基于農(nóng)地金融的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式研究

吳 今,吳靜黎,梁振英,秦 濤

(1.國(guó)家林業(yè)和草原局 規(guī)劃財(cái)務(wù)司,北京100714;2.北京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,北京 100083)

1 問題的提出

2016年11月,我國(guó)發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》的文件[1]。隨著我國(guó)集體林權(quán)制度的改革和土地三權(quán)分置政策的推進(jìn),僅2015—2016年江西省先后就有遂川、武寧等31個(gè)縣成為全省推進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)、深化集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)縣,這些地區(qū)已陸續(xù)開始推行林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證制度。當(dāng)前越來越多的林地承包戶不再以林地經(jīng)營(yíng)為生,而是選擇外出就業(yè)來賺取收入[2]。但這些林地承包戶們不愿放棄持有的林地承包權(quán),導(dǎo)致大片林地未被有效經(jīng)營(yíng)而撂荒。相反，無地或少地的林農(nóng)雖然有擴(kuò)大林地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的需求,但由于通過流轉(zhuǎn)手段獲得的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)無法作為有效抵押物從銀行獲得貸款[3],從而限制了他們的融資渠道和資金來源,使林業(yè)信貸供需失衡的矛盾日益突出,貸款難成了制約林業(yè)發(fā)展的“瓶頸”[4]?，F(xiàn)階段國(guó)內(nèi)外的研究主要是以分析農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)和林地承包權(quán)的抵押貸款為主流,而有關(guān)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的探索在國(guó)內(nèi)起步較晚,其模式還未成完整的體系。

本文通過總結(jié)梳理農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)現(xiàn)有的主要抵押貸款模式,比較分析了不同模式的差異性與共性,提出林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式設(shè)計(jì)的建議,希望借此為我國(guó)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的開展奠定一定的基礎(chǔ),為相關(guān)政策的提出和制定、林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的全面推行提供現(xiàn)實(shí)參考。

2 國(guó)內(nèi)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的主要模式

近年來我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化速度加快,新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展迅速,同時(shí)也催生出了多元化的金融需求,但由于缺少有效的抵押品,傳統(tǒng)抵押貸款模式無法適應(yīng)各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金的需求[5],急需創(chuàng)新金融產(chǎn)品和金融服務(wù)。為了盤活農(nóng)地,擴(kuò)大農(nóng)地資本的資金池,滿足農(nóng)戶的貸款資金需求, 2008年底我國(guó)各省市陸續(xù)開展了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)。各試點(diǎn)區(qū)因地制宜,推出了與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相契合的抵押貸款模式。經(jīng)過幾年的試點(diǎn)運(yùn)行,農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式已較成熟,各模式運(yùn)行越來越穩(wěn)定,農(nóng)業(yè)相關(guān)信貸投放量呈明顯的上升趨勢(shì)。本文主要研討了目前國(guó)內(nèi)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的3種典型模式:“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)+流轉(zhuǎn)合作社”模式、“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)+擔(dān)保公司”模式、“農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押貸款”模式。

2.1 “農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)+流轉(zhuǎn)合作社”模式

該模式是農(nóng)戶自發(fā)地將所持有的、按一定比例(在保障自身基本生活的前提下,同時(shí)考慮申請(qǐng)的貸款額度和承貸能力)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押入股。當(dāng)社員有資金需求時(shí),挑選兩戶及兩戶以上信用條件良好的農(nóng)戶組成聯(lián)保體,以擔(dān)保人的身份與流轉(zhuǎn)合作社簽訂農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款擔(dān)保協(xié)議。在以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合作社為總擔(dān)保與農(nóng)業(yè)信用合作社(簡(jiǎn)稱“農(nóng)信社”)簽訂擔(dān)保協(xié)議的前提下,借款農(nóng)戶再向農(nóng)信社申請(qǐng)貸款,農(nóng)信社審批后發(fā)放貸款資金。當(dāng)借款農(nóng)戶不能按期還貸,則由擔(dān)保人或流轉(zhuǎn)合作社代為償還,擔(dān)保人或流轉(zhuǎn)合作社從農(nóng)戶的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)所得的收益中獲得補(bǔ)償,當(dāng)所得收益足以償還貸款的本金和利息時(shí)，農(nóng)戶重新獲得抵押的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)(圖1)。該模式的特點(diǎn)是以農(nóng)戶個(gè)體為借款主體,小組聯(lián)保,穩(wěn)定承包權(quán)和抵押經(jīng)營(yíng)權(quán)。

圖1 “農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)+流轉(zhuǎn)合作社”模式運(yùn)作流程

2.2 “農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)+擔(dān)保公司”模式

該模式的最大特點(diǎn)是農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款時(shí),農(nóng)戶不直接將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給銀行,而是由第三方擔(dān)保公司向銀行提供擔(dān)保,農(nóng)戶將經(jīng)營(yíng)權(quán)作為反擔(dān)保抵押給擔(dān)保公司,因此銀行不再是以農(nóng)戶的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押而是直接以擔(dān)保公司的擔(dān)保來審核貸款申請(qǐng)。具體流程是：首先向產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心呈遞書面申請(qǐng),提供土地租賃和承包的有關(guān)證明,產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心在審核后登記確權(quán)并頒發(fā)確權(quán)證書(圖2)。

圖2 “農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)+擔(dān)保公司”模式運(yùn)作流程

有貸款需求或有農(nóng)地評(píng)估的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體可向產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心提出評(píng)估申請(qǐng),產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心組織評(píng)估委員會(huì)進(jìn)行評(píng)估,待相關(guān)手續(xù)符合條件后,即可頒發(fā)他項(xiàng)權(quán)證書;然后農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體攜帶相關(guān)資料到農(nóng)信社申請(qǐng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款,農(nóng)信社審查相關(guān)資料確認(rèn)符合貸款條件后,向農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放《同意貸款意向函》;農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體持《同意貸款意向函》和其他有關(guān)資料到擔(dān)保公司,擔(dān)保公司核實(shí)農(nóng)戶貸款資格后向農(nóng)信社發(fā)去可放款通知。若擔(dān)保公司和農(nóng)信社需要其他相關(guān)材料,農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)及時(shí)提交，經(jīng)審核批復(fù)后即可發(fā)放貸款。

2.3 “農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押貸款”模式

該模式運(yùn)轉(zhuǎn)的第一步是成立國(guó)資公司和經(jīng)濟(jì)合作社。有貸款需求的農(nóng)戶把農(nóng)地流轉(zhuǎn)給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社再以發(fā)包方的身份將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給其他合作社、企業(yè)或個(gè)人租種。國(guó)資公司是土地流轉(zhuǎn)的中介平臺(tái),負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)的招商引資。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體攜帶相關(guān)文件到區(qū)土地流轉(zhuǎn)中心提出確權(quán)申請(qǐng),經(jīng)土地流轉(zhuǎn)中心審核資料、辦理相關(guān)手續(xù)后,頒發(fā)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證書。在持有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證書的基礎(chǔ)上,農(nóng)戶如有貸款需求可再向土地流轉(zhuǎn)中心申請(qǐng)他項(xiàng)權(quán)利證書,待得到他項(xiàng)權(quán)利證書后即可向農(nóng)商銀行提出貸款申請(qǐng)(圖3)。

圖3 “農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押貸款”模式運(yùn)作流程

3 農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式的比較

3.1 共性分析

主要是:①明確了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保權(quán)能。確立農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押標(biāo)的物是開展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的先提條件[6]。以上3種模式均有專門的政府機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán),賦予了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押品的功能。②以豐富的耕地資源為前提。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款額度依托于農(nóng)地的自身價(jià)值,而農(nóng)地的價(jià)值取決于耕地資源的豐富度,只有擁有豐富的耕地資源才能開展一定規(guī)模的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。③建立了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)具有對(duì)農(nóng)地資產(chǎn)定價(jià)、流通、變現(xiàn)的功能,是最后的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償場(chǎng)所[7]。3種模式的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)組建方式與規(guī)模雖然不盡相同,但都能有效地對(duì)違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制與分散,是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)發(fā)展的必要條件。④制定了嚴(yán)密的操作規(guī)范。農(nóng)地抵押貸款融資業(yè)務(wù)是在現(xiàn)行法律體系下的一種新的嘗試,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不穩(wěn)定性與對(duì)自然環(huán)境的依賴性導(dǎo)致農(nóng)地收益的不確定性[8],因此農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款面臨著較高的法律風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。3種模式中，政府機(jī)構(gòu)均對(duì)農(nóng)地抵押貸款流程操作進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范,各金融機(jī)構(gòu)與中介平臺(tái)機(jī)構(gòu)也都嚴(yán)格遵循相應(yīng)的行業(yè)要求辦理相關(guān)手續(xù)，以確保貸款業(yè)務(wù)的順利進(jìn)行?？傮w來看,我國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式因地制宜,各地的農(nóng)業(yè)實(shí)際發(fā)展情況和金融環(huán)境有所差別,因此3種模式既存在共性又有各自的區(qū)域特色。

3.2 差異分析

主要差異是:①抵押實(shí)質(zhì)不同?！稗r(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)+流轉(zhuǎn)合作社”模式(簡(jiǎn)稱“Mc模式”)下的土地抵押與貸款相分離,以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合作社為媒介，以“群體信用”為基礎(chǔ);“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)+擔(dān)保公司”模式(簡(jiǎn)稱“Mg模式”)則以擔(dān)保公司為媒介,其本質(zhì)都是“抵押+擔(dān)保+信用”的間接農(nóng)地抵押貸款;“農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押貸款”模式(簡(jiǎn)稱“Md模式”)是以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)、獲益權(quán)等為抵押標(biāo)的物,屬于直接抵押貸款。②參與的中介平臺(tái)機(jī)構(gòu)職能不同。Mc模式中的流轉(zhuǎn)合作社與Mg模式中的擔(dān)保公司都承擔(dān)了相應(yīng)的中介機(jī)構(gòu)職能。即為農(nóng)戶申請(qǐng)貸款提供擔(dān)保,在農(nóng)戶出現(xiàn)違約的情況下需要承擔(dān)還款責(zé)任。Md模式的土地流轉(zhuǎn)中心不具備擔(dān)保功能,在農(nóng)戶逾期未還款時(shí)僅提供土地經(jīng)營(yíng)權(quán)掛牌流轉(zhuǎn)的交易平臺(tái),農(nóng)商銀行直接與農(nóng)戶對(duì)接相應(yīng)的違約責(zé)任事項(xiàng),土地流轉(zhuǎn)中心并不承擔(dān)相應(yīng)的還款責(zé)任。③對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的要求不同。在農(nóng)戶出現(xiàn)違約情況時(shí),中介平臺(tái)機(jī)構(gòu)只能通過在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易來獲得最后的補(bǔ)償,因此土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展程度直接影響到農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式的有效運(yùn)營(yíng)。Mc模式的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是在合作社內(nèi)部自發(fā)形成的,且只有在土地合作社內(nèi)部抵押擔(dān)保人不履行擔(dān)保職責(zé)時(shí)才需要在內(nèi)部其他人員中進(jìn)行流轉(zhuǎn),因此對(duì)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的要求較低。在Mg和Md模式中,擔(dān)保公司和農(nóng)商銀行必須通過流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易土地才能得到違約風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償,同時(shí)要求市場(chǎng)中對(duì)土地有相應(yīng)較大的需求,因此對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的規(guī)模和流動(dòng)性有更高的要求。④對(duì)政府角色及財(cái)力的要求不同。Mc模式是源于基層農(nóng)戶的探索,自發(fā)入股形成合作社為貸款提供擔(dān)保和內(nèi)部流轉(zhuǎn)市場(chǎng),政府僅起到監(jiān)督和引導(dǎo)作用,無需政府資金的大力支持和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)兜底責(zé)任。在Md模式中,政府參與度最高。在行政方面,政府需要審核并進(jìn)行土地確權(quán);在財(cái)政方面,政府需要提供大量資金支持開拓土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)兜底責(zé)任,這就需要政府具備較強(qiáng)的財(cái)政能力以承擔(dān)較高的強(qiáng)制性制度變遷成本。Mg模式對(duì)政府角色及財(cái)力的要求介于前兩者之間,需要政府參與土地的確權(quán),地流轉(zhuǎn)和風(fēng)險(xiǎn)控制的責(zé)任由擔(dān)保公司承擔(dān)。⑤金融機(jī)構(gòu)交易成本不同。Mc模式中土地流轉(zhuǎn)合作社內(nèi)部成立聯(lián)保小組,社內(nèi)成員相互監(jiān)督,一旦有成員出現(xiàn)違約情況就會(huì)被合作社列入黑名單;在違約成員無法償還貸款時(shí),合作社將代為償還并在合作社內(nèi)部流轉(zhuǎn)處置抵押品,這大大簡(jiǎn)化了銀行的審查和監(jiān)督程序,控制了貸款的違約風(fēng)險(xiǎn),降低了抵押品處置成本。Mg模式中農(nóng)戶將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給擔(dān)保公司,金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)較低的審查和監(jiān)督成本。Md模式以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)為直接抵押,金融機(jī)構(gòu)需自行開展貸前、貸時(shí)和貸后的審查與監(jiān)管,這一過程必將產(chǎn)生較高的費(fèi)用，一旦農(nóng)戶發(fā)生違約,金融機(jī)構(gòu)還需在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)處置抵押品,面臨較高的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。⑥風(fēng)險(xiǎn)控制與處置機(jī)制不同。3種模式的風(fēng)險(xiǎn)控制力度與抵押品處置機(jī)制各不相同。其中,Md模式的風(fēng)險(xiǎn)控制力度最弱,出現(xiàn)違約時(shí),由農(nóng)商銀行直接承擔(dān)違約風(fēng)險(xiǎn)并對(duì)抵押的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行處置;Mc與Mg由于有中介平臺(tái)機(jī)構(gòu),發(fā)生貸款逾期情況時(shí)流轉(zhuǎn)合作社與擔(dān)保公司代農(nóng)戶償還貸款,同時(shí)可通過流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為最后的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償,大大分散了違約風(fēng)險(xiǎn),風(fēng)險(xiǎn)控制力度較強(qiáng)?；谝陨戏治隹梢?3種模式在抵押貸款實(shí)質(zhì)、參與的平臺(tái)機(jī)構(gòu)職能、對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的要求、對(duì)政府角色和財(cái)力的要求、金融機(jī)構(gòu)交易成本和風(fēng)險(xiǎn)控制與處置機(jī)制等方面均存在差異,但都對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保權(quán)能、耕地資源、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和操作規(guī)范做出了相應(yīng)的要求。林地的土地性質(zhì)與農(nóng)地存在著許多相似之處,因此農(nóng)地的抵押貸款模式對(duì)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式的構(gòu)建具有一定的借鑒意義。

4 林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式的構(gòu)建

盡管以上3種農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式在我國(guó)發(fā)展較為成熟,但卻不能完全照搬運(yùn)用到林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款上,主要有以下幾點(diǎn)理由:①“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)+流轉(zhuǎn)合作社”模式中的每一筆業(yè)務(wù)都需要經(jīng)過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合作社會(huì)長(zhǎng)的批準(zhǔn),這種單一的機(jī)構(gòu)模式需要決策者具有較高的專業(yè)素養(yǎng),而由村民選舉產(chǎn)生的協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)是否具備金融業(yè)務(wù)專業(yè)素養(yǎng)有待商榷。此外,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合作社是由農(nóng)戶自發(fā)組織建立的,資金來源有限,3戶聯(lián)保形式的擔(dān)保能力相對(duì)較弱,因此銀行提供貸款的意愿較低。②“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)+擔(dān)保公司”模式中,雖然由擔(dān)保公司為農(nóng)民向農(nóng)信社提供擔(dān)保,且農(nóng)戶向擔(dān)保公司進(jìn)行反擔(dān)保,一定程度上控制了農(nóng)信社在抵押品處置環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn),減少了放貸成本,增加了貸款積極性,但因?yàn)槿鄙傧鄳?yīng)的抵押品處置系統(tǒng),所以一旦資金需求者出現(xiàn)違約,擔(dān)保公司則面臨抵押品的處置風(fēng)險(xiǎn)。沒有專門的中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)抵押品流通轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)是該模式的一大缺陷。③“農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押貸款”模式增加了資金供給方農(nóng)信社的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。雖然當(dāng)?shù)卣C發(fā)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證的形式為直接抵押貸款模式增加了擔(dān)保、保險(xiǎn)等制度保障,相對(duì)來說可避免信息不對(duì)稱的問題，但對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估和出現(xiàn)違約后的處置都需要農(nóng)信社支付較高的費(fèi)用,并且沒有有效的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。④與農(nóng)地相比,林地具有經(jīng)營(yíng)投入成本大、收益慢、周期長(zhǎng)等特點(diǎn),這些將導(dǎo)致林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押更加難以變現(xiàn)[9],大大影響了林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的推進(jìn)。由于林地是一種特殊的資源性資產(chǎn),對(duì)林地的評(píng)估難度系數(shù)較大,需要涉及到林地的自身價(jià)值和林地之上的林木等附帶價(jià)值[10],而現(xiàn)有的林地方面的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)嚴(yán)重稀缺且評(píng)估程序十分冗雜,評(píng)估費(fèi)用通常較高,超出了林地經(jīng)營(yíng)權(quán)人能接受的范圍[11]。因此,許多抵押人往往不會(huì)選擇專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估,更愿意與抵押權(quán)人協(xié)商得出雙方都接受的價(jià)格,但此種方式可能造成銀行對(duì)該價(jià)格的不認(rèn)可,以及雙方糾紛的產(chǎn)生。此外,缺少專業(yè)的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保機(jī)構(gòu)是阻礙林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款發(fā)展的主要因素之一[12]。由于抵押物處置的復(fù)雜性,金融機(jī)構(gòu)通常不愿意接受以林地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物的貸款,因此需要有專門的擔(dān)保機(jī)構(gòu)來分散貸款違約風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí),對(duì)擔(dān)保公司的專業(yè)水平和政府對(duì)擔(dān)保公司的扶持力度要求就特別高。綜合借鑒前文提到的3種典型農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式,并考慮到林地自身特點(diǎn)和現(xiàn)有農(nóng)地模式的不足,本文提出有關(guān)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式構(gòu)建的思路框架。

4.1 參與主體

林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的有效運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建,需要以下7類主體的相互配合:資金需求者(林地種植大戶、林農(nóng)等)、農(nóng)村信用合作社、服務(wù)性配套機(jī)構(gòu)(林地抵押登記中心、評(píng)估機(jī)構(gòu)、擔(dān)保公司、林權(quán)管理服務(wù)中心)、林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、資金補(bǔ)給方(中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、社會(huì)投資者)、林地經(jīng)營(yíng)權(quán)需求者、相關(guān)政府部門。在以上7類主體中,前6類是顯性主體,在該系統(tǒng)中有明確具體的職能，最后一類主體的相關(guān)政府部門是隱性主體,主要承擔(dān)系統(tǒng)中各類機(jī)構(gòu)的組織、建立、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理工作。

4.2 模式構(gòu)建與操作流程

本研究所設(shè)計(jì)的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式由3個(gè)互相關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)組成(圖4):貸款申請(qǐng)子系統(tǒng)、抵押品處置子系統(tǒng)、資金補(bǔ)給子系統(tǒng)(貸款申請(qǐng)系統(tǒng)是主系統(tǒng),配以另外兩個(gè)系統(tǒng)作為主系統(tǒng)正常運(yùn)作的保障,最終構(gòu)成林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式整個(gè)系統(tǒng))。

注:圖中的單線箭頭表示業(yè)務(wù)流程；雙線箭頭表示資金流動(dòng)業(yè)務(wù)；虛線箭頭表示信息傳遞。

圖4林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款新模式運(yùn)作流程

該模式包括4個(gè)階段:①貸款申請(qǐng)階段。此階段包含林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證申請(qǐng)、抵押物評(píng)估和貸款申請(qǐng)3部分。林地經(jīng)營(yíng)者攜相關(guān)文件到林權(quán)管理中心申請(qǐng)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證,經(jīng)林權(quán)管理中心審核通過后,頒發(fā)《林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證》。該林權(quán)證上標(biāo)明持證人姓名、林地經(jīng)營(yíng)年限、林地范圍等具體信息,是林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效證明。然后通過林權(quán)管理中心向評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)?jiān)u估,評(píng)估機(jī)構(gòu)按規(guī)定流程對(duì)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估。評(píng)估完成后,林地經(jīng)營(yíng)者將從評(píng)估機(jī)構(gòu)獲得兩份評(píng)估報(bào)告,一份評(píng)估報(bào)告是在林地經(jīng)營(yíng)者向農(nóng)村信用合作社申請(qǐng)貸款時(shí)提交,另一份是在擔(dān)保公司要求反擔(dān)保時(shí)提交,同時(shí)由擔(dān)保機(jī)構(gòu)在登記中心登記備案。農(nóng)信社在受理貸款申請(qǐng)過程中,可在登記中心查詢?cè)u(píng)估檔案來核查評(píng)估報(bào)告的可靠性,再確定最終放貸額度。②擔(dān)保階段。該階段由申請(qǐng)擔(dān)保和要求反擔(dān)保兩個(gè)環(huán)節(jié)組成,擔(dān)保公司分別與農(nóng)信社和林地經(jīng)營(yíng)者簽訂擔(dān)保和反擔(dān)保協(xié)議。農(nóng)信社向擔(dān)保公司申請(qǐng)擔(dān)保并呈遞所需相關(guān)資料;擔(dān)保公司在受理審核通過后向農(nóng)信社提供擔(dān)保,同時(shí)要求林地經(jīng)營(yíng)者提供《林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證》和評(píng)估報(bào)告作為反擔(dān)保,并辦理《林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證》抵押手續(xù)。當(dāng)林地經(jīng)營(yíng)者出現(xiàn)違約時(shí),擔(dān)保公司替農(nóng)信社擔(dān)負(fù)全部風(fēng)險(xiǎn)。③貸款審批及發(fā)放階段。農(nóng)信社按照相應(yīng)流程初步審查貸款申請(qǐng)后,上報(bào)農(nóng)信社的審批部門審批;審批部門核實(shí)相關(guān)材料后,盡快對(duì)符合條件要求的貸款申請(qǐng)予以批準(zhǔn),向農(nóng)信社縣級(jí)機(jī)構(gòu)發(fā)放林地抵押貸款,再由縣級(jí)機(jī)構(gòu)向借款者發(fā)放貸款,同時(shí)雙方在登記中心進(jìn)行登記備案。此外,在資金補(bǔ)給子系統(tǒng)中,農(nóng)信社的資金補(bǔ)給主要來自農(nóng)信社自身吸收的存款、人民銀行再貸款、財(cái)政林業(yè)補(bǔ)貼、向社會(huì)公眾發(fā)行長(zhǎng)期林地債券。④還款和抵押品處置階段。當(dāng)貸款到期時(shí),資金需求者若能按時(shí)還清全部貸款,擔(dān)保公司所提供的擔(dān)保協(xié)議和反擔(dān)保協(xié)議按期終止,擔(dān)保公司在收到農(nóng)信社的貸款收訖確認(rèn)單后,將《林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證》歸還借款者;若借款者未能如期償還貸款,擔(dān)保公司則按照之前簽訂的擔(dān)保協(xié)議承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任,同時(shí)擔(dān)保公司可以委托林地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)將作為抵押品的《林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證》流轉(zhuǎn)給林地經(jīng)營(yíng)權(quán)需求者,以變現(xiàn)所獲得的收益來彌補(bǔ)損失。

4.3 模式優(yōu)勢(shì)分析

該林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式主要綜合了農(nóng)地的“農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押貸款”模式和“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)+擔(dān)保公司”模式,并結(jié)合林地特點(diǎn)加入了林權(quán)管理服務(wù)中心、林權(quán)流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)等。主要具有以下優(yōu)勢(shì):①擔(dān)保公司為農(nóng)信社提供擔(dān)保的同時(shí),要求資金需求者提供反擔(dān)保,這樣提高了林農(nóng)的信用意識(shí),林農(nóng)會(huì)盡全力經(jīng)營(yíng)林地確保如期還款以避免失去所擁有的林地經(jīng)營(yíng)權(quán),這樣可盡量降低農(nóng)信社的貸款風(fēng)險(xiǎn)。一旦林農(nóng)未能按時(shí)還款,擔(dān)保公司將承擔(dān)還款責(zé)任。因此,降低了農(nóng)信社面臨的農(nóng)戶違約風(fēng)險(xiǎn),大大提升了農(nóng)信社的放貸積極性。②林權(quán)管理服務(wù)中心代表政府部門,負(fù)責(zé)對(duì)滿足條件要求的經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放《林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證》,這樣賦予了林地實(shí)際經(jīng)營(yíng)人在林地經(jīng)營(yíng)權(quán)等方面的相關(guān)法律權(quán)益。此外,林權(quán)管理服務(wù)中心直接與評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)接,使評(píng)估機(jī)構(gòu)在對(duì)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行估值過程中獲取的信息更加全面,降低評(píng)估成本,由此農(nóng)信社也會(huì)更加認(rèn)可評(píng)估機(jī)構(gòu)的估值結(jié)果。③抵押品處置子系統(tǒng)中的林地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)抵押品流通業(yè)務(wù),解決了擔(dān)保機(jī)構(gòu)抵押品處置難問題,擔(dān)保公司對(duì)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的承保熱情提高,降低了違約給農(nóng)信社和擔(dān)保公司帶來的不良影響。同時(shí),林地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的存在，可為林地經(jīng)營(yíng)需求者帶來便利,盤活了林地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng),提高了林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流動(dòng)性。④在資金補(bǔ)給子系統(tǒng)中,通過人民銀行再貸款、財(cái)政部門補(bǔ)貼撥款,社會(huì)公眾投資相結(jié)合,拓寬了資金來源渠道。當(dāng)農(nóng)信社資金流動(dòng)性不足時(shí),向人民銀行提出再貸款申請(qǐng),緩解了農(nóng)信社資金壓力。同時(shí),財(cái)政部門給予適當(dāng)補(bǔ)貼,提高農(nóng)信社的放貸積極性,農(nóng)信社向社會(huì)公眾發(fā)行林地經(jīng)營(yíng)權(quán)債券籌集資金,充分發(fā)揮政府和金融市場(chǎng)的職能優(yōu)勢(shì),調(diào)動(dòng)不同主體的投資積極性,引導(dǎo)資金流入農(nóng)村,有效解決農(nóng)信社林地資金不足的問題。⑤登記中心是該模式的一大創(chuàng)新,集中了林權(quán)管理服務(wù)中心、評(píng)估機(jī)構(gòu)、擔(dān)保公司、農(nóng)信社和資金需求者在辦理林地貸款業(yè)務(wù)過程中登記的所有有效信息,方便查詢,發(fā)揮著信息交流和保障作用。由專門的登記中心進(jìn)行登記,能保證貸款過程更加公正,防止信息不對(duì)稱導(dǎo)致的欺詐行為,使資金流向真正有需求的林地經(jīng)營(yíng)者,因此登記中心是該系統(tǒng)中不可或缺的一個(gè)重要組成。

5 啟示與政策建議

從農(nóng)地的經(jīng)驗(yàn)來看,農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款存在的最大難題就是該貸款的抵押物無法獲得金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可,以及抵押物的處置困難[13]。同樣,林地如果還是僅僅重復(fù)延續(xù)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式和過度依賴于政府的政策,就不能開展實(shí)質(zhì)性的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)和盤活林地資產(chǎn)。因此,本文提出以下幾條建議:①制定和完善可促進(jìn)林地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)。進(jìn)一步修訂《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律中關(guān)于林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)規(guī)定。同時(shí),根據(jù)“三權(quán)分置”的要求制訂專門的詳細(xì)而縝密的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資法案,規(guī)定符合條件的抵押人、明確抵押權(quán)的法律效力,使金融機(jī)構(gòu)在推進(jìn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)方面有了法律依據(jù)。②建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的林地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。依據(jù)價(jià)值規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律、供求規(guī)律等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,按省構(gòu)建統(tǒng)一的“縣、鄉(xiāng)、村”三級(jí)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),構(gòu)建聯(lián)網(wǎng)的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),提高林地經(jīng)營(yíng)權(quán)可流轉(zhuǎn)范圍,幫助違約后林地資產(chǎn)的及時(shí)處置。③構(gòu)建林地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估的專業(yè)體系。林地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估是抵押貸款的基礎(chǔ)性工作,是影響林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款發(fā)展的最直接因素?？茖W(xué)合理的定價(jià)可以幫助市場(chǎng)主體做出正確的選擇,而林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的合理定價(jià)只有依靠專業(yè)的評(píng)估體系才可以做到,為確保評(píng)估結(jié)果的公平性與合理性,應(yīng)建立全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系,出臺(tái)完善的評(píng)估細(xì)則,以適用于各種規(guī)模的業(yè)務(wù)。同時(shí),應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的行業(yè)規(guī)章制度來規(guī)范估價(jià)師的執(zhí)業(yè)行為,以統(tǒng)一的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來要求估價(jià)師。估價(jià)師必須對(duì)其估價(jià)報(bào)告負(fù)責(zé),對(duì)不遵守行業(yè)規(guī)章制度導(dǎo)致嚴(yán)重后果的應(yīng)吊銷其執(zhí)業(yè)資格。杜絕評(píng)估機(jī)構(gòu)與客戶的勾結(jié)行為,真正實(shí)現(xiàn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估的專業(yè)性、真實(shí)性、公平性。④構(gòu)建多方參與的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。為了減少金融機(jī)構(gòu)對(duì)擔(dān)保公司的依賴性,應(yīng)逐步完善林業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制。由于林地具有經(jīng)營(yíng)投入成本大、期限長(zhǎng)的特點(diǎn),使林地經(jīng)營(yíng)具有很大不確定性,而林農(nóng)林地經(jīng)營(yíng)的收入又恰恰是其還貸的主要資金來源,因此林業(yè)相關(guān)保險(xiǎn)的創(chuàng)新就非常重要。除了完善政府提供的政策性林業(yè)保險(xiǎn)之外,還應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制,設(shè)計(jì)專門的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款保險(xiǎn)種類,進(jìn)一步分散林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn),從而構(gòu)建多方參與的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。⑤構(gòu)建林農(nóng)信用網(wǎng)絡(luò)體系,推進(jìn)農(nóng)村征信管理進(jìn)程。金融機(jī)構(gòu)對(duì)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的放貸意愿低主要是因?yàn)閷?duì)林農(nóng)信用的信任度不夠,對(duì)林農(nóng)的信用狀況了解不夠充分。為了解決當(dāng)前農(nóng)村信貸市場(chǎng)信息封閉的問題,應(yīng)建立林農(nóng)信用網(wǎng)絡(luò)體系,構(gòu)建林農(nóng)經(jīng)營(yíng)狀況、經(jīng)濟(jì)情況和記錄個(gè)人信用的數(shù)據(jù)庫,建立信用檔案以便于個(gè)人信用的評(píng)級(jí),保證金融機(jī)構(gòu)貸款過程中信息的準(zhǔn)確性與完備性。⑥健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。對(duì)林地承包戶來說,林地被視為其生存的保障,而這種傳統(tǒng)觀念嚴(yán)重阻礙了林地的市場(chǎng)化和林地抵押貸款的實(shí)施[14]。因此只有持續(xù)完善農(nóng)村社保體系,使林農(nóng)真正享有保障并且從中獲益,才有可能讓林地完全掙脫作為保障職能的桎梏,還原其資產(chǎn)的本質(zhì),使其真正成為能滿足人們需求和可用于交易的“商品”,并釋放出潛在的市場(chǎng)價(jià)值。⑦優(yōu)化林業(yè)外部環(huán)境。林地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式的發(fā)展離不開外部環(huán)境的優(yōu)化,應(yīng)加快林業(yè)發(fā)展,推動(dòng)林業(yè)科技進(jìn)步,提高林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值,鼓勵(lì)各個(gè)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn),開創(chuàng)良性競(jìng)爭(zhēng)、共贏創(chuàng)新的局面。