科技咨詢生存的三條秘法

編譯 喬琦

泰勒和阿克洛夫呼吁：公正、謙卑、體現(xiàn)自身價值。

法國電動汽車的充電基礎(chǔ)設(shè)施是國家議會科學顧問研究的眾多議題之一

為政客提供科學建議的部門是從不為大眾所知的最重要公共機構(gòu)之一。某些國家（以美國和丹麥為代表）已經(jīng)關(guān)閉或停止資助這類機構(gòu)了，而在另外一些國家（比如英國和法國），這些機構(gòu)的事業(yè)卻蒸蒸日上。同為科技咨詢部門，境遇卻大相徑庭，其中的差別為希望改進科學在立法和政治議題上的作用的國家提供了經(jīng)驗教訓。

例如，西班牙國會計劃在2019年夏天成立科技顧問小組。2018年，美國重開類似技術(shù)評估辦公室（Office of Technology Assessment ，簡稱OTA，于20世紀90年代中葉關(guān)閉）這類部門的希望越來越大。2019年春天，美國國會考慮在立法部門的財政預算中撥出一部分用于科技咨詢。

在這里，我們?yōu)榉沼诹⒎ǖ目萍甲稍儥C構(gòu)（LSTABs）提供三步的生存指南。這些建議的基礎(chǔ)是可能影響此類機構(gòu)長期成敗的關(guān)鍵職能和因素。

內(nèi)在專家

大約90%的立法機構(gòu)缺乏有效的科技咨詢系統(tǒng)。不幸的是，曾經(jīng)擁有這類系統(tǒng)的一些立法機構(gòu)后來卻放棄了，例如：美國（1995年棄用）、意大利（2009年棄用）和丹麥（2011年棄用）。

大多數(shù)北歐民主國家都有服務于立法的科技咨詢機構(gòu)。自20世紀80年代起，受美國技術(shù)評估辦公室（現(xiàn)已不存在）的啟發(fā)，這類機構(gòu)開始出現(xiàn)。英國的國會科學技術(shù)辦公室（Parliamentary Office of Science and Technology，簡稱POST）也是這種性質(zhì)的機構(gòu)，而本文作者之一克里斯·泰勒就是該辦公室的原主任。在法國，扮演這種角色的機構(gòu)叫作國會科學技術(shù)評估辦公室（Parliamentary Office for the Evaluation of Scientific and Technological Options ，簡稱OPECST）。荷蘭、挪威、德國、奧地利、瑞士等國家同樣擁有類似系統(tǒng)。

這些機構(gòu)在無數(shù)熱點問題上為立法者提供了獨立、公正、專業(yè)的科技建議。立法是件很艱難的大事：價值、經(jīng)濟、法律、社會規(guī)范以及政治方面的因素時常互相掣肘，讓立法者進退兩難。如果政客連事實真相都搞不明白，那么民主就無法正常發(fā)揮作用。這時，服務于立法的科技咨詢機構(gòu)就正式登場。

它們往往身居幕后、默默工作。相比對應的行政部門而言，其規(guī)模也要小得多，通常只有前者的1/10或1/100。它們執(zhí)著于追尋政治公平和科學公正，主動研究一系列令人眼花繚亂的課題。無論何時，這些機構(gòu)都在同時處理幾十個數(shù)周或者數(shù)月之內(nèi)就要給出答案的咨詢問題。目前，服務于立法的各種科技咨詢機構(gòu)正在著手解決的問題包括：無人機運輸（奧地利）、數(shù)字化社會（荷蘭）、人類基因組編輯（德國）、電動汽車的充電基礎(chǔ)設(shè)施（法國）以及機器人（英國）。

大多數(shù)立法機關(guān)還下設(shè)某種靈活機動的研究服務機構(gòu)，以快速回應立法者對某些信息的迫切需求。這樣的例子包括美國國會研究機構(gòu)以及英國上議院和下議院的兩個“圖書館”研究機構(gòu)。這些機構(gòu)常常淹沒在各種工作中，忙于實時回答問題并提供背景介紹。服務于立法的科技咨詢機構(gòu)所能提供的長期深度服務超過了許多此類實時回應機構(gòu)的能力范圍。

江城滕閣倚空寒，鶴勢騫飛遠耐看。旁列西山青玉案，高擎南浦白銀盤。摩挲王記猶無恙，拂拭韓碑尚未刓。翻憶賞心亭下水，草洲埋沒貯悲酸。

服務于立法的科技咨詢機構(gòu)會告訴政客他們需要知道但沒有想到要問的問題。在這類機構(gòu)任職的員工最重要的品質(zhì)是專業(yè)和公正，科技信息往往難以理解，并且其政治背景可能會極度復雜。機構(gòu)員工會把這些復雜信息總結(jié)成便于理解的要點，并且把它們放到與每個政客的工作相關(guān)的廣泛政策抉擇之中，無論這些政客屬于哪個黨派。

然而，服務于立法的科技咨詢機構(gòu)在政治上卻很脆弱。人們詳細記錄了當時導致美國技術(shù)評估辦公室解散的因素：機構(gòu)的政治化、缺少跨黨派支持以及預算削減等。意大利的科技咨詢機構(gòu)解體則是因為其主席桑德羅·德·弗朗西斯（Sandro De Francis）離開了國會。丹麥的科技咨詢機構(gòu)解散則是因為它在嚴厲的預算監(jiān)控環(huán)境下失去了財政支持。

所以我們現(xiàn)在需要分析成功案例。

如果政客連事實真相都搞不明白，那么民主就無法正常發(fā)揮作用。這時，服務于立法的科技咨詢機構(gòu)就正式登場。

成功案例

服務于立法的科技咨詢機構(gòu)的成功案例是英法兩國的相關(guān)機構(gòu)。與美國技術(shù)評估辦公室（以及西班牙籌劃中的科技顧問小組）一樣，這兩個國家服務于立法的科技咨詢機構(gòu)都隸屬于國會。與美國技術(shù)評估辦公室不同的是：它們非但沒有倒閉，而且事業(yè)蒸蒸日上。英國國會科學技術(shù)辦公室建立于1989年，擁有大概12名咨詢顧問，涉及業(yè)務范圍廣泛，從為議員組織專題研討會到撰寫“科學技術(shù)辦公室紀要”?！凹o要”為各種主題的總結(jié)，主題包括量子計算與社會不平等。

法國的國會科學技術(shù)評估辦公室有些不同。這個機構(gòu)建立于1983年，是一個由政客組成的委員會。這些政客的任務就是告知國會選用不同科技政策所帶來的后果，以此來幫助國會做出“明智決定”。這個委員會的地位與其他國會委員會沒有什么不同。因此，除了進行技術(shù)評估并撰寫報告之外，這個機構(gòu)還會審查行政機關(guān)并提供立法建議。

這些服務于立法的科技咨詢機構(gòu)已經(jīng)經(jīng)過了時間的考驗。例如，2012年曾有提案企圖削減英國國會科學技術(shù)辦公室的資金支持，但沒有激起任何波瀾。這個事件展示了英國國會科學技術(shù)辦公室的強大與穩(wěn)定。

英國國會科學技術(shù)辦公室與法國國會科學技術(shù)評估辦公室能夠長期保持穩(wěn)定，有一些因素顯然發(fā)揮了作用。這些經(jīng)驗中的哪些可以移植到美國，讓技術(shù)評估辦公室復活，或者讓西班牙的相應機構(gòu)有所借鑒呢？對此，我們有三條建議。

法國國會科學技術(shù)評估辦公室設(shè)計了一個能夠讓兩黨制更加有力的程序。該辦公室的每一項研究都要受到兩名特別報告員的監(jiān)督，并由他們反饋給議會。這兩名特別報告員的身份必須是：左右兩派（多數(shù)黨和反對黨）、上下兩院（參議員和眾議員）以及男女兩性。科學技術(shù)評估辦公室稱其為“三重對等”配對。例如，這些特別報告員擁有憲法賦予的權(quán)力，可以調(diào)查任何國家機關(guān)，并且他們的調(diào)查結(jié)果會用于立法工作和預算討論。

這項措施從源頭上確保了國會科學技術(shù)評估辦公室制定的計劃能夠得到兩黨的支持。例如，該辦公室2018年10月的一項有關(guān)生命倫理學的報告就由讓-弗朗索瓦·埃利奧（Jean-Francois Eliaou）和安妮·德爾蒙-科洛波利斯（Annie Delmont-Koropoulis）兩人共同監(jiān)管。前者是一名來自下議院中間黨派“共和國前進運動”（也是目前法國的第一大黨）的男性，而后者則是一名來自上議院中右黨派共和黨的女性。雖然存在于如此政治化環(huán)境中，但這種機制讓國會科學技術(shù)評估辦公室很容易維系政治對其工作的支持。

英國科技咨詢機構(gòu)的兩黨制則由國會科學技術(shù)辦公室董事會的組成體現(xiàn)。該董事會由來自主要黨派的政客以及來自上下兩院的代表組成，同時還有國會公務員以及來自國家研究院的科學家參與。從整體上說，英國國會秉持著一項傳統(tǒng)，那就是“不把黨派之爭帶到會議室內(nèi)”。這點在國會科學技術(shù)辦公室這個機構(gòu)上體現(xiàn)得尤為充分，部分是因為機構(gòu)內(nèi)的官僚和學者約束了政客搞政治斗爭的天性。

爭議還是政策：必須選一個。所有服務于立法的科技咨詢機構(gòu)都會陷入一種困境。通常來說，政客都希望自己提出的問題能夠得到直截了當?shù)拇鸢?。換句話說，他們希望得到政策建議。大家都知道，政客都喜歡“一只手的科學家”，這樣他們就不必聽到“另一方面”的建議。雖然科學顧問可以給出這種政策建議，但問題的政治性越強，回答它的風險就越高，可能會激怒的政客也越多。因此，大多數(shù)服務于立法的科技咨詢機構(gòu)都會選擇爭議課題或政策建議，他們不能兩者都做。

英國國會科學技術(shù)辦公室選擇了前者。他們處理爭議話題而非政策。他們處理一些爭議很大的話題，比如外來移民和住房問題、假新聞、國內(nèi)治安暴力和性教育。他們在提交證據(jù)時會把它處理得與政策相關(guān)，但絕不會形成政策建議。英國國會科學技術(shù)辦公室通過這種方式保持了公平、公正的良好名聲。

法國國會科學技術(shù)評估辦公室選擇后者：政策而非爭議。因為這是個由政客領(lǐng)導的辦公室，并且從事政治層面上的立法工作和預算討論，所以該辦公室會提出政策建議。國會科學技術(shù)評估辦公室保護自己、避免極端政治反彈的方式是：堅決只處理科技方面的熱點問題。這個機構(gòu)常常把工作重點放在形式最純粹的技術(shù)評估上，在新興研究的基礎(chǔ)上衡量政策抉擇。區(qū)塊鏈技術(shù)以及動物實驗就是最近的兩個例子。將由社會科學推動的熱門問題留給其他部門，通過這種方式，國會科學技術(shù)評估辦公室的政治阻力大大減少。

以價值獲得資助。1995年關(guān)門時，美國技術(shù)評估辦公室擁有143名員工和2 200萬美元的預算。就算把英法兩國和美國的國家體量差異考慮在內(nèi)，英法科技咨詢機構(gòu)的規(guī)模在人員和預算方面仍要比美國小上幾倍。英國國會科學技術(shù)辦公室通過每年借調(diào)30名博士生3個月的方式讓下屬員工數(shù)量翻倍。這些博士生由該辦公室的外部科學合作伙伴資助，例如英國研究與創(chuàng)新基金組織。大多數(shù)員工從事研究工作并起草簡報，還有一部分員工則負責為國會委員會或其他研究機構(gòu)提供支持。

這些研究資助把國會科學技術(shù)辦公室和三類關(guān)鍵利益相關(guān)者捆綁在一起。這三類人是：官僚（重視辦公室員工的低成本工作）、政客（重視辦公室和自己所在機構(gòu)的聯(lián)系）以及學者（重視員工與國會之間的有意義的關(guān)聯(lián)）。

有效變革也是科技咨詢機構(gòu)價值的體現(xiàn)。無論是英國國會科學技術(shù)辦公室還是法國國會科學技術(shù)評估辦公室都可以舉出許多

成功案例來證明自己的價值，這些案例既包括小事（例如英國國會科學技術(shù)辦公室對國會員工進行培訓，讓他們能夠更有效地使用證據(jù)），也包括大事（例如法國國會科學技術(shù)評估辦公室組建監(jiān)督核廢料公共機構(gòu)的倡議）。

下一步

美國總統(tǒng)特朗普參觀威斯康星州的技術(shù)工廠，許多科技咨詢機構(gòu)向他報告了就業(yè)前景

要確保全世界的立法機構(gòu)在做出關(guān)鍵決策時得到他們需要的科技信息，還有許多工作要做。美國國會議員如何支持其地方經(jīng)濟進入第四次工業(yè)革命？西班牙參議員如何處理現(xiàn)在和未來的失業(yè)問題？巴西議員需要做什么才能保護亞馬遜盆地的資源和人民？孟加拉國會議員如何規(guī)劃應對海平面上升？

解決這些問題的第一步：要了解各國議會在審議問題時如何獲取并使用相關(guān)知識。需要研究的最重要問題包括：如何構(gòu)建有意義的兩黨合作機制？如何平衡爭議問題和直接政策？如何為各種利益相關(guān)者提供價值？

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科學咨詢的空白

2018年9月到11月，我們要求學者、科學顧問以及政策制定者確定哪些是當下最為急迫的研究問題，評判標準是：如果這些問題解決了，就能擴展我們?yōu)榱⒎C構(gòu)提供科學建議上的實踐經(jīng)驗和理論知識。這項研究由美國國家科學基金會提供資助。

這項研究中，來自53個國家的183名受訪者共提出了254個問題，其中包括：現(xiàn)存科技咨詢體系的工作機制、如何在沒有相關(guān)系統(tǒng)的許多國家設(shè)計這樣一套信息創(chuàng)造、交流和使用的系統(tǒng)。

根據(jù)這些專家的說法，知識空白包括：哪類科學信息用于立法？服務于立法的科技咨詢的不同制度如何影響其性質(zhì)、質(zhì)量和相關(guān)性？不同國家的科技咨詢體系的需要和要求如何不同？

該領(lǐng)域需要學術(shù)界和實踐者更廣泛合作，以填補這些知識空白。

如果已有的和新的服務于立法的科技咨詢機構(gòu)能夠為其獨特的政治體系做出正確決定，那么，其工作不光會在科技咨詢之外產(chǎn)生反響，還會強化民主基礎(chǔ)。