國家審計(jì)與公眾參與:基于政府信息公開的中介效應(yīng)研究

崔雯雯，張立民

（1.西南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，重慶 400715；2.北京交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044）

一、引言

公眾參與即社會(huì)公眾依法通過一定的途徑、方式和程序，針對政府決策的制定、實(shí)施和公共管理事宜發(fā)表看法、提出建議、表達(dá)訴求，并影響政府產(chǎn)出、效率和效果的行為［1-3］。公眾適當(dāng)介入國家政策制定過程，一方面能夠使政策更合理，執(zhí)行效果更顯著；另一方面，容易獲取公眾對決策的認(rèn)可，及時(shí)處理矛盾，降低沖突發(fā)生的可能性。治理領(lǐng)域并存的“市場失靈”和“政府失靈”決定了公眾參與的必要性。黨的十九大報(bào)告指出“要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制?！眹覍徲?jì)促進(jìn)公眾參與治理具有重要作用。前審計(jì)長劉家義曾指出“國家審計(jì)的核心是推動(dòng)民主法治，保障人民根本利益”?？梢?，國家審計(jì)能否以及如何促進(jìn)公眾參與，是一個(gè)值得研究的問題。

關(guān)于國家審計(jì)與公眾參與的關(guān)系，王芳和彭超然運(yùn)用公共選擇理論，實(shí)證發(fā)現(xiàn)公眾的地域集聚度、教育集聚度和信息集聚度與政府審計(jì)質(zhì)量顯著正相關(guān)［4］；郭芮佳等則認(rèn)為公眾參與程度越高，政府審計(jì)對腐敗的預(yù)防和抵御效果越好［5］。這些研究從反向驗(yàn)證了公眾參與對審計(jì)質(zhì)量的影響，但沒有關(guān)注國家審計(jì)能否促進(jìn)公眾參與治理的進(jìn)程。在多元治理主體合作共治的趨勢和背景下，國家審計(jì)的邊界得到拓展，對公眾參與治理具有十分重要的影響［6］。莊尚文采用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)框架構(gòu)建公眾效用約束視角下中央政府強(qiáng)化國家審計(jì)的治理邏輯，間接闡述了公眾參與和國家審計(jì)的密切關(guān)聯(lián)［7］。吳秋生和黃賢環(huán)認(rèn)為國家審計(jì)要在充分公開審計(jì)工作和結(jié)果的基礎(chǔ)上積極回應(yīng)民眾審計(jì)訴求和主動(dòng)安排民主參與審計(jì)工作來實(shí)現(xiàn)善治［8］。但遺憾的是這些論點(diǎn)尚未獲得實(shí)證證據(jù)的支持，且沒有揭示國家審計(jì)促進(jìn)公眾參與的路徑。

本文構(gòu)建基于政府信息公開的中介效應(yīng)模型，對國家審計(jì)與公眾參與的直接、間接關(guān)系進(jìn)行深入剖析。第一，政府信息透明是行政決策公眾參與“發(fā)聲”且有“回應(yīng)”的條件［9］?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》第1條、第9條闡釋了信息公開的目的：“明確公民享有信息獲取權(quán)”“尤其反映需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的”“滿足公民、法人或者其他組織的切身利益”。第二，國家審計(jì)具有推動(dòng)政府信息公開的天然優(yōu)勢。吳秋生和上官澤明、謝柳芳等分別以跨國和國內(nèi)證據(jù)驗(yàn)證了國家審計(jì)對政府信息公開具有良好的促進(jìn)效果［10-11］。2011年7月，審計(jì)署公布的較為詳細(xì)的“三公經(jīng)費(fèi)”，贏得了公眾信任和贊譽(yù)。可見，在實(shí)現(xiàn)廣泛公眾參與的道路上，要充分認(rèn)識政府信息透明的重要作用；而國家審計(jì)可以推動(dòng)政府信息公開，在促進(jìn)公眾參與治理的進(jìn)程中意義顯著。

本文的主要貢獻(xiàn)和創(chuàng)新之處體現(xiàn)在：第一，從文獻(xiàn)梳理的角度，系統(tǒng)總結(jié)了國家審計(jì)通過政府信息公開途徑對公眾參與的影響機(jī)制；第二，采用結(jié)構(gòu)方程法為國家審計(jì)對公眾參與的直接影響進(jìn)行實(shí)證層面的考察，并就國家審計(jì)如何通過促進(jìn)政府信息公開對公眾參與產(chǎn)生影響的部分中介效應(yīng)進(jìn)行驗(yàn)證。通過研究我們發(fā)現(xiàn)：（1）國家審計(jì)能夠通過處罰監(jiān)督和信息保障功能促進(jìn)公眾參與的實(shí)現(xiàn)，且對不同領(lǐng)域公眾參與的促進(jìn)程度具有異質(zhì)性；（2）政府信息公開在國家審計(jì)信息保障功能促進(jìn)公眾參與的進(jìn)程中充當(dāng)部分橋梁和媒介的作用；（3）國家審計(jì)對公眾參與的正向作用受政府執(zhí)政效率的影響，政府執(zhí)政效率越高，審計(jì)獨(dú)立性受影響就越小，國家審計(jì)對公眾參與的促進(jìn)效果也越好。研究結(jié)論表明社會(huì)治理的實(shí)現(xiàn)要重視國家審計(jì)的作用；而政府和審計(jì)機(jī)關(guān)在日常工作中應(yīng)重視對政府效率和信息透明的提升。

二、理論分析與研究假設(shè)

本文基于政府信息公開的中介效應(yīng)分析國家審計(jì)服務(wù)公眾參與的路徑，而根據(jù)逐步回歸法，政府信息公開作為中介變量需要滿足三個(gè)條件：一是國家審計(jì)顯著促進(jìn)政府信息公開；二是政府信息公開顯著促進(jìn)公眾參與；三是國家審計(jì)顯著促進(jìn)公眾參與，理論分析與假設(shè)推演也需從這三個(gè)方面展開。

1.國家審計(jì)與政府信息公開

信息是對人的選擇、行為做出評價(jià)的基礎(chǔ)和依據(jù)。政府執(zhí)政不易體現(xiàn)為將工作完成好的同時(shí)也使公眾相信它確實(shí)完成得很好，也就是說，需要同時(shí)考慮能力和表現(xiàn)?！墩畔⒐_條例》規(guī)定政府的法定職責(zé)之一即實(shí)時(shí)向公眾報(bào)告與其密切相關(guān)、需要公眾廣泛知曉或參與的狀況。但是，政府和相關(guān)部門作為“經(jīng)濟(jì)人”，也會(huì)出于隱藏缺陷或維護(hù)自身利益等目的，報(bào)告不實(shí)的行為消息。如果信息報(bào)告時(shí)間延遲或過于片面，會(huì)造成公眾和政府之間的信息不對稱，公眾也會(huì)對事情產(chǎn)生誤解。尤其是面對一些相對敏感、觀點(diǎn)不同、存在爭議、關(guān)注度高的熱點(diǎn)問題，信息的不及時(shí)和不全面有可能會(huì)引發(fā)社會(huì)沖突，因此公眾產(chǎn)生迫使政府公開信息并對信息進(jìn)行鑒證的需求。

作為獨(dú)立的第三方，國家審計(jì)在推動(dòng)信息公開方面擁有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。第一，國家審計(jì)具備一定的處理處罰權(quán)力，自產(chǎn)生之日起就有問責(zé)的屬性，在對政府行為的監(jiān)督中發(fā)揮重要的作用。審計(jì)監(jiān)督倒逼政府信息公開，問責(zé)和慣性是地方政府危機(jī)信息公開與否的主要激勵(lì)來源［12］。第二，國家審計(jì)具有極強(qiáng)的專業(yè)信息鑒證能力，可充分識別政府部門有關(guān)財(cái)政收支及其他活動(dòng)的信息是否真實(shí)，并將真實(shí)性與否告知社會(huì)公眾，為公眾參與所需信息給予合理的信息質(zhì)量保障。在形式上，審計(jì)機(jī)關(guān)的組織、人員、工作和經(jīng)費(fèi)與其他政府部門獨(dú)立，從而能夠確保在鑒證信息過程中保持客觀；在職能上，越來越廣泛的審計(jì)內(nèi)容使得審計(jì)機(jī)關(guān)能夠及時(shí)關(guān)注和公眾相關(guān)的具體項(xiàng)目，確保所提供信息的相關(guān)性；在方法上，計(jì)算機(jī)審計(jì)、大數(shù)據(jù)審計(jì)的運(yùn)用，確保審計(jì)過程的專業(yè)性和嚴(yán)謹(jǐn)性以及所提供信息的真實(shí)、完整性。上官澤明以經(jīng)驗(yàn)證據(jù)檢驗(yàn)了國家審計(jì)功能的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論和信息機(jī)制論的內(nèi)在統(tǒng)一，發(fā)現(xiàn)審計(jì)對預(yù)算透明有顯著的監(jiān)督、鑒定和信號傳遞效應(yīng)［13］。由此，本文提出以下假設(shè)H1和H2。

H1：國家審計(jì)監(jiān)督功能對政府信息公開具有顯著的正向影響；

H2：國家審計(jì)信息保障功能對政府信息公開具有顯著的正向影響。

2.政府信息公開和公眾參與

根據(jù)公共受托責(zé)任理論，公眾將資源和權(quán)力委托給政府，政府有義務(wù)按照公共利益配置資源，合理合法地使用權(quán)力。此外，政府應(yīng)及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地提供其活動(dòng)的信息（包括財(cái)務(wù)的和非財(cái)務(wù)的），說明自己履行資源管理責(zé)任和權(quán)力運(yùn)行的情況。既然資源和權(quán)力本屬于公眾，那么公眾參與治理就變得理所應(yīng)當(dāng)；既然公眾能夠作為治理的主體，那么就有必要獲取代理人政府治理的信息。郭芮佳等認(rèn)為，公眾參與有兩個(gè)必要條件：第一，參與的意愿；第二，準(zhǔn)確無誤的信息來源，即公眾有能力獲得充分的有用信息［5］。可見，政府信息的公開對公眾參與的實(shí)現(xiàn)具有重要作用，并體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，增強(qiáng)公眾參與的意愿。信息透明表明政府會(huì)失去特權(quán)，不再變得難以捉摸，無法再進(jìn)行暗箱操作。信息公開能夠向公眾告知政府過去、現(xiàn)在的情況和未來的計(jì)劃，進(jìn)而更加明確責(zé)任，控制權(quán)力濫用，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。權(quán)力合理使用作為一個(gè)積極的信號，傳遞給公眾，使之更信任政府，更加配合政府，進(jìn)而更愿意與政府合作。另一方面，建立和完善公眾參與的渠道。公眾在參與政府項(xiàng)目決策和建設(shè)過程中，對信息的獲取和支配是成功參與活動(dòng)的前提。參與者對目標(biāo)的認(rèn)知能力、參與流程的學(xué)習(xí)能力、選擇途徑的執(zhí)行能力以及參與者自律地參與和組織活動(dòng)的能力，絕大部分都與參與者對信息的獲取和支配有關(guān)。只有具備豐富的信息支持，公眾才可以有序、有效地介入。政府的透明度與信息公開水平呈正比關(guān)系，公眾能夠獲取的信息越廣泛，參與行政管理的條件就越充分，從而實(shí)現(xiàn)公眾與政府進(jìn)階式互動(dòng)。通過公眾參與不斷地彌補(bǔ)契約的不完備，矯正政府及公共部門的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇行為，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，服務(wù)國家治理。Ingram發(fā)現(xiàn)選民集聚程度越高，州政府會(huì)計(jì)信息披露越完善，間接說明了信息公開對于公眾選舉的必要性［14］。鄭石明則認(rèn)為，政府通過環(huán)境數(shù)據(jù)開放可以讓公眾更好地參與環(huán)境治理，從而推動(dòng)環(huán)境治理創(chuàng)新；環(huán)境數(shù)據(jù)開放使公眾能夠獲得更多的環(huán)境信息，與政府進(jìn)行有效溝通并形成良性互動(dòng)［15］。因此，本文提出如下假設(shè)H3。

H3：政府信息公開對公眾參與水平具有顯著的正向影響。

3.國家審計(jì)和公眾參與

國家審計(jì)同樣是因公共受托責(zé)任而產(chǎn)生的［16］，這決定了國家審計(jì)與公眾參與、政府信息公開之間必然密不可分。首先，國家審計(jì)監(jiān)督功能的實(shí)現(xiàn)意味著違法違規(guī)現(xiàn)象得到處理和糾正，也體現(xiàn)了公眾的利益獲得恰當(dāng)維護(hù)，因?yàn)檎倪`法違規(guī)問題經(jīng)常對公眾利益造成損害，公眾非常重視審計(jì)的監(jiān)督作用。其次，審計(jì)結(jié)果的適時(shí)公開，使公眾知曉問題單位按照審計(jì)決定整改和相關(guān)責(zé)任人的處罰落實(shí)狀況，為公眾搭建了一座了解政事的橋梁，且信息的可靠性高。基于審計(jì)署近年的輿情評價(jià)可以看出，公眾對國家審計(jì)的認(rèn)可度極好，獲得了廣泛的信任。所以，審計(jì)機(jī)關(guān)所發(fā)表的看法、得出的結(jié)論、提的意見更能讓公眾接受，促進(jìn)公眾治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。再次，審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)被審計(jì)單位的情況，行使法定職責(zé)，為改善政府信息公開、建設(shè)公眾參與平臺、拓寬公眾參與渠道，有針對性地提出改進(jìn)的措施及辦法，建立起較為完善的制度為公眾表達(dá)訴求和進(jìn)言獻(xiàn)策保駕護(hù)航。最后，國家審計(jì)對公眾參與不僅有直接的促進(jìn)意義，還可能存在間接的影響。從間接視角出發(fā)，國家審計(jì)提升信息公開水平，而信息公開又能必然地促進(jìn)公眾參與。國家審計(jì)的監(jiān)督功能和信息保障功能可減少公眾在信息不完備狀態(tài)下的拍腦袋行為，避免社會(huì)負(fù)能量傳播，提升公共利益和對政府的認(rèn)可，進(jìn)而有助于參與意愿和參與能力的加強(qiáng)?？梢哉f，信息透明架起了國家審計(jì)促進(jìn)公眾參與的一個(gè)橋梁和紐帶。王少華等采用跨國數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)了審計(jì)監(jiān)督、公眾參與以及兩者互動(dòng)對預(yù)算透明度的影響，發(fā)現(xiàn)國家審計(jì)與公眾參與的互動(dòng)機(jī)制表現(xiàn)為審計(jì)結(jié)果對公眾閱讀的方便度［17］。因此，本文構(gòu)建中介效應(yīng)模型，如圖1所示，并提出以下假設(shè)H4—H6。

H4：國家審計(jì)監(jiān)督功能對公眾參與具有顯著的正向影響；

H5：國家審計(jì)信息保障功能對公眾參與具有顯著的正向影響；H6：政府信息公開在國家審計(jì)與公眾參與間發(fā)揮中介作用。

圖1 中介效應(yīng)模型

三、研究設(shè)計(jì)

1.樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

本文研究對象為2009—2016①由于百度指數(shù)的披露始于2009年，故本文以2009年作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)。年間我國30②由于審計(jì)結(jié)果公告數(shù)據(jù)基本未披露，故本文剔除西藏自治區(qū)數(shù)據(jù)。個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，政府信息公開在國家審計(jì)與公眾參與關(guān)系中起中介作用，數(shù)據(jù)在審計(jì)機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾三個(gè)層面測量。審計(jì)監(jiān)督和信息保障功能的數(shù)據(jù)來源于《中國審計(jì)年鑒》，政府信息公開數(shù)據(jù)來自中國軟件測評中心對中國省級政府網(wǎng)站績效的評估，公眾參與水平數(shù)據(jù)來自以百度指數(shù)衡量的網(wǎng)絡(luò)搜索量。我們在1%水平上進(jìn)行Winsor處理后整理得到8年共240個(gè)數(shù)據(jù)。

2.模型的設(shè)定

為檢驗(yàn)國家審計(jì)促進(jìn)公眾參與實(shí)現(xiàn)的效果與政府信息公開所發(fā)揮的中介效應(yīng)，本文建立了如下4個(gè)模型。首先，對模型1進(jìn)行回歸，檢驗(yàn)H1和H2，如果AuFuc1或AuFuc2系數(shù)顯著為正，意味著國家審計(jì)能夠促進(jìn)信息公開透明，則進(jìn)行下一步，如果不顯著則拒絕了國家審計(jì)監(jiān)督或信息保障功能對公眾參與的間接作用，停止對模型4的考察；第二步，回歸模型2考察H3，檢驗(yàn)Di對Pu的回歸系數(shù)是否顯著為正，如果系數(shù)顯著為正，意味著政府透明能夠促進(jìn)公眾參與，則進(jìn)行下一步，如果不顯著則停止檢驗(yàn)；第三步，用模型3檢驗(yàn)國家審計(jì)監(jiān)督和信息保障功能對公眾參與的顯著性，即H4和H5；最后，在模型3的基礎(chǔ)上引入政府信息公開變量（Di），如果系數(shù)σ1、σ2與γ1、γ2相比，系數(shù)或顯著性有所下降，說明存在部分中介效應(yīng)，驗(yàn)證了H6，政府信息公開是國家審計(jì)影響公眾參與效果的媒介。

3.研究變量

自變量：審計(jì)機(jī)關(guān)在日常工作的努力和功能體現(xiàn)在兩個(gè)方面，第一，處罰問責(zé)，《審計(jì)法》第169條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對未整改或未完全整改的單位，執(zhí)行法定措施。針對違法違規(guī)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)、單位和個(gè)人，審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)性質(zhì)的嚴(yán)重程度，執(zhí)行審計(jì)處理，具體包含責(zé)令糾正、罰款、警告、申報(bào)司法、檢察、行政機(jī)關(guān)等部門處置。第二，信息的收集、處理、公開及反饋，并體現(xiàn)為審計(jì)報(bào)告、審計(jì)調(diào)查報(bào)告、審計(jì)建議和審計(jì)結(jié)果公開的數(shù)量及質(zhì)量。參考崔雯雯的方法［18］，本文選取了與審計(jì)處罰問責(zé)和提供信息報(bào)告相關(guān)的7個(gè)變量，進(jìn)行驗(yàn)證性因子分析和主成分分析，最后分為兩個(gè)維度，即審計(jì)監(jiān)督功能維度和審計(jì)信息保障功能維度。

中介變量：政府信息公開程度。中國軟件測評中心對31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的政府網(wǎng)站進(jìn)行了績效評估，本文選取其中“信息公開”一項(xiàng)的打分作為政府信息公開的度量指標(biāo)，分?jǐn)?shù)越高，表明政府透明度越好。政府信息公開是一個(gè)很大、很復(fù)雜的任務(wù)。盡管地方政府發(fā)布信息的形式多種多樣，如新聞發(fā)布會(huì)、報(bào)紙、廣播、電視等，但考慮到網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代的迅速發(fā)展，政府網(wǎng)站的信息發(fā)布逐漸替代其他方式，更能反映政府信息公開狀態(tài)，利用政府網(wǎng)站信息公開的評分體現(xiàn)政府透明是有效的［18-19］。

因變量：社會(huì)公眾依法通過一定的途徑、方式和程序針對政府決策的制定、實(shí)施和公共管理事宜發(fā)表看法、提出建議、表達(dá)訴求，從而改善政府部門的管理和辦事效率。電子政務(wù)的興起給公眾參與政府事務(wù)的方式帶來了巨大變化，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)已逐步成為政府與公眾之間重要的交流渠道。網(wǎng)絡(luò)渠道的公眾參與具有直接、匿名和互動(dòng)等特點(diǎn)，不僅能夠減少參與成本，而且增強(qiáng)了公眾參與的意愿和效率，獲得地方政府的大力推介。公眾參與體現(xiàn)在三個(gè)層面，一是立法層面，如立法聽證和參與立法；二是公共決策層面，即在政府及其部門在決策制定過程中建言獻(xiàn)策；三是公共治理層面，包括決策的執(zhí)行、基層社會(huì)事務(wù)的管理等。本文參考Choi和Viarian、Zheng等的方法［21-22］，在中國背景下采用百度關(guān)鍵詞“立法聽證”“立法游說”“環(huán)境污染”“艾滋病”“乙肝病毒攜帶者”“價(jià)格聽證”“城市規(guī)劃”“舊城保護(hù)”“拆遷”“地方公共財(cái)政”等的搜索指數(shù)來衡量該省區(qū)公眾對政府行為的網(wǎng)絡(luò)關(guān)注度和參與度，地區(qū)總的公眾參與程度為各領(lǐng)域參與程度之和。

此外，本文還參考王少華等的方法［17］，設(shè)置如下控制變量：地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（pGdp），反映各地區(qū)人口的收入水平，從而體現(xiàn)公眾參與治理的物質(zhì)基礎(chǔ)；地區(qū)教育水平（Edu），反映公眾參與治理的能力、意愿；政府換屆（Elect），反映公眾參與治理的環(huán)境和氛圍。相關(guān)變量測量如表1所示。

四、實(shí)證分析結(jié)果

1.描述性統(tǒng)計(jì)與自相關(guān)檢驗(yàn)

表2列示了變量描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。公眾參與水平（Pu）均值為0.382，整體偏低，最小值為0，最大值達(dá)到1，標(biāo)準(zhǔn)差較大，說明各地區(qū)年度間差異性水平顯著。政府信息公開程度（Di）均值為0.615，最小值為0，說明有的地區(qū)信息基本不公開，有的地區(qū)信息透明度極好，達(dá)到0.93。各年度審計(jì)監(jiān)督和信息保障功能標(biāo)準(zhǔn)差較大，說明審計(jì)功能存在較大差異，這些為本文研究國家審計(jì)、政府透明度和公眾參與間的關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。控制變量方面，pGdp和Edu的標(biāo)準(zhǔn)差均較大，說明地區(qū)間的各項(xiàng)指標(biāo)存在顯著差異，應(yīng)進(jìn)行控制。從表3的相關(guān)系數(shù)來看，審計(jì)因子與Di和Pu都有顯著的正向關(guān)聯(lián)，初步表明審計(jì)力度大能促進(jìn)政府信息公開和公眾參與?？刂谱兞颗c因變量的關(guān)系均顯著，且大部分指標(biāo)的系數(shù)都小于0.5。此外，本文做了方差膨脹因子檢驗(yàn)，顯示VIF最大值為1.91，均值等于1.38，可見變量間的多重共線性不明顯。

2.多元回歸結(jié)果

本文對面板數(shù)據(jù)進(jìn)行Hausman檢驗(yàn)，顯示模型1適用隨機(jī)效應(yīng)，模型2—模型4適用固定效應(yīng)。由于審計(jì)治理功能可能影響政府信息公開和公眾參與水平，反過來信息公開程度和公眾參與也會(huì)影響審計(jì)效果，為緩解變量間的雙向因果關(guān)系，本文將解釋變量進(jìn)行滯后一期處理，回歸結(jié)果如表4所示。

表1 相關(guān)變量測量項(xiàng)

表2 描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

表3 相關(guān)性分析

模型1用以檢驗(yàn)H1和H2。審計(jì)機(jī)關(guān)的日常工作復(fù)雜多變，最主要包含處罰問責(zé)和提供信息報(bào)告等。審計(jì)的信息保障功能能夠?yàn)楫?dāng)年的投資決策提供數(shù)據(jù)和評價(jià)支持，促進(jìn)政府的信息公開，而審計(jì)處罰監(jiān)督則能夠產(chǎn)生威懾，抑制道德風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的腐敗動(dòng)機(jī)，倒逼政府機(jī)構(gòu)重視公開信息。然而，審計(jì)機(jī)關(guān)繁重的工作與有限的資源配置存在矛盾，這就要求審計(jì)機(jī)關(guān)在政府信息公開推進(jìn)工作中抓住重點(diǎn)。那么，在審計(jì)機(jī)關(guān)有限的人力、物力、財(cái)力、技術(shù)資源等具體情況下，是否所有的工作對于政府信息公開都具有同等的價(jià)值和意義？結(jié)果顯示，AuFunc2的回歸系數(shù)顯著為正，說明審計(jì)建議采納、審計(jì)結(jié)果公開等能夠促進(jìn)政府信息透明，降低公眾與政府的信息不對稱。此外，審計(jì)還可以對政府財(cái)政收支報(bào)告進(jìn)行鑒證，令公眾獲取及時(shí)可信的信息。而AuFunc1系數(shù)不顯著，意味著需停止對AuFunc1在模型4中的繼續(xù)檢驗(yàn)，同時(shí)說明國家審計(jì)推動(dòng)政府信息公開，最主要是依靠其對政府信息的補(bǔ)充和修正，而非對政府部門產(chǎn)生的處罰威懾。審計(jì)信息保障功能的推動(dòng)效果大于審計(jì)處罰監(jiān)督的威懾效果，意味著在推動(dòng)政府信息公開進(jìn)程中，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)更多地關(guān)注政府信息的收集、處理、公開和反饋。

模型2結(jié)果顯示，Di的系數(shù)為0.154，在1%水平上顯著，這表明政府信息公開增加一個(gè)百分比，公眾參與水平上升0.154個(gè)百分比，驗(yàn)證了H3，也證明政府信息公開法律制度作為支撐和保障公眾參與有效性的基礎(chǔ)性制度，其可預(yù)期的制度價(jià)值承載著公民的希冀和期待。控制變量方面，pGdp的回歸系數(shù)顯著為正，說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越好，居民參與公眾事務(wù)管理的意愿越強(qiáng)烈，物質(zhì)基礎(chǔ)是社會(huì)精神文明形成與發(fā)展的保障。地區(qū)教育水平的回歸系數(shù)顯著為正，說明公眾學(xué)歷越高，對信息的獲取、理解和交流能力越強(qiáng)，越傾向于積極地參與。對公民自身而言，參政意愿和能力大小是關(guān)系其參與是否廣泛和深入的主要因素。此外，在政府換屆年份，正值兩會(huì)，公眾參與的熱情普遍提升，對環(huán)境保護(hù)、立法等問題更加關(guān)注，因此Elect的回歸系數(shù)顯著為正。

表4 多元回歸結(jié)果

表5 研究假設(shè)檢驗(yàn)

圖2 結(jié)構(gòu)方程模型

模型3的回歸結(jié)果中，AuFunc1的系數(shù)為0.034，在1%水平上顯著，AuFunc2的系數(shù)為0.025，在10%水平上顯著，即審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)工作中所做出的所有努力均有利于公眾參與國家治理，但是，審計(jì)監(jiān)督和信息保障功能對公眾參與的實(shí)現(xiàn)路徑存在差異。模型1中審計(jì)監(jiān)督功能對政府信息公開的推動(dòng)作用不顯著，而在模型3顯著，說明審計(jì)監(jiān)督能夠直接引起公眾對公共事件的關(guān)注，發(fā)揮直接效應(yīng)而非間接效應(yīng)。對于審計(jì)信息保障功能，在模型3的基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步控制政府信息公開程度（Di），檢驗(yàn)其中介效應(yīng)。結(jié)果顯示，AuFunc2回歸系數(shù)仍然為正，顯著性不變的情況下系數(shù)大小由模型3中的0.025降為0.021，這說明國家審計(jì)信息保障功能促進(jìn)公眾參與，可能有部分是通過促進(jìn)政府的信息公開這一媒介來實(shí)現(xiàn)的，但需要進(jìn)一步的檢驗(yàn)。

3.進(jìn)一步檢驗(yàn)

（1）基于結(jié)構(gòu)方程的中介效應(yīng)檢驗(yàn)

鑒于逐步回歸方法受到了廣泛的質(zhì)疑，參考Tarlor等、溫忠麟和葉寶娟提出的Bootstrapping方法［23-24］，本文對政府信息公開在路徑“國家審計(jì)→公眾參與”中所起的中介效應(yīng)進(jìn)行檢驗(yàn)。本文采用AMOS 24.0軟件考察國家審計(jì)監(jiān)督與信息保障功能、政府信息公開

和公眾參與水平之間的作用關(guān)系，結(jié)構(gòu)方程模型如圖2所示。路徑系數(shù)檢驗(yàn)成果見表5。結(jié)合表4實(shí)證結(jié)果，審計(jì)監(jiān)督功能對政府信息公開的作用不顯著，因此本文建立三個(gè)潛變量之間的4條路徑，即審計(jì)信息功能→政府信息公開、政府信息公開→公眾參與程度、審計(jì)監(jiān)督功能→公眾參與程度、審計(jì)信息功能→公眾參與程度。結(jié)構(gòu)方程獲得的結(jié)果與實(shí)證結(jié)果一致，驗(yàn)證了H2—H5。

另外，由結(jié)構(gòu)方程模型圖看出，國家審計(jì)信息保障功能與公眾參與水平之間不僅有顯著的直接效應(yīng)，還可能具有一定的間接效應(yīng)。對此，本文采用Bootstrapping方法對政府信息公開在路徑“國家審計(jì)→公眾參與”發(fā)揮的中介作用進(jìn)行考察。結(jié)果見表6，在這一相互作用關(guān)系中，國家審計(jì)對公眾參與的間接效應(yīng)點(diǎn)估計(jì)值的Z值為2.335，且間接效應(yīng)置信區(qū)間不包含零，表明“國家審計(jì)-政府信息公開-公眾參與”的中介效應(yīng)顯著。由于國家審計(jì)對公眾參與也具有顯著的直接效應(yīng)，故政府信息公開對于國家審計(jì)與公眾參與之間的相互作用具有部分中介效應(yīng)，驗(yàn)證了H6。說明國家審計(jì)促進(jìn)公眾參與，至少部分是借助政府信息公開這一媒介傳遞的。審計(jì)通過提升政府透明程度對信息進(jìn)行鑒證，增強(qiáng)了公眾與政府間的交流和參與治理的權(quán)威、權(quán)限、全局掌控和專業(yè)技術(shù)能力。

表6 政府信息公開對于國家審計(jì)→公眾參與水平間的中介作用檢驗(yàn)

表7 政府效率差異的影響結(jié)果

（2）政府行政效率差異的影響

公眾參與不僅受政府信息公開的影響，而且與政府履職密切相關(guān)。委托代理問題的存在，使得政府部門明里暗里利用三公經(jīng)費(fèi)、推諉責(zé)任、不恰當(dāng)?shù)嘏渲煤褪褂觅Y源、損公利己。如果政府處在一個(gè)公眾監(jiān)督的環(huán)境中，會(huì)在執(zhí)行活動(dòng)時(shí)更加謹(jǐn)言慎行，瀆職的概率也會(huì)相對降低［25］，并表現(xiàn)為以較小的政府成本提供較多的符合社會(huì)發(fā)展和人類進(jìn)步要求的公共服務(wù)、公共物品、電子政務(wù)等。這說明一個(gè)好的政府希望通過公眾的參與展示自身的效率；而一個(gè)不好的政府則傾向于將腐敗、效率低下等行為掩蓋起來，在信息公開時(shí)更為謹(jǐn)慎，并設(shè)法阻撓公眾參與的進(jìn)程。

同時(shí)，由于我國地方審計(jì)機(jī)關(guān)既要受同級政府行政長官領(lǐng)導(dǎo)又要聽從上級審計(jì)機(jī)關(guān)的工作安排，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，國家審計(jì)獨(dú)立性面臨挑戰(zhàn)，受行政干預(yù)的概率大，當(dāng)政府權(quán)力部門效率低下且被公開時(shí)，會(huì)牽涉權(quán)力部門的利益，這些部門可能干擾地方審計(jì)機(jī)關(guān)的正常審計(jì)，包括確定被審計(jì)單位、確定審計(jì)意見類型以及對外公告的內(nèi)容。按照公司治理理論，企業(yè)業(yè)績越好、價(jià)值越高，越有可能聘請高質(zhì)量的審計(jì)師，原因是高質(zhì)量審計(jì)服務(wù)能夠提供關(guān)于企業(yè)價(jià)值更加可靠的信息，向公眾驗(yàn)證自身的業(yè)績質(zhì)量，從而獲得公眾的認(rèn)可和投資。這種審計(jì)信息的傳遞效應(yīng)，同樣體現(xiàn)在政府審計(jì)領(lǐng)域，一個(gè)好的政府渴望借助高質(zhì)量的審計(jì)揭示問題，緩解信息不對稱，完善評價(jià)考核制度和公眾的參與，而一個(gè)不好的政府將會(huì)過度地干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)工作，使其迫于壓力消極審計(jì)，削弱獨(dú)立性，降低審計(jì)影響力。因此，本文預(yù)期，政府執(zhí)政效率的高低不僅直接影響公眾參與，而且影響國家審計(jì)對公眾參與的作用程度。

為了驗(yàn)證這一假說，本文在模型3中引入政府效率這一變量。公共行政學(xué)認(rèn)為，政府效率即政府的執(zhí)政效率，政府部門和相關(guān)人員在解決社會(huì)公共問題、完成政府責(zé)任和目標(biāo)活動(dòng)中所獲得的最后產(chǎn)出除以所投入的人力、物力、財(cái)力、時(shí)間、信息等資源［26］。本文利用北京師范大學(xué)政府管理研究院發(fā)布的省級地方政府效率指標(biāo)（GE），并引入審計(jì)監(jiān)督和信息保障功能與政府效率的交乘項(xiàng)（AuFunc1it×GEit、AuFunc2it×GEit），回歸結(jié)果見表7。表7中，GE系數(shù)顯著為正，說明地方政府執(zhí)政效率越高，公眾參與治理的意愿越強(qiáng)烈。AuFunc1×GE和AuFunc2×GE系數(shù)同樣顯著為正，驗(yàn)證了進(jìn)一步的猜想，即地方政府效率越高，國家審計(jì)對公眾參與的推動(dòng)作用越大，相反，政府效率越低，國家審計(jì)對公眾參與的推動(dòng)作用越弱，乃至可能阻礙公眾的參與。國家審計(jì)推動(dòng)公眾參與是否完全，還需要更多配套制度的支持，包括政府對組織實(shí)施、經(jīng)費(fèi)結(jié)算、人員管理等環(huán)節(jié)獨(dú)立性予以保障。

（3）國家審計(jì)對不同領(lǐng)域公眾參與影響程度的差異

國家審計(jì)在不同的歷史時(shí)期有不同的任務(wù)和要求，所關(guān)注的領(lǐng)域、重點(diǎn)也存在差異。本文將立法領(lǐng)域、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域、公共衛(wèi)生領(lǐng)域、公共事業(yè)領(lǐng)域、城市管理領(lǐng)域和綜合性地方重大事務(wù)的決定從地區(qū)總的公眾參與水平中分離，檢驗(yàn)國家審計(jì)促進(jìn)不同領(lǐng)域的公眾參與程度是否存在差異，結(jié)果見表8。研究發(fā)現(xiàn)，國家審計(jì)對立法、公共事業(yè)和綜合性地方重大事務(wù)的決定等領(lǐng)域公眾參與的促進(jìn)作用最強(qiáng)，對公共衛(wèi)生領(lǐng)域公眾參與的促進(jìn)作用最弱，說明國家審計(jì)作為公眾參與治理的工具，所關(guān)注的重點(diǎn)主要在立法、環(huán)保、地方事務(wù)決策等方面。

4.穩(wěn)健性測試

如表9、表10所示，將7個(gè)表示審計(jì)治理功能的指標(biāo)因子分解開來分別進(jìn)行回歸，與上述結(jié)果無實(shí)質(zhì)性差異；將審計(jì)監(jiān)督功能和信息保障功能、政府信息公開程度做滯后兩期的處理，發(fā)現(xiàn)結(jié)果沒有太大變化，說明本文的結(jié)果是穩(wěn)健的。

表8 國家審計(jì)對不同領(lǐng)域公眾參與影響程度的差異

表9 穩(wěn)健性檢驗(yàn)（一）：分解因子后回歸

表10 穩(wěn)健性檢驗(yàn)（二）：自變量和中介變量滯后兩期回歸

五、結(jié)論

本文以2009—2016年間我國30個(gè)省、自治區(qū)和直轄市為研究樣本，實(shí)證檢驗(yàn)了國家審計(jì)、政府信息公開和公眾參與之間的關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)：（1）政府透明度越高，公眾參與水平越高；審計(jì)機(jī)關(guān)越努力，公眾參與水平越高，且國家審計(jì)能夠促進(jìn)公眾的參與，部分是通過推動(dòng)政府信息公開實(shí)現(xiàn)的，審計(jì)機(jī)關(guān)把“事實(shí)真相”搞清楚并告訴社會(huì)公眾，保障其知情權(quán)利，同時(shí)降低區(qū)域信息不對稱和公眾參與成本，創(chuàng)造公眾參與的可行性。（2）國家審計(jì)促進(jìn)公眾參與的實(shí)現(xiàn)作用在政府效率高的地區(qū)更為顯著，執(zhí)政率越高，政府越愿意對外傳遞好的信號，對國家審計(jì)獨(dú)立性的干預(yù)越弱，從而確保政府的信息公開和公眾參與的實(shí)現(xiàn)。（3）現(xiàn)階段，我國國家審計(jì)對立法、公共事業(yè)和綜合性地方重大事務(wù)的決定等領(lǐng)域公眾參與的促進(jìn)作用最強(qiáng)，對公共衛(wèi)生領(lǐng)域公眾參與的促進(jìn)作用最弱，可供審計(jì)有關(guān)部門參考。研究結(jié)論表明社會(huì)治理的實(shí)現(xiàn)要重視國家審計(jì)的作用；審計(jì)機(jī)關(guān)在工作中應(yīng)首先明確審計(jì)目標(biāo)，進(jìn)而依據(jù)目標(biāo)配置審計(jì)資源，以達(dá)到更好的審計(jì)效率。

本研究仍存在如下不足：鑒于數(shù)據(jù)的可獲得性，在選取公眾參與的指標(biāo)時(shí)，只選取了網(wǎng)絡(luò)參與的水平，忽略了公眾可能在現(xiàn)實(shí)中存在的信訪、民主投票等形式的參與，對公眾參與水平的衡量是不全面的，后續(xù)研究的開展有待相關(guān)數(shù)據(jù)的進(jìn)一步公開。