《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴協(xié)議》之待協(xié)商爭議與進展

梁日杰

自2013年至今，《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴協(xié)議》（Regional Comprehensive Economic Partnership， RCEP）已歷經(jīng) 24 回合談判，本應于去（2018）年底前完成談判，去年 11 月 14 日于新加坡舉行的第 2 屆領袖峰會上，16 個談判國領袖聲明目前僅就 7 個專章達成共識，并預計于今（2019）年完成談判。對于一再延宕的談判進度，本文將點出以下三項較重要的主要爭議，借此說明談判之癥結點所在。

一、 知識產(chǎn)權專章之提案所可能帶來之負面影響

在所有談判的爭議中，就公共衛(wèi)生而言，知識產(chǎn)權相關規(guī)定為特別關切之事項，因其更高的保護水平延遲學名藥上市時間，這將轉換成更高的政府成本，且降低基本藥品（essential medicines）的可近性（accessibility）。以下將分述 RCEP知識產(chǎn)權專章之提案內(nèi)容及其具體影響。

（一）知識產(chǎn)權專章之提案內(nèi)容

基于 2015 年的提案，RCEP 的知識產(chǎn)權專章顯示其較世界貿(mào)易組織（World Trade Organization）中《與貿(mào)易有關之知識產(chǎn)權協(xié)議》（Agreement on Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights， TRIPS）的規(guī)定更為嚴格5。在日本提案的 TRIPS Plus 規(guī)定中，除包括給予用于上市審查之未揭露試驗數(shù)據(jù)保護的新條款，亦對藥品提供至少 6 年的保護6。至于韓國的提案，其為了補償專利主管機關授權專利時的不合理遲延，同樣針對專利審查期間調整訂有規(guī)定7。所謂不合理遲延，系指自提交專利申請之日起，審核期間超過四年以上，或自申請方提出審查申請要求后，超過三年未獲回復。

（二）提案內(nèi)容可能損及開發(fā)中國家之公共衛(wèi)生福祉

就上述日本及韓國的提案引發(fā)若干關切。RCEP 下的 TRIPS Plus 規(guī)定要求延長 TRIPS 規(guī)范的 20 年專利期間，因此將導致學名藥延遲上市。多個印度的民間社會團體主張此提案將妨礙學名藥上市，而無法實時提供藥品，且將繼續(xù)使數(shù)百萬印度及其他開發(fā)中國家之病患無力負擔原廠藥。在日本的提案中，專利保護期間屆滿后，公司至少須等待 6 年，才能自由使用未揭露的測試或其他數(shù)據(jù)來制造學名藥，因此規(guī)范將實質上延長藥品產(chǎn)業(yè)的壟斷期。

此外，若授予數(shù)據(jù)專屬權（data exclusivity），可能將導致知識產(chǎn)權法之彈性規(guī)范，如強制授權，喪失有效性。至于上述提及之韓國的兩項提案，則可能是有益的，因為加快審查過程將能鼓勵更多專利案的申請，且對于主管機關審查遲延的補償機制，亦得被視為專利產(chǎn)品保護之擴大，從而使現(xiàn)有專利所有人受益。此外，若 RCEP 中的 TRIPS Plus 提案通過，許多發(fā)展中國家的專利法將需要修法。

二、 投資人對地主國爭端解決機制條款飽受爭議

在 RCEP 之投資專章中，關于“投資人對地主國爭端解決（Investor-to-State Dispute Settlement， ISDS）”機制之關切已日益增加，以下將對此規(guī)定進行介紹。

（一）投資人對地主國爭端解決機制之內(nèi)容

在一份泄漏 RCEP 投資專章的副本中，存有允許外國投資人在國際仲裁庭控訴政府的提案15。若此一提案被接受，將允許外國投資人在 RCEP 談判國政府采取不當之管制作為時，可以直接提出控訴。此外，RCEP 可能將知識產(chǎn)權視為“投資目標（investment）”，這將使私人投資者得以通過 ISDS 機制來保護其在知識產(chǎn)權專章下的權利。

（二）投資人對地主國爭端解決機制可能造成政府財政負擔且左右其施政

根據(jù)過往的 ISDS 案件，政府在單一案件中敗訴須賠償投資人的金額可高達400 億美元18，此金額對任何政府而言都難以負擔。RCEP 談判國中包含柬埔寨、泰國與緬甸三個發(fā)展中國家（Least Developed Countries），對他們而言，支付外國投資人這么多賠償費用，負擔更是特別沉重。更重要的是，ISDS 條款將嚴重縮減政府制定并執(zhí)行法律的權利，而無法對消費者、環(huán)境與邊緣社會部門（marginalized sector）給予更多社會保護。澳洲公共衛(wèi)生協(xié)會（Public Health Association of Australia）亦提出 ISDS 可能對公共衛(wèi)生造成的嚴重影響，并力勸澳洲政府反對將 ISDS 條款納入 RCEP21。據(jù)其所引述的衛(wèi)生倡議者指出，ISDS程序上缺少國內(nèi)司法體系所擁有的保障與透明度，且此等爭端所帶來的威脅可能會對考慮制定新公共衛(wèi)生法的政府造成巨大影響。

三、 成員國間對關稅減免及服務貿(mào)易尚無共識

RCEP 談判中針對貨品與服務貿(mào)易之關鍵問題，主要涉及印度之立場。原因在于 RCEP 談判國要求印度消除或大幅降低大部分與全球貿(mào)易之貨品品項的關稅，然而印度卻希望 RCEP 談判中，能給予服務部門專業(yè)人員更多的市場開放。

以下將簡述貨品及服務貿(mào)易之爭議與當前談判進度。

（一）政治與經(jīng)濟因素導致多國不愿輕易降低貨品關稅

根據(jù)世界銀行（World Bank）2017 年的數(shù)據(jù)，印度的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占勞動人口 43%，因此削減農(nóng)產(chǎn)品的關稅，對印度政府而言是非常敏感的議題。開放市場將導致大量的進口品涌入印度市場，然除了農(nóng)業(yè)部門外，印度制造商的競爭力也不如他國業(yè)者。此外，由于印度 40%的貿(mào)易逆差來自同為 RCEP 談判國的中國，這使印度難以迅速同意接受自由貿(mào)易協(xié)議。對此，馬來西亞、菲律賓與越南亦抱持著與印度相同的立場。

（二）印度要求各國松綁服務貿(mào)易之限制

為了放寬 RCEP 談判中對于專業(yè)人員自由移動的提議，印度要求 15 個亞太國家做出具拘束力且商業(yè)意義的承諾，以簡化信息科技與商業(yè)服務的貿(mào)易。印度希望仿照《東盟─澳洲─新西蘭自由貿(mào)易協(xié)議》（ASEAN-Australia-New Zealand Free Trade Agreement）下之規(guī)范，其為短期入境進行貿(mào)易與投資的自然人提供了更便捷且透明的程序。

（三）當前談判進度與共識

印度已同意對來自中國、澳洲與新西蘭（與其未簽訂自由貿(mào)易協(xié)議之國家）的 74%貨品提供關稅自由化，對其他 RCEP 談判國則可能會到達 86%33。然而RCEP 談判國卻希望印度對 92%的貨品開放其市場，此要求被印度認為難以接受。據(jù)報導指稱，為了鼓勵印度加入 RCEP，相較于原訂的 92%，若干成員國已對印度釋出優(yōu)惠，僅要求其開放 83%的貨品市場35。至于服務貿(mào)易，有些報導聲稱其他 RCEP 成員已同意印度之要求，開放其服務市場，并接受專業(yè)人員移動條款36，然亦有論者聲稱服務部門的談判進展不大37。各國對于服務部門之談判似乎仍不明確且將持續(xù)磋商。

四、 RCEP 后續(xù)談判及發(fā)展

未免于受到當前貿(mào)易保護主義之影響，盡快結束 RCEP 的談判為十分迫切的任務。然而，有論者指出若 RCEP 談判未能盡早完成，將可能因為印度、泰國和印度尼西亞等成員國在今年年初的選舉而錯失良機，進而影響完成談判的時程。16個談判國預計于 2 月在印度尼西亞舉行下一回合談判，值得我們持續(xù)關注。（作者單位：北京聯(lián)合大學）