試談對全面預(yù)算績效的審計(jì)

徐花

基于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見要求加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，提出全面預(yù)算績效審計(jì)的必要性，審計(jì)的具體常用方法及審計(jì)結(jié)果的應(yīng)用。

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者米爾頓·弗里德曼說過：“花自己的錢辦自己的事，既講節(jié)約又講效果;花自己的錢辦別人的事，只講節(jié)約不講效果;花別人的錢辦自己的事，只講效果不講節(jié)約;花別人的錢辦別人的事，既不講效果又不講節(jié)約。”基于這種現(xiàn)象長期存在，國家不得不采取一定的措施，于2018年9月1日印發(fā)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，要求加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力;同時(shí)提到預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)加強(qiáng)績效監(jiān)控，決算環(huán)節(jié)全面開展績效評價(jià)。如何監(jiān)控、如何評價(jià)呢？少不了審計(jì)的介入，本文試談?wù)剬θ骖A(yù)算績效審計(jì)的思考。

一、我國預(yù)算管理的現(xiàn)狀

經(jīng)過10余年的探索，預(yù)算績效管理已融入預(yù)算過程，有效推動了預(yù)算編制和執(zhí)行水平的提升，但也存在一些突出問題，如績效理念尚未牢固樹立，一些地方和部門存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識;績效管理的廣度和深度不足，尚未覆蓋所有財(cái)政資金，一些領(lǐng)域財(cái)政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)的問題較為突出;績效激勵約束作用不強(qiáng)，績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制尚未建全。

二、實(shí)施全面預(yù)算績效審計(jì)的必要性

美國每年在財(cái)務(wù)活動審計(jì)中約占5-10%，90%是花在績效審計(jì)方面，加拿大每年也有65%是花在績效審計(jì)方面，可見外國對績效審計(jì)的力度之大。我國績效審計(jì)還很落后，主要是以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主。目前國家要求全面實(shí)施預(yù)算績效管理，那么對預(yù)算績效管理監(jiān)控、評價(jià)，必然會引用審計(jì)。

（一）公眾知情意識不斷加強(qiáng)，需要從第三者角度進(jìn)行獨(dú)立、客觀、公正地評價(jià)

隨著政府加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，國家的公共支出占國民生產(chǎn)總值的比重大幅增加，隨著公眾知情意識不斷發(fā)展，人們開始要求取之于民還要知道經(jīng)濟(jì)是否有效用之于民，這樣，公眾就希望獲得政府使用和管理公共資源的效率和效果方面的信息，全面預(yù)算績效審計(jì)正好滿足人民的需要，從獨(dú)立第三者的角度去評價(jià)，向公眾提供客觀公正的信息。

（二）實(shí)施全面預(yù)算績效審計(jì)，是財(cái)政資金支出日益增長，公眾對財(cái)政支出效益性關(guān)注的需要

在經(jīng)濟(jì)活動中，政府投入的比例越來越大，發(fā)揮的作用也越來越明顯，政府機(jī)構(gòu)的開支與日俱加，納稅人無法直接了解財(cái)政投資的效益情況，對政府的履職情況更是無法評價(jià)，因此，由專業(yè)審計(jì)人員實(shí)施全面預(yù)算績效審計(jì)，提供客觀公正的反饋信息就顯得尤為重要。

（三）開展全面預(yù)算績效審計(jì)，是促進(jìn)民主監(jiān)督的需要

實(shí)施全面預(yù)算績效審計(jì)對政府部門和資金使用者進(jìn)行監(jiān)督，一方面有利于轉(zhuǎn)變政府的工作態(tài)度，使之加強(qiáng)為人民服務(wù)的意識，當(dāng)成是花自己的錢辦自己的事，少花錢、多辦事，辦出實(shí)效。另一方面，有利于激發(fā)民眾參與的熱情，加強(qiáng)對政府工作的監(jiān)督，完善民主監(jiān)督制度。

（四）實(shí)施全面預(yù)算績效審計(jì)，是對政府成本-效益，成本-效果進(jìn)行評價(jià)的需要

實(shí)施全面預(yù)算績效審計(jì)，可以從財(cái)政資金開支成本與投資效益和效果角度來衡量其物資、人力資源配置與消耗的合理性、有效性、有用性，對財(cái)政開支的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行分析評價(jià)，揭露浪費(fèi)、低效、無效現(xiàn)象，提出改進(jìn)建議和措施。

（五）實(shí)施全面預(yù)算績效審計(jì)，是提高財(cái)政預(yù)算支出合理投入，均衡發(fā)展的需要

目前，我國財(cái)政狀況還是比較困難，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)還不是很平衡，還存在重投入輕支出的觀念，財(cái)政資金績效不高，存在著浪費(fèi)、低效、無效現(xiàn)象。實(shí)施全面預(yù)算績效審計(jì)，可以重點(diǎn)從效益性和效果性進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)問題，找出根源，提出建議，幫助政府部門改進(jìn)決策，對財(cái)政投入和支出方向與比重起到調(diào)節(jié)和制約作用，提高財(cái)政支出效益，避免損失浪費(fèi)，同時(shí)也發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，尊重市場規(guī)律，為國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航。

三、全面預(yù)算績效審計(jì)的方法

全面預(yù)算績效審計(jì)，是以績效管理為手段，以實(shí)施結(jié)果為導(dǎo)向，對其經(jīng)濟(jì)性、效益性、效果性進(jìn)行客觀地評價(jià)，目的是提高資金管理水平和使用效益，以最少的成本促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，建立服務(wù)型和效能型政府?？陀^的收集和評價(jià)證據(jù)是審計(jì)的核心?？冃徲?jì)的技術(shù)方法可分為兩大類：一是信息收集方法，二是信息分析和評價(jià)方法。

（一）信息收集方法

績效審計(jì)收集審計(jì)證據(jù)的方法有很多，在審計(jì)過程中運(yùn)用也非常靈活，最常用的方法有：審閱法、實(shí)地觀察法、核實(shí)法和訪談法。

1.審閱法

審閱被審計(jì)單位的書面資料是效益審計(jì)中獲取證據(jù)最基本、最直接、最有效的方法。審閱的對象可以是歷史的和現(xiàn)實(shí)的文件資料，如財(cái)務(wù)資料、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、預(yù)算和決算、合同、會議記錄和紀(jì)要、內(nèi)部的制度和備忘錄等。審閱和研究文件資料有助于審計(jì)人員掌握有用的信息和數(shù)據(jù)。

2.實(shí)地觀察法

實(shí)地觀察法經(jīng)常用于從被審計(jì)單位的工作現(xiàn)場或被審計(jì)事項(xiàng)發(fā)生的現(xiàn)場獲取第一手資料。如觀察操作過程和程序、了解有關(guān)設(shè)備的運(yùn)轉(zhuǎn)情況、參觀工作場所和實(shí)體建筑物、實(shí)地驗(yàn)證資產(chǎn)等。如想了解某個(gè)項(xiàng)目投入使用效益情況，我們從財(cái)務(wù)資料中了解了該項(xiàng)目很大一部分資金用于購買設(shè)備，我們就可以實(shí)地查驗(yàn)設(shè)備使用和運(yùn)行情況，如我們在實(shí)地核查時(shí)發(fā)現(xiàn)有部分大型設(shè)備從未開封過，還一直被塵封在倉庫中。這種證據(jù)遠(yuǎn)比一些指標(biāo)來的直接和醒目，增強(qiáng)了獲取資料的可信度和說服力。

3.核實(shí)法

核對法是對書面資料的相關(guān)記錄，或是對書面資料的記錄與實(shí)物，進(jìn)行相互核對以驗(yàn)證其是否相符的一種稽查技術(shù)方法，包括憑證、賬簿、報(bào)表、實(shí)物、現(xiàn)場及其各有關(guān)資料之間核對，檢查有關(guān)數(shù)據(jù)是否相符。通過對相關(guān)資料之間的相互核對，檢查出被審計(jì)單位是工作差錯(cuò)還是故意的舞弊，為發(fā)現(xiàn)問題或?yàn)榻沂締栴}提供線索。特別是有的單位為了項(xiàng)目驗(yàn)收通過，達(dá)到原來設(shè)定的預(yù)期效果，往往會存在一些故意的舞弊行為，采用實(shí)物和現(xiàn)場核對就比較容易發(fā)現(xiàn)問題。

4.訪談法

訪談法是通過提問的方式來探查信息，應(yīng)用起來比較靈活，可以用于了解和核實(shí)情況、了解觀點(diǎn)和看法、收集信息和證據(jù)，容易發(fā)現(xiàn)問題，探查事項(xiàng)的真相和根源。訪談的對象包括單位、部門和個(gè)人，這種方法在審計(jì)調(diào)查類項(xiàng)目中應(yīng)用非常廣泛。如想了解被征地農(nóng)民社會保障情況，在調(diào)查時(shí)運(yùn)用該方法，了解被征地農(nóng)民一次性繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)十分困難，制度在設(shè)計(jì)時(shí)對農(nóng)民的繳納能力考慮不足，使多數(shù)農(nóng)民對惠及自身的被征地農(nóng)民社會保障參保率不高。

（二）信息分析和評價(jià)技術(shù)

審計(jì)人員取得的審計(jì)證據(jù)往往是一些原始數(shù)據(jù)，如何把這些一個(gè)個(gè)孤立、表面看起來沒有關(guān)聯(lián)意義的數(shù)據(jù)聯(lián)系起來，得出想要的結(jié)論，就需要運(yùn)用信息分析和評價(jià)技術(shù)方法。信息分析和評價(jià)技術(shù)是對已取得的證據(jù)，運(yùn)用一定的技術(shù)方法進(jìn)行再加工和整理，形成新的證據(jù)并從中得出結(jié)論。審計(jì)人員在評價(jià)經(jīng)濟(jì)性、效益性、效果性時(shí)，常用的方法有比較分析法、統(tǒng)計(jì)分析法、成本效益法、成本效果法等。

1.比較分析法

比較分析法是通過對不同來源的有關(guān)數(shù)據(jù)、指標(biāo)、情況等進(jìn)行對比，或通過與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對比了解情況、獲取證據(jù)、進(jìn)行評價(jià)的方法。在應(yīng)用比較分析法時(shí)，參照的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)很關(guān)鍵，標(biāo)準(zhǔn)可以為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也可以為企業(yè)內(nèi)部自己設(shè)定的各種標(biāo)準(zhǔn)和定額。通過與參照評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的比對，發(fā)現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、偏差情況。該方法在投資績效審計(jì)中應(yīng)用非常廣泛，如我們對學(xué)校某個(gè)工程投資績效審計(jì)，根據(jù)原來單位設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，該工程投入使用后，能接收多少學(xué)生，為社會提供多少服務(wù)，但是該工程項(xiàng)目因遠(yuǎn)離市區(qū)和學(xué)校專業(yè)設(shè)置問題，招不到生源，所以無法達(dá)到原來的預(yù)期效果。

2.統(tǒng)計(jì)分析法

統(tǒng)計(jì)分析法是解決數(shù)據(jù)問題的最好方法，尤其是績效審計(jì)，如總額分析、結(jié)構(gòu)分析、比例分析、指標(biāo)分析等，如了解設(shè)備完好率、成新率、使用率、故障率等。統(tǒng)計(jì)分析法特別在企業(yè)效益評價(jià)中發(fā)揮獨(dú)特的作用。

3.成本效益法

成本效益法是通過比較項(xiàng)目的全部成本和效益來評估項(xiàng)目價(jià)值的一種方法。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府投資項(xiàng)目的增多，人們?nèi)找嬷匾曧?xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，因此，成本效益法常被運(yùn)用于政府部門的計(jì)劃決策中，特別是需要量化社會效益的公共事業(yè)項(xiàng)目，以尋求在投資決策上如何以最小的成本獲得最大的效益。

4.成本效果法

成本效果法是分析成本與效果之間的關(guān)系，以每單位效果消耗的成本來評價(jià)該項(xiàng)目效益情況，尋找既定目標(biāo)最經(jīng)濟(jì)成本，或既定成本的最佳效果。與成本效益分析法不同的是，成本效果分析法的成果是用實(shí)物數(shù)量表示而不是貨幣金額。

四、全面預(yù)算績效審計(jì)結(jié)果的應(yīng)用

績效結(jié)果重在應(yīng)用，沒有應(yīng)用一切都是徒勞。所以對全面預(yù)算績效審計(jì)結(jié)果的應(yīng)用就顯得尤為重要。

（一）強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果和問題整改責(zé)任

各級部門要高度重視預(yù)算績效審計(jì)結(jié)果，財(cái)政部門要與相關(guān)部門加強(qiáng)溝通與聯(lián)系，建立績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安掛鉤相結(jié)合機(jī)制，獎優(yōu)罰劣，對績效管理好的部門或項(xiàng)目原則上優(yōu)先保障，對績效一般的監(jiān)督整改，對低效、無效的減少或取消資金撥款，對長期閑置的資金一律收回，統(tǒng)籌用于急需投入的領(lǐng)域，并且下一年不再撥付該類型的資金。將預(yù)算績效管理形成評價(jià)、反饋、整改、提高的有序循環(huán)。

（二）實(shí)行預(yù)算績效管理監(jiān)督問責(zé)制

加強(qiáng)預(yù)算績效監(jiān)督管理，重點(diǎn)對資金使用績效的真實(shí)性、合法性、有效性進(jìn)行復(fù)核，對發(fā)現(xiàn)績效結(jié)果弄虛作假的，或預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)嚴(yán)重不符的，將請有關(guān)部門追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

（三）加大全面預(yù)算績效審計(jì)結(jié)果公開力度

加強(qiáng)對重點(diǎn)工程、重大政策、重點(diǎn)項(xiàng)目績效目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)使用、業(yè)績評價(jià)、成本效益等情況審計(jì)的結(jié)果進(jìn)行依法適時(shí)予以公開。促進(jìn)各單位從“要我有績效”到“我要有績效”轉(zhuǎn)變，提高預(yù)算績效信息和審計(jì)結(jié)果的透明度。

（四）提高社會力量和人民群眾參與度

引導(dǎo)和規(guī)范預(yù)算績效管理，加強(qiáng)預(yù)算績效全過程跟蹤和監(jiān)控。建立社會公眾參與預(yù)算績效管理平臺，自覺接受社會各界監(jiān)督，確保民眾對預(yù)算分配和預(yù)算使用結(jié)果的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，形成“講績效、用績效、比績效”的良好氛圍。

（五）拓寬預(yù)算績效審計(jì)結(jié)果的應(yīng)用范圍

通過預(yù)算績效審計(jì)結(jié)果，拓展審計(jì)結(jié)果應(yīng)用的廣度和深度，優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)置，優(yōu)化資源配置，提高管理水平，提升履職盡職績效;探索多樣化的績效激勵管理機(jī)制，充分調(diào)動相關(guān)部門和人員的主動性和創(chuàng)造性，提高資金使用效率，創(chuàng)造出更有成效的成果。（作者單位：廣西幼兒師范高等?？茖W(xué)院）