè)予以相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，以減輕海外農(nóng)業(yè)投資企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)；三是針對(duì)海外投資企業(yè)所面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、戰(zhàn)亂風(fēng)險(xiǎn)等嘗試提供政策性保險(xiǎn)產(chǎn)品，并通過(guò)財(cái)政經(jīng)營(yíng)管理補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等形式鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展海外農(nóng)業(yè)投資保險(xiǎn)支持。■

注釋：

①根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2018）及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站整理所得。

②根據(jù) 《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》（2018）整理所得。

③相關(guān)數(shù)據(jù)根據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟(jì)研究局網(wǎng)站整理計(jì)算所得。

④根據(jù)OECD PSE/CSE Database 2017整理計(jì)算所得。

⑤相關(guān)數(shù)據(jù)根據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟(jì)研究局網(wǎng)站整理計(jì)算所得。