新形勢下城市軌道交通發(fā)展的前景、問題與對策

于娟

城市軌道交通是重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)。2008年以來，我國城市軌道交通快速發(fā)展的同時暴露出不少問題。長期看，我國城市軌道交通仍將保持快速增長，但在節(jié)奏上將有所放緩，制式結(jié)構(gòu)也將從以地鐵為主的單一制式向多制式轉(zhuǎn)變。

一、我國城市軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢

（一）城市軌道交通屬性特征

1、投資規(guī)模大，沉淀成本高

城市軌道交通單位造價高、投資強(qiáng)度大。平均每公里地鐵建設(shè)成本約7億元，平均單體項目投資150億元左右。另外，城市軌道交通固定資產(chǎn)投資基本用于線路橋隧、通信信號、牽引電力、車站建筑以及機(jī)車車輛購置等方面，資產(chǎn)專用性強(qiáng)，位置也相對固定，很難轉(zhuǎn)作他用或移到其他地方，巨大的投資幾乎都形成沉淀成本而難以變現(xiàn)。

2、公益屬性強(qiáng)

城市軌道交通作為交通基礎(chǔ)設(shè)施，具較強(qiáng)的公益性特征，對改善城市投資環(huán)境、緩解城市交通壓力、帶動房地產(chǎn)開發(fā)都起到了巨大作用，具有很強(qiáng)的正外部性。但是城市軌道交通面向大眾提供基本交通服務(wù)，公益性強(qiáng)，使用者支付的價款普遍由政府嚴(yán)格管制且對完全成本覆蓋率低，需要較多的政府補(bǔ)貼。

3、地方事權(quán)

長期以來，我國對城市軌道交通建設(shè)實(shí)行較嚴(yán)格的審批制度，但項目的投資建設(shè)、運(yùn)營管理、運(yùn)營補(bǔ)貼等均由所在城市的地方政府負(fù)責(zé)。2013年簡政放權(quán)改革后，國家發(fā)改委不再直接審批軌道交通項目，而是審批各地軌道交通規(guī)劃，進(jìn)入規(guī)劃的項目由省級投資主管部門按照國家批準(zhǔn)的規(guī)劃核準(zhǔn)。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見意見》（國辦發(fā)〔2018〕52號）（以下簡稱52號文）提出，堅持“國家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、城市主體”的原則，明確指出國家有關(guān)部門加強(qiáng)對城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)工作的統(tǒng)籌，省級有關(guān)部門對建設(shè)規(guī)劃實(shí)施履行全過程監(jiān)管責(zé)任，城市人民政府對項目建設(shè)和本級政府債務(wù)風(fēng)險管控承擔(dān)主體責(zé)任。

（二）我國城市軌道交通發(fā)展總體情況

最近10年是城市軌道交通突飛猛進(jìn)的發(fā)展時期，中國城市軌道交通協(xié)會的資料顯示，2008—2017年投資年均增長17.2%，2017年達(dá)到4762億元。（具體見圖1）。截至2017年底，共有34個城市開通城市軌道交通并投入運(yùn)營線路165條，運(yùn)營里程約5033公里，共有62個城市的城軌交通線網(wǎng)規(guī)劃獲批，規(guī)劃線路總長7321公里。預(yù)計2020年底開通城市將達(dá)到40個，運(yùn)營里程7000公里。在制式結(jié)構(gòu)上，我國城市軌道交通以地鐵為主，以輕軌、市域快軌、現(xiàn)代有軌電車等制式為補(bǔ)充的多制式發(fā)展格局初步形成。2017年底，地鐵3884公里，占比77.2%;其他制式合計1149.3公里，占22.8%。其中，擁有兩種及以上制式投運(yùn)的城市有16個，占比47.1%。

（三）影響城市軌道交通發(fā)展的外部因素

1、國家大力支持軌道交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展

黨的十九大明確提出建設(shè)“交通強(qiáng)國”，國家將軌道交通產(chǎn)業(yè)作為大力支持發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，國家發(fā)改委《增強(qiáng)制造業(yè)核心競爭力三年行動計劃（2018—2020年）》明確將“時速160公里中速磁懸浮列車”和“新一代時速600公里高速磁懸浮列車”列為重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)任務(wù)。城市軌道交通作為軌道交通的重要組成部分，在國家大力支持發(fā)展下，未來仍有較大的市場空間。

2、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)為城市軌道交通提供了廣闊空間

隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，城市客運(yùn)量大幅增加，在一些特大城市，交通擁堵問題越來越嚴(yán)重，地面公共交通系統(tǒng)已不能適應(yīng)我國城市發(fā)展的實(shí)際需求，解決城市交通特別是大城市交通擁堵問題十分重要。而城市軌道交通占地少、能耗低、排放少，在資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)和運(yùn)輸效率等方面具有很大的比較優(yōu)勢，合理規(guī)劃建設(shè)城市軌道交通，不僅能夠有效緩解城市交通的擁堵問題，而且對國家節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及促進(jìn)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展都有積極的作用。

3、打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)要求調(diào)整交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，鼓勵發(fā)展城市軌道交通

打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，是黨的十九大作出的重大決策部署，事關(guān)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。國務(wù)院常務(wù)會議強(qiáng)調(diào)，調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、提高綜合運(yùn)輸效率，降低全社會物流成本，對提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)競爭力至關(guān)重要。城市軌道交通是相對節(jié)能、環(huán)保、占地少的方式，是鼓勵發(fā)展的方向，加快城市軌道交通、公交專用道等大容量公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對于優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)十分重要。

4、國家嚴(yán)控地方債務(wù)風(fēng)險，減緩城市軌道交通發(fā)展速度和節(jié)奏

52號文強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步加大財政約束力度，按照嚴(yán)控債務(wù)增量、有序化解債務(wù)存量的要求，嚴(yán)格防范因城市軌道交通建設(shè)新增地方債務(wù)風(fēng)險。這是在“防范化解重大風(fēng)險”的背景下提出的，為防止地方債務(wù)風(fēng)險，避免軌道交通投資過熱。同時，也由于地方債風(fēng)險增加，國家發(fā)改委緊急叫停了一些地鐵建設(shè)項目，城市軌道交通發(fā)展的速度將減慢，節(jié)奏將放緩。

（四）城市軌道交通發(fā)展方向及重點(diǎn)

未來，城市軌道交通發(fā)展將呈現(xiàn)以下變化：一是建設(shè)規(guī)模仍將快速增長，但隨著52號文的公布，對城市軌道交通申報門檻的要求提高，一些規(guī)劃內(nèi)的在建、擬建項目會停建或緩建，城市軌道交通建設(shè)節(jié)奏也將隨之放慢。二是制式結(jié)構(gòu)多元化，以地鐵為主向多制式轉(zhuǎn)變，既滿足需要又更加經(jīng)濟(jì)適用的制式成為發(fā)展方向，但在很長一段時間內(nèi)，地鐵仍然是最主要的制式。三是城市軌道交通發(fā)展側(cè)重點(diǎn)有所變化。結(jié)合國務(wù)院發(fā)布的城市等級標(biāo)準(zhǔn)，對于城區(qū)常住人口500萬以上的特大、超大城市，城市軌道交通發(fā)展的重點(diǎn)是“加密”，在優(yōu)化完善既有網(wǎng)絡(luò)的同時，打造一體化、高品質(zhì)的城市軌道交通系統(tǒng);對于城區(qū)常住人口300—500萬的大I型大城市，城市軌道交通發(fā)展的重點(diǎn)是“建設(shè)骨干網(wǎng)”，即構(gòu)建以軌道交通為骨干的公共交通系統(tǒng);對于城區(qū)常住人口達(dá)到150—300萬之間的II型大城市，重點(diǎn)是構(gòu)建主客流走廊的城市軌道交通骨架，因地制宜發(fā)展單軌等相應(yīng)制式的軌道交通系統(tǒng)。

二、我國城市軌道交通發(fā)展存在的問題

（一）科學(xué)規(guī)劃工作仍需進(jìn)一步加強(qiáng)

首先，規(guī)劃體系有待進(jìn)一步完善。2013年簡政放權(quán)改革后，按照發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕49號規(guī)定，城市軌道交通規(guī)劃包括線網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，線網(wǎng)規(guī)劃是城市軌道交通長遠(yuǎn)發(fā)展的總體性方案，是建設(shè)規(guī)劃的重要依據(jù);建設(shè)規(guī)劃要以線網(wǎng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，是近期（5—6年期）建設(shè)項目安排的實(shí)施性方案，建設(shè)規(guī)劃必須符合線網(wǎng)規(guī)劃。52號文要求除有軌電車外，其他制式的城軌必須納入建設(shè)規(guī)劃。但是從城市軌道交通發(fā)展實(shí)際看，有些典型的帶狀城市沒有城市軌道交通線路成網(wǎng)的需求，在城市中心如果能建一條城軌線路將很好地解決城市擁堵問題。現(xiàn)行規(guī)劃體系下，一些城市為了建設(shè)某條線路刻意放大需求，編制不符合實(shí)際的線網(wǎng)規(guī)劃。其次，缺乏城市軌道交通技術(shù)政策指引。目前對城市軌道交通制式的分類不是按照同一標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分，其中地鐵和輕軌主要以載客量為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分，而磁浮、單軌等是按照技術(shù)特征進(jìn)行區(qū)分。在實(shí)際中，對于各種制式的運(yùn)能、技術(shù)可靠性、成本以及適用條件等沒有明確的技術(shù)政策指引，致使各地在編制城市軌道交通規(guī)劃時比較盲目，容易出現(xiàn)規(guī)劃不符合實(shí)際需求及能力的情況。再次，合理的線網(wǎng)布局應(yīng)該在城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃階段解決，但是城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的編制流于形式，以工程建設(shè)為導(dǎo)向的規(guī)劃編制缺乏與城市未來發(fā)展的結(jié)合，對客流需求缺乏有效的支撐，致使在軌道交通建設(shè)階段發(fā)現(xiàn)很多沒有在規(guī)劃階段解決的問題，對城市的發(fā)展造成了不可挽回的損失。另外，由于管理體制的制約，使得城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃與其他交通方式建設(shè)規(guī)劃之間難以進(jìn)行有效的銜接，這在一定程度上也造成交通資源的浪費(fèi)。

（二）“貪大求洋”，城軌規(guī)劃建設(shè)與實(shí)際需求與能力不符

一是許多城市基于過分追求規(guī)模目標(biāo)的要求，而忽視了城軌開通帶來的經(jīng)濟(jì)效益問題。城市軌道交通是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如果沒有客流支撐，城軌建成運(yùn)營后將會為地方財政帶來巨大的負(fù)擔(dān)。在52號文頒布以前，對建設(shè)地鐵和輕軌的初期客流強(qiáng)度并沒有要求。部分城市超前規(guī)劃建設(shè)軌道交通線路，雖然實(shí)現(xiàn)了短時間內(nèi)運(yùn)營里程快速增長的目的，但是客流量上不去，客運(yùn)收入低下，既違背了建設(shè)城市軌道交通解決城市擁堵、承擔(dān)城市大運(yùn)量公交客流的初衷，又給地方財政帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年末全國城市軌道交通平均客運(yùn)強(qiáng)度為0.81萬人/日公里。二是部分城市建設(shè)城軌交通未充分考慮自身的財政能力，以PPP名義明股實(shí)債大規(guī)模推動城市軌道交通PPP項目，導(dǎo)致債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財務(wù)杠桿率過高，形成較大的政府債務(wù)風(fēng)險。目前被叫停城市軌道交通建設(shè)的包頭、沈陽、昆明等城市都是因為地方債務(wù)問題。三是部分城市在制式選擇上，過分注重求新和求全，既要引入新技術(shù)，又要求各種制式都要有，其中一些城市是為了扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，避開申請地鐵建設(shè)的門檻要求，刻意追求新制式，目前有幾個城市的單軌都還處于試驗線階段，投入運(yùn)營還需要大量的資金投入和技術(shù)論證。

（三）PPP運(yùn)作不規(guī)范，導(dǎo)致較大的地方債務(wù)隱患

2014年以來，PPP成為城市軌道交通項目建設(shè)的主要模式，城市軌道交通進(jìn)入前所未有的大規(guī)模建設(shè)期，但同時也暴露出一些問題，PPP成為部分地方政府違規(guī)變相舉債的工具，地方債務(wù)隱患急劇增加。2017年初，財政部要求核查的武漢軌道交通8號線一期PPP項目，社會中標(biāo)方是3家銀行組成的聯(lián)合體，只拿固定回報，不承擔(dān)PPP的任何風(fēng)險，是典型的明股實(shí)債。還有蘇州軌道一號線PPP項目以及青島地鐵1號線PPP項目的社會中標(biāo)方都是銀行，問題的核心并不在于金融機(jī)構(gòu)作為社會資本中標(biāo)方，其本質(zhì)在于交易結(jié)構(gòu)安排中將項目風(fēng)險幾乎都集中在政府身上，既會加重地方政府債務(wù)風(fēng)險，也不符合推行PPP的初衷和原則。

（四）政策支持力度不夠

一方面，軌道交通PPP項目具有投資運(yùn)營期限長、資金回收慢、回報不高但現(xiàn)金流較為穩(wěn)定等特點(diǎn)，該類項目初期一次性投資較大，需要社會資本具有較大的融資能力，目前金融政策難以滿足社會資本投資建設(shè)城市軌道交通的需要。另一方面，缺乏土地政策支持。由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯，除港鐵外，國際上單單依賴政府公共財政投入與補(bǔ)貼和軌道交通票款收益能夠維持城市軌道交通建設(shè)與營運(yùn)財務(wù)平衡的幾乎是沒有的。港鐵除軌道交通主業(yè)收入實(shí)現(xiàn)略微盈利外，將軌道交通建設(shè)、運(yùn)營與沿線土地、房地產(chǎn)開發(fā)以及后期物業(yè)營運(yùn)捆綁起來實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)盈利。但是由于現(xiàn)行土地制度規(guī)定商業(yè)用地必須經(jīng)過招拍掛程序才能轉(zhuǎn)讓給私營公司，所以在簽訂PPP項目協(xié)議時難以將土地綜合開發(fā)權(quán)賦予項目的投資方。

三、促進(jìn)城市軌道交通高質(zhì)量發(fā)展的政策建議

（一）加強(qiáng)規(guī)劃管理的科學(xué)性、合理性和前瞻性

一是對于沒有需求建立城軌線網(wǎng)的城市，結(jié)合城市人口、GDP、地方財政收入、客流需求、客流強(qiáng)度預(yù)測等實(shí)際情況，經(jīng)系統(tǒng)研究、專家論證、公眾參與，對于確實(shí)有需求建立單條城軌線路，地方財政能力滿足條件并且客流強(qiáng)度達(dá)到要求的，應(yīng)予以批準(zhǔn)。二是研究制定城市軌道交通技術(shù)政策指引，明確各種制式的技術(shù)特性、運(yùn)能、成本以及適用條件，作為城市編制城市軌道交通規(guī)劃的技術(shù)指南，增加規(guī)劃的科學(xué)性，減少盲目性。三是城市軌道建設(shè)規(guī)劃在科學(xué)合理的同時要具有一定的前瞻性。52號文對地鐵建設(shè)提出城市人口、財政收入和GDP的門檻要求，對輕軌只是要求近期客流強(qiáng)度和遠(yuǎn)期客流。一些城市目前雖然城市人口指標(biāo)達(dá)不到300萬人，但是有可能很快突破300萬人，并且預(yù)期確實(shí)有較大的客流需求的，不應(yīng)為了盡快建設(shè)城軌項目而選擇中低運(yùn)量的輕軌系統(tǒng)，而應(yīng)在城市人口及客流情況進(jìn)行充分預(yù)測后，充分論證交通需求量級，適時合理規(guī)劃城軌線路。四是要重視城軌交通線網(wǎng)規(guī)劃的編制，不能使規(guī)劃流于形式，而真正使其成為指導(dǎo)城市軌道交通長遠(yuǎn)發(fā)展的總體性方案。要堅持多規(guī)融合，加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃與城市規(guī)劃、綜合交通體系規(guī)劃等的相互協(xié)調(diào)，構(gòu)建多模式、一體化的完整公共交通體系。

（二）規(guī)范城市軌道交通PPP運(yùn)作

一是應(yīng)盡快梳理現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域開展PPP的相關(guān)法律規(guī)章，建立適應(yīng)城市軌道交通行業(yè)特色的PPP模式標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。二是設(shè)置合理的風(fēng)險分擔(dān)利益共享機(jī)制。項目不論選擇何種PPP操作模式，政府與社會資本建立合作伙伴關(guān)系是核心，必須設(shè)置合理的項目風(fēng)險共擔(dān)、收益共享機(jī)制。在風(fēng)險分擔(dān)方面，要界定政府和企業(yè)各自的責(zé)任，合理分配項目風(fēng)險。其中，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。在利益共享方面，一方面要保障社會投資者取得合理的投資收益，但是也要防止社會資本取得過高收益。三是加強(qiáng)政府部門開展PPP能力建設(shè)。在項目開展PPP的過程中，政府從項目的篩選、招標(biāo)、合同管理、監(jiān)管等都參與其中，要求政府具備多方面的專業(yè)能力和相對穩(wěn)定的政策。政府應(yīng)強(qiáng)化PPP人才、知識儲備，在與社會資本進(jìn)行合作時，能夠認(rèn)清項目風(fēng)險，同時使合作各方都取得最大收益。

（三）因地制宜，促進(jìn)多制式發(fā)展

過去城軌交通建設(shè)的關(guān)注點(diǎn)都集中在城市中心人口密集區(qū)，重點(diǎn)以地鐵的形式為主，當(dāng)今城市軌道交通建設(shè)正從超大城市、特大城市逐步擴(kuò)大到周邊城鎮(zhèn)、大中城市，從一二線城市逐步擴(kuò)大到三四線城市，從以建設(shè)地鐵為主逐步過渡到地鐵、輕軌、單軌、有軌電車、市域快軌等多種制式協(xié)調(diào)發(fā)展。對于北上廣等特大、超大城市來說，經(jīng)濟(jì)體量大、人口規(guī)模大且土地資源緊張，而且城市軌道交通發(fā)展基本成網(wǎng)，未來發(fā)展的重點(diǎn)是在骨干網(wǎng)及周邊進(jìn)行加密，應(yīng)以大運(yùn)量的地鐵為主，結(jié)合其他制式。而對于人口300萬以下的大城市來說，重點(diǎn)是解決城軌的有無問題，應(yīng)以城市財力和建設(shè)運(yùn)營管理能力為條件，與城市發(fā)展水平和交通發(fā)展需求相適應(yīng)，重點(diǎn)考察城市軌道交通的初期和遠(yuǎn)期客運(yùn)規(guī)模、強(qiáng)度是否達(dá)到建設(shè)地鐵、輕軌或市郊鐵路等其他軌道交通方式的基本條件，因地制宜，從解決實(shí)際需求出發(fā)，選擇適宜的制式，避免用經(jīng)濟(jì)、財政或人口指標(biāo)簡單“一刀切”做出判斷。

（四）完善政策支持體系

一是建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的軌道交通項目財政投入機(jī)制。在地方政府層面探索設(shè)立軌道交通建設(shè)基金，充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)和帶動作用，吸引社會資本投資，為城市軌道交通提供制度化、常態(tài)化的資金投入。二是加大金融政策支持力度。支持保險基金、社?；鸬却笮突鹨訮PP方式投資城市軌道交通項目。軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施類項目投資周期長，回報較為穩(wěn)定，比較符合這類投資者對投資回報的要求。三是為使軌道交通與沿線或站場周邊土地綜合開發(fā)相結(jié)合的PPP項目模式具有可操作性，應(yīng)擬定出臺支持城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的土地儲備與開發(fā)政策，允許并保障城市軌道交通沿線土地與軌道交通建設(shè)運(yùn)營捆綁開發(fā)與經(jīng)營。

（作者為中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院體管所副研究員）