公務(wù)員退休制度改革的思考：基于國際比較的視角

□ 方 志

一、研究的背景

公務(wù)員（西方也稱文官）退休制度，是指國家和地方政府層面的關(guān)于公務(wù)員退休行為的法律法規(guī)體系的總稱，具體來說，一般包括公務(wù)員的退休條件設(shè)置、退休待遇確定、退休安置與退休管理制度等方面諸多內(nèi)容。公務(wù)員退休制度建設(shè)向來是公務(wù)員管理與激勵(lì)的十分重要的內(nèi)容，在世界各國的公務(wù)員立法中，退休制度都是作為一項(xiàng)基本的公務(wù)員權(quán)利與利益被確立下來的[1]。公務(wù)員的退休制度涉及各個(gè)公務(wù)員的切身利益，是公務(wù)員系統(tǒng)自身穩(wěn)定與發(fā)展的必要環(huán)節(jié)。良好的公務(wù)員退休制度有利于對公務(wù)員群體激勵(lì)功能的發(fā)揮[2]，也有利于公務(wù)員自身新陳代謝機(jī)制的運(yùn)行[3]，對于一個(gè)國家的行政管理以及各項(xiàng)行政事務(wù)的運(yùn)行具有積極的作用。而與此相反，一個(gè)存在眾多問題的公務(wù)員退休制度，則會(huì)對整個(gè)公務(wù)員系統(tǒng)的激勵(lì)與運(yùn)行帶來不利的影響，也會(huì)影響公務(wù)員系統(tǒng)本身的新陳代謝功能的發(fā)揮。

當(dāng)前我國正處在改革的攻堅(jiān)期，如何完善我國公務(wù)員系統(tǒng)的各項(xiàng)具體制度，對我國整體社會(huì)發(fā)展而言是一個(gè)無比重要的問題[4]。在我國，公務(wù)員群體向來是一個(gè)十分特殊的群體，因其對于權(quán)力的接近而產(chǎn)生讓眾多其他群體圍觀的動(dòng)機(jī)。公務(wù)員的退休制度，同樣會(huì)在整個(gè)社會(huì)形成一種導(dǎo)向的作用。對于公務(wù)員群體的退休制度建設(shè)，自然地會(huì)對全社會(huì)其他群體產(chǎn)生目標(biāo)指引的功能。這種參照功能的設(shè)置既有被動(dòng)的（如我國各項(xiàng)關(guān)于公務(wù)員的事項(xiàng)都會(huì)被社會(huì)各群體熱烈討論），也有主動(dòng)的（如美國明確地提出要將政府公務(wù)員管理打造成整個(gè)美國社會(huì)雇主中的樣板）。為此，研究公務(wù)員退休制度，相應(yīng)地會(huì)對整個(gè)社會(huì)的退休制度建設(shè)提供一種參考與借鑒。

黨的十八大以來，我國明確確立了要加緊研究延遲退休年齡的政策目標(biāo)，十九大報(bào)告中再次提及了延遲退休政策加緊出臺(tái)的表述，這在整個(gè)社會(huì)上產(chǎn)生了很大的反響。圍繞退休年齡以及其他與退休制度相關(guān)的問題，備受社會(huì)上各個(gè)群體的關(guān)注，對此我國社會(huì)上也存在著不同的聲音。支持延遲退休的專家們主要從有利于加強(qiáng)老年人力資源開發(fā)、緩解老齡化趨勢帶來的勞動(dòng)力供給壓力以及舒緩整個(gè)社會(huì)的養(yǎng)老金壓力三個(gè)方面進(jìn)行論述[5][6][7]。反對者則主要從自身未來退休收益的變動(dòng)加以考慮[8][9]。而關(guān)于延遲退休問題，社會(huì)上表現(xiàn)出兩大群體的對立：一方面以當(dāng)前公務(wù)員群體為主，包括高?？蒲腥藛T等在內(nèi)的精英群體，這部分群體中大多數(shù)對延遲退休表示贊成態(tài)度；另一方面我國眾多的體力勞動(dòng)為主的普通工人群體則表現(xiàn)出一種反對的態(tài)度[10][11]。如此分化，表明了我國公務(wù)員退休制度至少在退休收益上有別于我國社會(huì)上普通勞動(dòng)者的明顯特征[12]，為此，在此意義上，也完全有必要對我國公務(wù)員退休制度加以重新審視和加強(qiáng)研究。

有鑒于此，筆者采用比較研究方法，對于國外發(fā)達(dá)國家公務(wù)員退休制度的具體內(nèi)容加以整理，從公務(wù)員退休立法、公務(wù)員退休年齡與條件設(shè)置、公務(wù)員退休待遇確定與養(yǎng)老金制度、公務(wù)員退休安置與退休管理四個(gè)方面分別進(jìn)行不同國別情況的比較，并結(jié)合中國公務(wù)員退休制度的具體情況加以對照分析，在此基礎(chǔ)上找出有利于我國當(dāng)前公務(wù)員退休制度完善的相關(guān)啟示。

二、國外公務(wù)員退休制度的主要內(nèi)容

（一）公務(wù)員退休立法比較

各國公務(wù)員退休制度通常由完整的法律體系加以規(guī)范。這些與公務(wù)員退休相關(guān)法律體系主要由兩類組成：一類是基于全體公民的退休制度的法律法規(guī)，如《全民社會(huì)保障法案》（英國等）；另一類則是專門針對公務(wù)員行為的法律法規(guī)，如《公務(wù)員法》《公務(wù)員管理法》等（如法國《法國公務(wù)員章程》、美國《公務(wù)員制度改革法案》）。后者同樣包括兩類：一類是基于公務(wù)員完整行為的立法，如《公務(wù)員法》（德國）等；另一類則是專門針對公務(wù)員退休行為的立法，如《公務(wù)員退休法案》（英國）、《公務(wù)員退休法》（法國等）。此外，在對公務(wù)員退休管理的實(shí)際運(yùn)行中，考慮到公務(wù)員的養(yǎng)老金問題是對公務(wù)員退休安排中的十分重要的問題，有一些國家出臺(tái)了《公務(wù)員退休法》，同時(shí)還出臺(tái)《公務(wù)員養(yǎng)老金法》或《公務(wù)員養(yǎng)老金管理辦法》等（如日本《國家公務(wù)員退休津貼法》）。

總體來看，世界各國在公務(wù)員退休制度立法上存在較大差異。例如，英國雖然是西方文官制度的發(fā)源地，但在對于西方文官制度的管理上表現(xiàn)為一種差異化特征：一方面對于文官行為管理具有專門的嚴(yán)格的立法，另一方面在文官退休養(yǎng)老金設(shè)置上堅(jiān)持全國統(tǒng)一的養(yǎng)老金保障制度[13]。早在19世紀(jì)30年代初英國就建立了專門的老年退休法，其后在20世紀(jì)40年代英國實(shí)行全國統(tǒng)一金額的退休養(yǎng)老保障制度時(shí)，將公務(wù)員的養(yǎng)老保障制度統(tǒng)一納入全民養(yǎng)老保障體系的設(shè)置之中[14]。

而美國、法國等國則較早建立了專門的公務(wù)員退休制度法規(guī)，同樣實(shí)現(xiàn)了公務(wù)員的差別化管理，但在養(yǎng)老金等重要領(lǐng)域同樣采用區(qū)別化對待。例如，法國早在18世紀(jì)90年代初就頒布了第一部公職人員退休養(yǎng)老金法規(guī)，經(jīng)過不斷調(diào)整，于1824年頒布了專門的《公務(wù)員退休法》。美國也早在1920年建立了聯(lián)邦公務(wù)員的相應(yīng)退休制度，后來經(jīng)過不斷地調(diào)整和完善，最終在20世紀(jì)80年代年建立了新的聯(lián)邦雇員退休制度，對于公務(wù)員的退休行為，包括公務(wù)員的退休年齡與條件、提前退休的條件和延遲退休的情況等都進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。此外，日本很早就制定了本國的《公務(wù)員退休法》，于20世紀(jì)50年代制定了《國家公務(wù)員退休津貼法》，并在1992年對該法加以重新修訂[15]。

（二）公務(wù)員退休年齡與條件

1.退休年齡設(shè)置

美國當(dāng)前的領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)年齡為62歲。美國對于公務(wù)員的退休條件實(shí)行年齡加服務(wù)年限的做法，規(guī)定公務(wù)員退休，必須符合任職滿5年的條件，如此退休后才有資格領(lǐng)取退休年金；除少數(shù)幾種工作屬性與年齡緊密相關(guān)的公務(wù)員外，美國的公務(wù)員管理的法律沒有規(guī)定強(qiáng)制性的退休年齡。美國的《反年齡歧視法》規(guī)定，凡以年齡為緣由，強(qiáng)迫公務(wù)員定時(shí)退休離開工作崗位，即是一種年齡歧視的行為。美國公務(wù)員管理的法律規(guī)定，凡年滿62歲、工齡滿5年或年滿60歲、工齡滿20年或年滿55歲、工齡滿30年這三種情況的任何一種情況下，公務(wù)員都可以申請自愿退休。除了固定數(shù)額的退休金外，政府雇員也可以享受社會(huì)安全金待遇和建立自己可延后賦稅的退休儲(chǔ)蓄計(jì)劃[16]。

法國則采用了區(qū)分公務(wù)員的類別來確立退休年齡的做法。法國公務(wù)員管理的法律規(guī)定，常駐服務(wù)（即在辦公室工作）的公務(wù)員年齡達(dá)到60～65歲時(shí)可以退休，達(dá)到65歲時(shí)不論是否愿意繼續(xù)工作都必須退休；而流動(dòng)服務(wù)（即經(jīng)常外出服務(wù)）的公務(wù)員在年齡達(dá)到55～60歲時(shí)可以退休，小學(xué)教師、護(hù)土等則在年滿55歲時(shí)可以退休，特殊職員可以在68歲退休[17]。2010年法國政府例會(huì)審議通過新的退休法草案，按照新的退休法草案，法國采取延長法定退休年齡的措施，計(jì)劃從2011年起原有的法定退休年齡從現(xiàn)在的60歲退休逐步上調(diào)，至2018年上調(diào)至62歲退休[18]。

德國目前規(guī)定的退休年齡為65歲。2006年開始實(shí)施的《德國退休體制改革決議》方案中規(guī)定，從2012年起德國公務(wù)員的法定退休年齡將進(jìn)一步提高，計(jì)劃由當(dāng)前的65歲逐步延遲至67歲。但有別于普通事務(wù)官，聯(lián)邦總理、各部部長以及各州州長等高級政務(wù)官，其退休年齡則不會(huì)受上述法定退休年齡的限制[19]。

日本通常將男女公務(wù)員達(dá)到60歲視為定年，即為領(lǐng)取國民養(yǎng)老金和雇主養(yǎng)老金的年齡。進(jìn)一步地，日本將其法定退休年齡設(shè)定為65歲。日本同時(shí)又規(guī)定，男女退休需滿足參加社會(huì)保險(xiǎn)滿20年[20]。

2.退休年齡的彈性

退休年齡的彈性通常包含了兩個(gè)方面的意思：一是提前退休的可能性與條件設(shè)置的嚴(yán)格程度，二是在達(dá)到可能領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡之后繼續(xù)留在原崗位的可能性。對于前者，一些西方發(fā)達(dá)國家如英國、日本等眾多國家早些年具有鼓勵(lì)早退的傾向，在制度設(shè)計(jì)上對于提前退休者提供一定的補(bǔ)償措施。但隨著近些年來各國老齡化情況的逐步加重，越來越多的國家取消了提前退休的激勵(lì)，轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)延遲退休。一方面，通過推遲退休年齡來達(dá)到普遍地緩解勞動(dòng)力缺乏的作用；另一方面，通過取消強(qiáng)制性退休，加強(qiáng)彈性退休制度來提高老年在業(yè)率[21]。這種公共政策的轉(zhuǎn)變，首先體現(xiàn)在公共部門，例如英國，在完成關(guān)于提高老年參與的斯德哥爾摩目標(biāo)的進(jìn)程中，便以公共部門為樣板，首先加強(qiáng)了公務(wù)員的退休管理，加強(qiáng)對于公務(wù)員早退的控制，鼓勵(lì)延遲退休[22]。

美國一直以來在相關(guān)公共政策上更加強(qiáng)調(diào)市場的作用，其在員工工作退休年齡的設(shè)置上彈性較大。美國法律規(guī)定，凡身體致殘者不限其當(dāng)前年齡，工齡5年以上即可以隨時(shí)申請退休；同時(shí)，具備勝任能力的員工若身體健康，也可推遲退休[23]。不僅如此，美國主要是通過設(shè)置差額的養(yǎng)老金領(lǐng)取辦法來管理員工的退休年齡，公務(wù)員可以視自己的身體健康、職業(yè)興趣等方面來權(quán)衡何時(shí)退出公共部門的勞動(dòng)力市場[24]。反對年齡歧視在美國得到很好的落實(shí)，美國當(dāng)前的公務(wù)員招聘中并沒有明確的年齡限制，對于具體的年齡要求則視求職者所申請的職位而定。同樣，在公共部門中，老年人的就業(yè)較少受到歧視，這使得公務(wù)員在進(jìn)入60歲以后仍保持較高的勞動(dòng)力參與意愿。

英國政府早先實(shí)行事實(shí)上激勵(lì)早退制度，但近些年來，隨著其國內(nèi)人口老齡化的加速，英國與法國等歐盟國家在提高老年就業(yè)方面達(dá)成了斯德哥爾摩協(xié)議，其現(xiàn)行的公共政策與20世紀(jì)八九十年代形成了鮮明的對比。英國規(guī)定公務(wù)員可以延遲退休，但60歲以上的繼續(xù)被聘任的公務(wù)員，需符合機(jī)關(guān)特定的效率標(biāo)準(zhǔn)和健康條件，即需要接受延遲退休審查。2002年英國在延緩公務(wù)員的退休上政策更加積極，出臺(tái)舉措鼓勵(lì)低齡老年人延緩其退休時(shí)間，對于那些70歲以后才退休的員工政府一次性2萬英鎊的獎(jiǎng)勵(lì)[25]。此外，《就業(yè)平等（年齡）法案》在2006年實(shí)施，公務(wù)員在達(dá)到退休年齡而繼續(xù)參加工作具有更好的法律保護(hù)。

德國在執(zhí)行公務(wù)員退休上，加強(qiáng)了退休年齡的彈性，但考慮到公務(wù)員的特性，并沒有完全取消強(qiáng)制性退休政策?！兜聡珓?wù)員法》作出規(guī)定年滿65周歲的公務(wù)員，可以申請推遲退休時(shí)間，但最多不得超過70周歲。德國法律規(guī)定，符合以下三種條件者，可以暫緩?fù)诵荩孩俟珓?wù)員能保證滿足50%及以上的工作時(shí)間、堅(jiān)持正常工作并能夠完成組織交付的相應(yīng)任務(wù)；②對于具有有限勝任工作能力的公務(wù)員，政府管理部門可以考慮通過酌情縮短其工作時(shí)間的方式來延遲其退休；③公務(wù)員有強(qiáng)烈的繼續(xù)工作的意愿，本人同意愿意被降級，或調(diào)至工作要求較低的機(jī)構(gòu)任職[26]。

（三）公務(wù)員退休待遇與養(yǎng)老金制度分析

公務(wù)員退休待遇問題，主要是指公務(wù)員退休后的政治待遇、經(jīng)濟(jì)待遇和生活待遇等，其中保證公務(wù)員退休時(shí)的經(jīng)濟(jì)待遇，即考慮退休者的養(yǎng)老保障問題，包括退休者應(yīng)享受的退休金和其他生活福利補(bǔ)貼，對于公務(wù)員來說十分重要。這當(dāng)中，退休金作為退休者收入的最重要來源，構(gòu)成了公務(wù)員退休后穩(wěn)定的主要收入來源，被視為公務(wù)員退休后享受的最重要的經(jīng)濟(jì)待遇[27]。

美國聯(lián)邦雇員的退休金計(jì)劃包含了32個(gè)不同的退休金計(jì)劃，其中包括最為關(guān)注的公務(wù)員退休金計(jì)劃和聯(lián)邦雇員退休金計(jì)劃這兩個(gè)計(jì)劃。美國各州地政府和非營利組織為其雇員提供457退休計(jì)劃或403（b）退休計(jì)劃。這兩種退休計(jì)劃各有其特點(diǎn)，但都享受稅收優(yōu)惠政策[28]。

英國1859年便為公務(wù)員制定了《老年退休法》。從公務(wù)員法建立之日起，公務(wù)員便享受了良好的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。近年來，受制于政府財(cái)政負(fù)擔(dān)等問題，英國的公務(wù)員制度一直在進(jìn)行改革，但始終堅(jiān)持早先統(tǒng)一的全國養(yǎng)老金保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)，只是隨著社會(huì)的發(fā)展，在統(tǒng)一全國養(yǎng)老金保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，通過一定的補(bǔ)充措施來體現(xiàn)公務(wù)員在養(yǎng)老保障方面的優(yōu)越性[29]。具體來講，英國公務(wù)員的養(yǎng)老保障體系由三大支柱構(gòu)成。其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金為其第一支柱，基礎(chǔ)養(yǎng)老金又包括退休人員人人有份且數(shù)額相等的基礎(chǔ)年金，以及與收入相關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老金兩個(gè)方面。職業(yè)年金構(gòu)成其第二支柱，英國公務(wù)員的職業(yè)年金包含待遇確定型、繳費(fèi)確定型和混合型三種，由公共部門單位自愿參加。最后，個(gè)人年金作為一個(gè)重要的補(bǔ)充構(gòu)成其第三支柱，通常由公務(wù)員個(gè)人自愿選擇購買商業(yè)保險(xiǎn)公司的年金保險(xiǎn)[30]。

瑞典一直以來都被視為早期福利型國家的典型代表國家之一，作為高福利待遇的表現(xiàn)之一，其公務(wù)員退休后所享受的待遇無疑相對優(yōu)厚。瑞典公務(wù)員的退休待遇由公務(wù)員的基本養(yǎng)老金和補(bǔ)充養(yǎng)老金兩大部分組成。瑞典的相關(guān)法律規(guī)定，凡年滿65歲退休的公務(wù)員，不論其工齡，均可依法領(lǐng)取對應(yīng)的基本養(yǎng)老金，不僅如此，在基本養(yǎng)老金之外，瑞典的公務(wù)員還有對應(yīng)的補(bǔ)充養(yǎng)老金，補(bǔ)充養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)方式則是考慮到貢獻(xiàn)因素，按公務(wù)員的工齡長短來進(jìn)行計(jì)算。法律規(guī)定，凡工齡滿30年以上的瑞典公務(wù)員，其補(bǔ)充養(yǎng)老金為退休者最好的15年平均收入的6%，工齡若不滿30年，每少1年其補(bǔ)充養(yǎng)老金需要扣減1/30[31]。

日本目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行的是全體國民擁有的國民年金制度，但總體來說，日本公務(wù)員的養(yǎng)老待遇平均水平要高于私人部門平均水平。日本公務(wù)員的管理一直以來實(shí)行國家公務(wù)員與地方公務(wù)員分開管理的政策，國家公務(wù)員和地方公務(wù)員分屬于不同的公務(wù)員群體，在很多方面享有不同的待遇，但就養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，經(jīng)過多年的努力，最終在21世紀(jì)初形成了統(tǒng)一。日本國家公務(wù)員的養(yǎng)老金制度主要包括兩個(gè)組成部分。一是面向日本全體國民的國民年金制度，它是日本公務(wù)員的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，公務(wù)員參加國民年金制度，其繳費(fèi)和待遇水平與其他雇員群體等同。二是公務(wù)員獨(dú)有的共濟(jì)年金制度，該共濟(jì)年金的資金籌集和發(fā)放由互助合作組織負(fù)責(zé)，公務(wù)員和政府共同負(fù)擔(dān)繳費(fèi)，具體比例為政府和個(gè)人各負(fù)擔(dān)7.6%，并且其繳費(fèi)與待遇水平與公務(wù)員的個(gè)體收入相關(guān)。共濟(jì)年金又分為三類：老年金、殘疾金和遺屬保障金。老年金又進(jìn)一步細(xì)分為一般老年金和特殊老年金（特殊老年金的目的是彌補(bǔ)公務(wù)員因?yàn)樯矸菰虮幌薅o法從事商業(yè)活動(dòng)等所遭受的經(jīng)濟(jì)損失）[32]。一般來說，由于特殊老年金的存在，日本公務(wù)員共計(jì)年金的整體水平要比企業(yè)職工的厚生年金在同等條件下高出1/5。此外，日本的公務(wù)員津貼補(bǔ)償制度是為長期在政府機(jī)關(guān)工作的公務(wù)員提供補(bǔ)償而建立的，為退休公務(wù)員提供一次性的待遇支付，經(jīng)費(fèi)全部來源于政府財(cái)政[33]。

新加坡公務(wù)員的養(yǎng)老保障制度遵從于其1995年出臺(tái)的《中央公積金法》的設(shè)定，《中央公積金法》是面向全體國民的立法，該法規(guī)定了新加坡的養(yǎng)老保障制度實(shí)行個(gè)人賬戶基金制，新加坡的雇員，無論是公務(wù)人員還是企業(yè)員工，都必須加入中央公積金計(jì)劃，依法每月定期向中央公積金局繳納一定的公積金，所繳金額與利息共同對應(yīng)納入個(gè)人賬戶[34]。值得一提的是，隨著社會(huì)發(fā)展，新加坡采取諸多政策使得中央公積金制度的功能出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，具體來說，從一開始的單一養(yǎng)老功能發(fā)展到目前涉及養(yǎng)老、健康保健、房地產(chǎn)買賣、公積金儲(chǔ)蓄增值等日常生活的諸多方面，其功能日益多元化，因而在新加坡經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中越來越發(fā)揮重要作用[35]。

從公務(wù)員的退休金的籌集方式來看，發(fā)達(dá)國家公務(wù)員養(yǎng)老金的籌資方式可以被劃分為兩大類型。第一種籌集類型為分擔(dān)籌款制，即國家規(guī)定，政府與公務(wù)員共同承擔(dān)養(yǎng)老金的籌措的責(zé)任，公務(wù)員本人需要按照收入的一定比例定期繳付資金[36]，采用這種方式的主要有美國、日本等國家。這里以美國為例，美國聯(lián)邦政府公務(wù)員的退休金便堅(jiān)持多元化的渠道進(jìn)行籌資，其公務(wù)員的退休金主要來源于以下四個(gè)方面的渠道：公務(wù)員每月交納的退休基金；政府機(jī)關(guān)依法交納的與公務(wù)員相同數(shù)額的基金；來自各級政府的專項(xiàng)撥款；養(yǎng)老金基金的利息收入。這一種籌集方式可以有效分散政府資金的壓力[37]。第二種公務(wù)員的退休金籌集方式是政府籌款制，即退休金全部由政府籌集，公務(wù)員無須繳付退休基金，所需款額列入國家財(cái)政預(yù)算支出。法國和英國等國家目前采用這一種方式來進(jìn)行公務(wù)員退休金的籌集。

除退休金外，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家公務(wù)員的退休法律還規(guī)定，公務(wù)員在退休后，還可以享受政府提供的其他福利待遇，這些其他方面的福利待遇主要包括公費(fèi)醫(yī)療、寒暑補(bǔ)貼、車旅費(fèi)、喪葬補(bǔ)助、供養(yǎng)直系親屬的撫恤費(fèi)等方面的附加待遇[38]。具體來說，在此方面各國的規(guī)定通常有所區(qū)別，但其特點(diǎn)都主要是集中在經(jīng)濟(jì)層面的額外照顧上。

（四）公務(wù)員退休安置和退休管理

在退休公務(wù)員的安置方面，西方公務(wù)員普遍實(shí)行養(yǎng)老的社會(huì)化管理。依照這種社會(huì)化管理的原則，公務(wù)員退休以后，從法律規(guī)定上就脫離了與原工作單位的關(guān)系，其退休經(jīng)費(fèi)和有關(guān)保障的支付，都由社會(huì)服務(wù)組織和機(jī)構(gòu)進(jìn)行辦理。原公務(wù)員工作單位除了依法會(huì)對公務(wù)員實(shí)行一次性的解雇補(bǔ)償之外，對退休公務(wù)員在法理上不再負(fù)有其他的義務(wù)和責(zé)任[39]。

各國對于公務(wù)員退休后的管理其中一個(gè)十分重要的工作就是對于退休公務(wù)員再就業(yè)活動(dòng)的規(guī)范。英國等西方發(fā)達(dá)國家在其文官法案中分別對本國公務(wù)員在退休以后的再就業(yè)活動(dòng)進(jìn)行了基于社會(huì)公平性的限制，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員在退休后的某一年限內(nèi)不得在其退休前相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域內(nèi)從事有收益性的工作[40]。隨著西方發(fā)達(dá)國家老齡化情況的不斷加劇，一些西方發(fā)達(dá)國家日益重視對于老年公務(wù)員的人才開發(fā)政策，除了延遲退休年齡或提供延遲退休的激勵(lì)以外，一些國家，比如日本，政府還提供老年公務(wù)員再就業(yè)的指導(dǎo)服務(wù)[41][42]。日本的公務(wù)員退休以后，很可能會(huì)流向私人部門就業(yè)。對于日本的這種公務(wù)員再就業(yè)的服務(wù)，或是公務(wù)員退休之前的“天神下凡”或“金傘降落”，目前社會(huì)上的評價(jià)不一，通常大家肯定這種老年人力資源開發(fā)的思路和必要性，但對于其具體形式則采取懷疑態(tài)度，認(rèn)為這會(huì)造成社會(huì)上的嚴(yán)重的不公平，并滋生權(quán)力尋租[43]。有鑒于此，日本自橋本內(nèi)閣以后，不斷對于此種服務(wù)形式加以調(diào)整，如嚴(yán)格規(guī)范公務(wù)員的再就業(yè)活動(dòng)，建立官民人才交流中心，以及后來的廢除官民人才交流中心，將再就業(yè)等監(jiān)督委員會(huì)改為再就業(yè)等監(jiān)督公正委員會(huì)[44]。

發(fā)達(dá)國家公務(wù)員退休制度安排的具體情況匯總見表1。

三、我國的公務(wù)員退休制度安排及現(xiàn)存的問題

（一）我國公務(wù)員退休制度安排

1.公務(wù)員退休制度的立法情況

相比國外日趨完善的公務(wù)員退休制度立法，我國在公務(wù)員退休制度立法上實(shí)踐時(shí)間較短，還存在一定的不足，具體來看，在當(dāng)前還缺少針對公務(wù)員退休行為的專門立法。我國1993年實(shí)行的《國家公務(wù)員暫行條例》第十五章的內(nèi)容為我國公務(wù)員退休制度的詳細(xì)規(guī)定。而2006年實(shí)行的《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）對我國公務(wù)員的各項(xiàng)事項(xiàng)也進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，公務(wù)員退休制度作為其中的一項(xiàng)也被納入其中。

表1 部分國家公務(wù)員退休制度安排內(nèi)容比較

雖然我國對于公務(wù)員退休沒有單獨(dú)立法，但在實(shí)踐中，我國早先對于公務(wù)員退休行為進(jìn)行了較多零星立法，如國發(fā)〔1983〕141號文件、人退發(fā)〔1990〕5號文件、《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國發(fā)〔1978〕104 號）、《國務(wù)院發(fā)布<關(guān)于高級專家離休退休若干問題的暫行決定>的通知》（國發(fā)〔1983〕141號）等，這些法規(guī)對于我國公務(wù)員退休制度的實(shí)施提供了相關(guān)法律的保障。但近些年來，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，這些各項(xiàng)規(guī)章制度具有的內(nèi)容規(guī)定不一、規(guī)范形式不一和效力范圍不一的缺點(diǎn)開始越來越被重視[45]。

2.我國公務(wù)員退休的年齡和彈性設(shè)置

我國1993年實(shí)行的《國家公務(wù)員暫行條例》第十五章規(guī)定，“除國家另有規(guī)定外，國家公務(wù)員符合男年滿60周歲，女年滿55周歲，或喪失工作能力的，即可退休”。這一公務(wù)員立法明確體現(xiàn)了對我國公務(wù)員退休年齡的具體規(guī)定。而我國現(xiàn)行的《公務(wù)員法》規(guī)定，達(dá)到國家規(guī)定退休年齡或者完全喪失工作能力的公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)退休[46]。對比其他國家的公務(wù)員法可見，我國《公務(wù)員法》中并沒有公務(wù)員退休年齡的具體規(guī)定，對于公務(wù)員具體需何時(shí)退休，則需要以其他關(guān)于公務(wù)員退休行為管理的法律來參照進(jìn)行。

在條件設(shè)置上，我國1993年實(shí)行的《國家公務(wù)員暫行條例》第七十九條規(guī)定，“男年滿55周歲，女年滿50周歲，且工作年限滿20年的公務(wù)員；或工作年限滿30年的公務(wù)員可以提前退休”。而2005年的《公務(wù)員法》則對于提前退休提出以下規(guī)定，“本人自愿提出申請，并經(jīng)任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的公務(wù)員，符合下列條件之一可以提前退休：①工作年限滿30年；②距離國家規(guī)定的法定退休年齡不足5年，且本人工作年限滿20年；③符合國家規(guī)定的可以提前退休的其他情形的”[47]。2015年開始，經(jīng)過多年的呼吁，我國對于女性處級以上的退休年齡開始放開，并允許其進(jìn)行彈性選擇，這是表明我國公務(wù)員退休制度已經(jīng)逐漸開始轉(zhuǎn)變。

3.我國公務(wù)員的退休待遇與養(yǎng)老金設(shè)置

相比其他國家，我國在公務(wù)員退休待遇上首先注重的是退休公務(wù)員的政治待遇。按照我國當(dāng)前制度的規(guī)定，國家公務(wù)員在退休后，其基本政治待遇保持不變。法律規(guī)定，各級政府機(jī)關(guān)及有關(guān)單位要按照黨和國家的政策規(guī)定，組織退休公務(wù)員學(xué)習(xí)文件、聽報(bào)告，保證我國退休公務(wù)員能夠參加有關(guān)的活動(dòng)，同時(shí)，向退休公務(wù)員通報(bào)有關(guān)情況，保證他們能夠及時(shí)了解黨的路線、方針、政策和國內(nèi)外大事[48]。這些也都是我國公務(wù)員退休待遇中有別于其他國家的地方。

在公務(wù)員的退休金安排上，我國公務(wù)員退休金的籌集方式并沒有像大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國家那樣采用分擔(dān)籌款制[49]，我國公務(wù)員的退休金完全由國家財(cái)政撥款支付，公務(wù)員在任職期間無須在其工資中提取一定比例來交納其他退休基金。我國《公務(wù)員法》第七十九條規(guī)定，公務(wù)員的退休金等所需經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列入財(cái)政預(yù)算，予以保障。此外，與國外社會(huì)保障基金的現(xiàn)收現(xiàn)付制相比，我國公務(wù)員養(yǎng)老金制度雖屬于現(xiàn)收現(xiàn)付制度，但公務(wù)員自己不需要繳付養(yǎng)老金。我國2011年正式實(shí)施的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》中同樣將公務(wù)員的社會(huì)保險(xiǎn)排除在外，指出公務(wù)員的社會(huì)保險(xiǎn)按照其他規(guī)定執(zhí)行。

4.我國公務(wù)員的退休安置和退休管理

在我國，政府需要考慮退休公務(wù)員的安置問題，具體來看，主要包括退休公務(wù)員安置地點(diǎn)的選擇、如何保障公務(wù)員的退休經(jīng)費(fèi)和其他福利待遇，公務(wù)員退休后住房安排和接受單位的落實(shí)等[50]。按照法律規(guī)定，我國公務(wù)員在退休后，依然可以享受一定的住房待遇，具體其住房標(biāo)準(zhǔn)和辦法參照同職級在職國家公務(wù)員的規(guī)定執(zhí)行，同時(shí)，法律規(guī)定，可在此基礎(chǔ)上給予優(yōu)先照顧。我國公務(wù)員退休安置一般要堅(jiān)持“以就地安置為主”的原則。但對少數(shù)就地安置確有困難的退休公務(wù)員，應(yīng)該給予適當(dāng)?shù)恼疹櫋１热?，對在邊遠(yuǎn)地區(qū)、高原、沙漠等特別艱苦地區(qū)工作的，在其退休時(shí)，不一定采用就地安置原則，實(shí)際安置工作中可區(qū)別不同情況予以安置地點(diǎn)的照顧[51]。在退休安置的手續(xù)方面，法律同時(shí)做了詳細(xì)規(guī)定，我國退休公務(wù)員到其他城市安置的，原單位將發(fā)給退休者一定數(shù)額費(fèi)用，以用于安置過程中的安家補(bǔ)助。而對于選擇到農(nóng)村進(jìn)行安置的公務(wù)員，還可以在安家補(bǔ)助費(fèi)的基礎(chǔ)上再發(fā)給一定數(shù)額的建房補(bǔ)助費(fèi)。原工作單位和接受安置地有關(guān)部門負(fù)責(zé)協(xié)商解決異地安置的退休公務(wù)員的戶籍、組織醫(yī)療及經(jīng)費(fèi)關(guān)系等轉(zhuǎn)換手續(xù)[52]。

在退休公務(wù)員的管理方面，我國公務(wù)員退休的相關(guān)制度規(guī)定，退休干部歸屬于原單位負(fù)責(zé)管理，原單位在現(xiàn)行員工管理的基礎(chǔ)上，還需承擔(dān)其退休員工的管理工作。各單位視其內(nèi)部離退休干部的人數(shù)多少以及具體管理任務(wù)的輕重，分別設(shè)立“離退休干部局”或“離退休干部辦公室”，新設(shè)立部門屬機(jī)關(guān)行政性質(zhì)，單列于各部門行政機(jī)構(gòu)限額外。對于離退休干部的管理經(jīng)費(fèi)，離退休干部所在單位或上級主管部門需要將其列入預(yù)算，并作為特需經(jīng)費(fèi)，保證統(tǒng)一掌握使用[53]。我國公務(wù)員退休管理工作的主要內(nèi)容包括：組織老干部學(xué)習(xí)，即做好退休公務(wù)員的思想政治工作，定期組織學(xué)習(xí)，以保證退休公務(wù)員能過好黨的組織生活，保證其身體健康和物質(zhì)文化生活；落實(shí)退休公務(wù)員的生活問題，即負(fù)責(zé)退休金和其他生活待遇的發(fā)放，監(jiān)督各項(xiàng)政策的落實(shí)；發(fā)揮退休公務(wù)員的余熱，即開展有益于老年人身心健康的文化活動(dòng)，保證退休公務(wù)員的意見和建議能夠得到順利及時(shí)反映，以維護(hù)退休公務(wù)員本應(yīng)依法享有的合法權(quán)益[54]；此外，還包括對于退休公務(wù)員的關(guān)愛活動(dòng)，主要指負(fù)責(zé)鑒別項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理和使用，對生活困難的公務(wù)員提供幫助，及時(shí)解決其實(shí)際生活問題等。

（二）我國公務(wù)員退休制度現(xiàn)存的一些問題

關(guān)于我國整體退休制度，部分學(xué)者研究指出，我國現(xiàn)存退休制度具有如下不足：一是退休年齡整體偏低，二是職工提前退休現(xiàn)象嚴(yán)重，三是退休年齡差距較大，四是退休待遇差距較大，五是退休制度缺乏靈活性[55]。以上五個(gè)方面問題，在我國公務(wù)員退休制度上基本上存在。此外，我國公務(wù)員退休制度基于其特殊性的制度安排，還存在一些需關(guān)注的問題，具體包括如下幾個(gè)方面。

一是從整體來看，我國缺少單獨(dú)對于公務(wù)員退休行為的具有權(quán)威性的專項(xiàng)立法，對于公務(wù)員養(yǎng)老保障也缺乏嚴(yán)格的高層次的法律保障[56]。雖然2006年實(shí)行的《公務(wù)員法》對我國公務(wù)員退休行為以及退休待遇等方面有統(tǒng)一規(guī)定，但一方面公務(wù)員退休涉及社會(huì)管理的較多方面，該法律對大多數(shù)環(huán)節(jié)有所考慮，但仍有部分環(huán)節(jié)缺少必要的法律規(guī)定；另一方面，《公務(wù)員法》規(guī)定因?yàn)槭菍珓?wù)員各項(xiàng)內(nèi)容的統(tǒng)一規(guī)定，在公務(wù)員退休制度方面相對較為籠統(tǒng)，一些條款還不夠具體，缺少對應(yīng)操作，不利于執(zhí)行。

二是在退休年齡上，我國公務(wù)員退休年齡明顯低于世界上大多數(shù)發(fā)達(dá)國家，且實(shí)行嚴(yán)格的強(qiáng)制退休制度[57]。此外，我國公務(wù)員退休年齡上還表現(xiàn)出男女性別差距較大、女性干部與普通女性職工不平等同權(quán)的特征。在退休制度的靈活性上，我國《公務(wù)員法》中雖然也規(guī)定了一定的彈性，但這種彈性在退休條件上設(shè)置過于嚴(yán)格，造成事實(shí)上的彈性不足，且彈性只表現(xiàn)為提前退休環(huán)節(jié)上，對于延遲退休、多樣性退休上還同世界上其他國家公務(wù)員退休制度存在差距。

三是在退休待遇上，我國公務(wù)員在退休前后的待遇上差異明顯，且整個(gè)公務(wù)員系統(tǒng)養(yǎng)老與普通企事業(yè)單位存在不同等對待的問題。具體來說，我國公務(wù)員養(yǎng)老金制度存在以下一些突出問題：一、待遇銜接機(jī)制不健全，阻礙人員流動(dòng)；二、待遇水平較高，財(cái)政負(fù)擔(dān)嚴(yán)重；三、與企業(yè)職工等其他群體差距大，引發(fā)社會(huì)矛盾；四、缺少法律依據(jù)。此外，相比其他一些采用第一種籌資方式的國家，我國在公務(wù)員退休金的籌資上，政府承擔(dān)了較多的壓力[58]。

四是相比國外公務(wù)員退休的社會(huì)化管理方式，我國的公務(wù)員在退休后的管理上，國家管得過多，同當(dāng)前我國日益發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需要不相適應(yīng)，此外，傳統(tǒng)的“單位人”的公務(wù)員安置辦法，往往會(huì)給歷史較久、退休員工占比較大的單位帶來一定的負(fù)擔(dān)。針對這方面問題，我國已經(jīng)明確提出“要逐步建立一套適合社會(huì)化管理運(yùn)行的組織，形成上下貫通的管理體系”的目標(biāo)[59]。但這一目標(biāo)的完成卻有許多需要克服的困難。首當(dāng)其沖的一點(diǎn)就是我國當(dāng)前的整個(gè)社會(huì)的社會(huì)化管理發(fā)展尚不成熟，尤其是對于老年人的社會(huì)化管理滯后，我國當(dāng)前眾多的城鎮(zhèn)老人基本上處于社會(huì)化管理的真空[60]，這也是阻礙了我國公務(wù)員退休社會(huì)化安置的一個(gè)重要方面。

四、對我國公務(wù)員退休制度改革的思考

西方國家健全的公務(wù)員退休養(yǎng)老法規(guī)、靈活的公務(wù)員退休年齡、規(guī)范的公務(wù)員退休管理體制、相對完善的公務(wù)員養(yǎng)老金制度等，可供我們學(xué)習(xí)和借鑒。但一方面發(fā)達(dá)國家各國的公務(wù)員退休體制不盡一致，各有特點(diǎn)；另一方面，我國作為社會(huì)主義制度的國家，尤其是處于發(fā)展中國家的基本國情也有別于西方發(fā)達(dá)國家，這使得我們有必要從我國國情出發(fā)，具體問題具體分析，有選擇地吸收和借鑒西方國家公務(wù)員退休養(yǎng)老制度中的有益成分，從而推動(dòng)我國公務(wù)員退休養(yǎng)老制度改革。

參考國外完善的公務(wù)員退休管理制度，結(jié)合我國當(dāng)前公務(wù)員制度改革的實(shí)際，我們應(yīng)該在以下幾個(gè)方面進(jìn)行公務(wù)員退休制度的改革和完善。

首先，要盡快制定嚴(yán)格的公務(wù)員退休法或公務(wù)員退休管理辦法，為我國公務(wù)員的退休管理活動(dòng)提供必要的、完整的法律保障。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，公務(wù)員群體是一個(gè)公眾十分敏感的群體，對于公務(wù)員行為包括其退休機(jī)制的管理適宜以專門的立法方式加以規(guī)范，通過公務(wù)員退休的立法，不僅可以實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)公務(wù)員群體自身的管理，同時(shí)還可以發(fā)揮公共部門對勞動(dòng)力市場上的對應(yīng)引導(dǎo)機(jī)制。

其次，借助此次整體退休方案的調(diào)整時(shí)機(jī)，適時(shí)提高我國公務(wù)員的整體法定退休年齡，尤其是提高女性公務(wù)員的法定退休年齡，從而減少公務(wù)員退休年齡上的不平等現(xiàn)象。但需要注意的是，其提高速度要兼顧女性普通員工退休年齡的增長速度，以免拉大現(xiàn)有的女性干部與女性普通員工之間的不公平距離。不僅如此，還要加大我國公務(wù)員退休的彈性，在退休的條件設(shè)置上更加科學(xué)，以照顧身體健康等方面處于弱勢的群體。

再次，我國要加快公務(wù)員系列的養(yǎng)老金制度改革，盡快結(jié)束當(dāng)前我國社會(huì)養(yǎng)老保障的“雙軌制”的局面，適時(shí)將公務(wù)員的養(yǎng)老保障納入全國統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保障范疇。在此過程中，考慮到公務(wù)員職業(yè)的特性，可以適當(dāng)以職業(yè)年金等方式，補(bǔ)充我國公務(wù)員的養(yǎng)老保障待遇水平，以凸顯我國公務(wù)員職業(yè)的優(yōu)異性，但在此過程中，需要嚴(yán)格管理，以免形成新的社會(huì)不公。

最后，對于我國當(dāng)前的公務(wù)員退休安置與管理辦法，應(yīng)該加快進(jìn)行改革，在我國當(dāng)前人口老齡化戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，創(chuàng)建年齡友好型社會(huì)，在加強(qiáng)老年人社會(huì)化管理的能力的基礎(chǔ)上，在保留原有的對公務(wù)員政治待遇等不相應(yīng)減少的情況下，適時(shí)推動(dòng)加快公務(wù)員退休向社會(huì)化管理的轉(zhuǎn)變，最終逐步過渡到完全的社會(huì)化管理方式。