黑龍江省開發(fā)區(qū)改革與創(chuàng)新對策研究

任繼紅

[摘 要] 近年來，黑龍江省開發(fā)區(qū)建設(shè)取得突破性進展，開發(fā)區(qū)數(shù)量、結(jié)構(gòu)布局和發(fā)展質(zhì)量變化明顯。但阻礙開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的思想保守、創(chuàng)新力不足、產(chǎn)業(yè)層級低、金融工具參與度不高等問題也不容忽視。通過研究分析，提出機制體制改革創(chuàng)新、激活創(chuàng)新動能、提升營商招商、增加融資渠道的對策建議。

[關(guān)鍵詞] 黑龍江省;開發(fā)區(qū);改革創(chuàng)新;對策研究

[中圖分類號] F127.9[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）04-0014-02

經(jīng)過20多年開發(fā)建設(shè)，黑龍江省開發(fā)區(qū)從無到有、從小到大、從弱到強，走出了一條具有龍江特色的園區(qū)建設(shè)發(fā)展之路，已成為黑龍江省經(jīng)濟發(fā)展最快、吸引外資最多的產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)，是黑龍江省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、國際化、科技創(chuàng)新的重要平臺和載體，是地方經(jīng)濟的重要增長點。

一、開發(fā)區(qū)改革與創(chuàng)新基本情況

（一）開發(fā)區(qū)建設(shè)基本情況

黑龍江省開發(fā)區(qū)大力實施“五大規(guī)劃”發(fā)展戰(zhàn)略，扎實推進十大重點產(chǎn)業(yè)，著力構(gòu)建“龍江絲路帶”，突出開發(fā)區(qū)的區(qū)位、資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，不斷優(yōu)化整體布局，實施全面推進和重點突破，全省開發(fā)區(qū)數(shù)量和發(fā)展質(zhì)量明顯加快，區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略中的支撐作用日益凸顯。據(jù)省發(fā)改委消息，2018年發(fā)布的《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》（2018年版）（國家發(fā)展改革委公告2018年第4號）中，共包括2543家開發(fā)區(qū)，其中國家級開發(fā)區(qū)552家，省級開發(fā)區(qū)1991家。黑龍江省有90家開發(fā)區(qū)納入《目錄》，開發(fā)區(qū)數(shù)量居東北地區(qū)第一位。其中國家級開發(fā)區(qū)16家，包括哈爾濱、哈爾濱利民、賓西、雙鴨山、大慶、牡丹江、海林、綏化等8家經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，哈爾濱、齊齊哈爾、大慶等3家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，哈爾濱、綏芬河等2家綜合保稅區(qū)，綏芬河、黑河等2家邊境經(jīng)濟合作區(qū)，中俄東寧—波爾塔夫卡互市貿(mào)易區(qū);省級開發(fā)區(qū)74家，基本覆蓋全省縣級以上城市。

（二）改革和創(chuàng)新取得的成效

1.出臺指導性文件，明確發(fā)展方向和目標。省委、省政府高度重視開發(fā)區(qū)工作，把開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展工作擺上重要日程。省內(nèi)多部門通力合作，解放思想，踐行新發(fā)展理念，推動起草的《關(guān)于黑龍江省開發(fā)區(qū)優(yōu)化整合的實施意見》、《關(guān)于黑龍江省支持開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新發(fā)展使用財政資金項目管理辦法》、《關(guān)于促進金融服務(wù)開發(fā)區(qū)建設(shè)若干政策措施的意見》三個文件，報請省政府同意，于2018年8月9日經(jīng)省政府辦公廳發(fā)布實施。這三個文件已成為黑龍江省開發(fā)區(qū)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，為開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展提出了具體任務(wù)目標，指明了發(fā)展方向。

2.構(gòu)建配套評估體系，推動工作落穩(wěn)落實。繼推動開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的政策性文件出臺后，為客觀反映全省開發(fā)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀及體制創(chuàng)新等方面的綜合發(fā)展水平，科學引導開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級、爭先創(chuàng)新發(fā)展，制定了《全省開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平分類考核評價辦法》，已報省政府批準。經(jīng)省統(tǒng)計局批準，制定了《全省開發(fā)區(qū)統(tǒng)計制度》并下發(fā)，同時開發(fā)了配套的開發(fā)區(qū)統(tǒng)計軟件。通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以更直觀了解各地開發(fā)區(qū)工作開展情況，便于政策調(diào)整和決策部署。

二、開發(fā)區(qū)改革與創(chuàng)新存在的問題

（一）缺少發(fā)展規(guī)劃，思想解放不足

黑龍江省開發(fā)區(qū)建設(shè)已經(jīng)進行了20多年，但由于缺乏全省開發(fā)區(qū)建設(shè)整體規(guī)劃對各地市進行指導，導致開發(fā)區(qū)建設(shè)一直徘徊在初級建設(shè)階段，尚未形成有規(guī)模、有成型產(chǎn)業(yè)集群、叫得響的開發(fā)區(qū)。與開發(fā)區(qū)建設(shè)成績斐然的其他省市相比，省市各管理部門在理念、觀念和體制創(chuàng)新上存在巨大的差距，體制機制創(chuàng)新、政策創(chuàng)新和開拓進取意識不強，缺乏敢擔當、敢闖敢試的精神。黑龍江省開發(fā)區(qū)的管理體制一直是多頭管理，機構(gòu)也是沿用計劃經(jīng)濟模式進行運營，機制的不合理束縛了開發(fā)區(qū)的手腳。開發(fā)區(qū)獨有的人事薪酬、招商引資、行政審批“放管服”等相關(guān)領(lǐng)域改革和創(chuàng)新發(fā)展的配套政策尚未出臺，令開發(fā)區(qū)相關(guān)改革和創(chuàng)新推進工作無法開展。

（二）產(chǎn)業(yè)層次不高，創(chuàng)新能力不強

目前，黑龍江省開發(fā)區(qū)規(guī)模和布局普遍存在缺乏戰(zhàn)略定位、小而散、設(shè)計規(guī)劃缺乏科學性、前瞻性和引導性的問題。區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)特色不突出，同質(zhì)化現(xiàn)象普遍?？萍紕?chuàng)新能力弱，成果少，創(chuàng)新“領(lǐng)頭雁”作用不明顯。開發(fā)區(qū)缺少具有國際競爭力主導產(chǎn)業(yè)，工業(yè)產(chǎn)值和對地方經(jīng)濟增長的功效貢獻率較低，沒有真正發(fā)揮出開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚、引領(lǐng)發(fā)展的作用。

（三）財政金融支持力度有待提高

黑龍江省以往每年對開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政投入都不是特別高，同時在資金分配上存在“雨露均沾”現(xiàn)象，對重大項目、重要產(chǎn)業(yè)、重點改革和創(chuàng)新等傾斜與支持力度不強，財政資金的引導作用尚未充分發(fā)揮?，F(xiàn)如今，金融產(chǎn)品和融資方式種類繁多，但黑龍江省財政對開發(fā)區(qū)建設(shè)的支持方式則比較單一，多是簡單直接的資金支持，且由于地方財政的限制，資金扶持的規(guī)模也不能滿足發(fā)展建設(shè)的需要，缺少多渠道、廣維度、多元化的扶持融資方式。

三、開發(fā)區(qū)改革與創(chuàng)新對策建議

（一）解放思想，推進相關(guān)政策落實

1.要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。按照2018年出臺的三個指導性文件中明確的發(fā)展目標和牽頭部門責任，積極推進各項工作的開展和政策實施，確保開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新各項任務(wù)落到實處。

2.更新觀念。增強發(fā)展的緊迫感和趕超意識，學習發(fā)達省市的先進經(jīng)驗，有針對性地復制推廣。通過對比分析不難看出，發(fā)達省市開發(fā)區(qū)建設(shè)所取得的成績，源于思想解放，敢為人先的精神。這些開發(fā)區(qū)通過不斷摸索實踐，改革創(chuàng)新，根據(jù)自身的特點，走出了一條不同的跨越式發(fā)展之路。要以“兩高聯(lián)動”強化創(chuàng)新驅(qū)動，以“三大改革”提升政府治理，全面推進行政體制改革示范平臺建設(shè)。在商事制度改革、放管服、體制機制和人事薪酬制度改革等方面探索創(chuàng)新一批可復制、可推廣的經(jīng)驗做法，在國家級開發(fā)區(qū)全面推行，在有條件的省級開發(fā)區(qū)試點推進。

（二）確立主導產(chǎn)業(yè)，提升創(chuàng)新動能

未來開發(fā)區(qū)要加快發(fā)展高端制造業(yè)，引導和推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)向工業(yè)園區(qū)、向?qū)I(yè)智力密集的區(qū)域集聚，著力加強以產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶的產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)，進一步推進產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、土地節(jié)約使用、資源集約利用和污染集中治理，培育一批在自主創(chuàng)新、品牌質(zhì)量、節(jié)能減排等方面具有明顯優(yōu)勢的世界高端制造產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)集群。全省各開發(fā)區(qū)進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時，要超前思考：規(guī)劃想得多，想得遠，整體布局;開發(fā)量力而行，分步實施，將建設(shè)外向型、多功能、現(xiàn)代化的開發(fā)區(qū)作為發(fā)展目標。應著力構(gòu)建本區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，圍繞航空航天、裝備制造、新材料、綠色食品、生物醫(yī)藥及以知識產(chǎn)權(quán)為特征的創(chuàng)新創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，研究產(chǎn)業(yè)布局和定位，制定產(chǎn)業(yè)標準和產(chǎn)業(yè)體系，明確發(fā)展目標推動優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)高端化、集群化、標準化發(fā)展。堅持有所為，有所不為。淘汰落后產(chǎn)能，對耗能高、有污染、附加值低的項目，即使投資額再高，也堅決拒之門外。如：棉紡、印染、造紙、以及“三來一補”等項目。發(fā)展新經(jīng)濟，創(chuàng)造新供給，形成創(chuàng)新集群，建設(shè)綠色工廠，建設(shè)生態(tài)園區(qū)，謀求開發(fā)區(qū)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

（三）改革創(chuàng)新符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的體制機制

1.加快開發(fā)區(qū)行政管理體制改革，完善開發(fā)管理體制架構(gòu)。探索開發(fā)區(qū)內(nèi)“小政府、大社會”的管理模式，精簡機構(gòu)，構(gòu)建大部門制工作格局，加強事中事后監(jiān)督體系建設(shè)。建立完善“電子政府”，普及“數(shù)碼辦公”，降低服務(wù)成本，提高辦事效率。有條件借鑒發(fā)達省市的成功經(jīng)驗，如蘇州工業(yè)園區(qū)在全面推進互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)模式中主要采取：互聯(lián)網(wǎng)行政審批+項目建設(shè)電子踏勘;為企業(yè)提供一站式服務(wù);基于不同服務(wù)對象的分類服務(wù)模式;推進“辦稅一網(wǎng)通”稅收管理改革等。做到三個為：為企業(yè)發(fā)展服務(wù);為科技創(chuàng)新服務(wù);為改善投資環(huán)境服務(wù)。做好三件事：給政府補位;給國家補缺;給企業(yè)雪中送炭。

2.加快干部管理和薪酬制度改革。明確國家級、省級開發(fā)區(qū)管委會職責權(quán)限，除管委會領(lǐng)導由相關(guān)部門任命外，賦予開發(fā)區(qū)在自主設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員聘用、確定薪酬、績效考核等方面職能，避免機構(gòu)臃腫，效率低下，增強用人的靈活性，提高工作的積極性。

（四）創(chuàng)造良好營商環(huán)境，創(chuàng)新招商引資模式

2019年3月1日起，《黑龍江優(yōu)化營商環(huán)境條例》在全省正式實施。這是黑龍江省第一部系統(tǒng)性的優(yōu)化營商環(huán)境方面的法規(guī)，彰顯了黑龍江優(yōu)化營商環(huán)境的堅定信心和決心。全力推進“放管服”，按照哈爾濱必要率先做到，其他市地分步推進，以下放為原則，以不放為特例，將能下發(fā)到開發(fā)區(qū)的審批事項全部下放到位，試行審批事項“最多跑一次”，相對集中一個部門行使行政審批權(quán)，實行一個窗口管受理、一枚印章管審批、一支隊伍管執(zhí)法。建立完善招商促進機制，打破產(chǎn)業(yè)梯度，轉(zhuǎn)換慣性思維。通過體制改革、機制改革、手段改革、模式改革、措施改革等手段，積極推行產(chǎn)業(yè)鏈招商、環(huán)境招商、質(zhì)量招商、專業(yè)化招商、委托招商、“互聯(lián)網(wǎng)+招商”、合作招商等新模式。加強招商項目的籌備、管理和評析，建立招商項目庫，對項目實行動態(tài)管理。提高招商引資技巧，做到為了招商，少提招商;為了引資，少談優(yōu)惠政策;善于抓住投資者的“興奮點”。招商引資過程中切忌互相削價競爭，以鄰為壑;當面承諾背后食言;急功近利，為招商破壞生態(tài)環(huán)境和歷史遺跡。

（五）金融創(chuàng)新，完善投融資平臺

推動金融體制機制創(chuàng)新，改變“資本結(jié)構(gòu)單一、融資渠道單一、激勵分配約束機制單一”的狀況，通過財政資金引導撬動、社會多元投入的方式，籌集科技創(chuàng)新資金，如通過政府專項扶持資金、企業(yè)自籌資金、社會及市場資源資金、創(chuàng)投基金等多種渠道。推進中俄跨境人民幣結(jié)算新業(yè)務(wù)試點，外商投資企業(yè)資本金結(jié)匯管理方式改革創(chuàng)新業(yè)務(wù)，推動地方金融市場體系形成。多方式，多渠道、廣維度的設(shè)立支持開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)扶持專項基金，破解開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)扶持融資難的問題，推動開發(fā)區(qū)健康發(fā)展。

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[責任編輯：王鳳娟]