青海省天然林資源保護工程績效評價

夏啟財

(國家林業(yè)和草原局西北調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院，西安 710048)

天然林資源保護工程(以下簡稱天保工程)是我國六大林業(yè)重點工程之一，建設(shè)內(nèi)容涉及森林資源、公益林建設(shè)、富余職工安置、木材產(chǎn)量調(diào)減、地方財政減收補助等。天保工程實施以來，產(chǎn)生了巨大的生態(tài)效益、社會效益與經(jīng)濟效益[1-6]，工程建設(shè)成效如何，也日益成為各級決策、管理部門以及社會各界廣泛關(guān)注的問題；為正確評價天保工程實施效果，了解天保財政專項資金是否發(fā)揮應(yīng)有作用，工程建設(shè)是否達到國家投資目標(biāo)，各項政策制定是否合理，需開展天保工程績效評價工作，完善、科學(xué)的評價指標(biāo)及指標(biāo)體系是進行績效評價工作的基礎(chǔ)，而國內(nèi)關(guān)于天保工程績效評價指標(biāo)體系研究稍顯薄弱，還處于不斷探索階段，現(xiàn)階段還沒有適用的評價指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)。

本文通過收集整理青海省39個實施單位的天保工程建設(shè)、森林管護與資金管理資料，依托多年積累的天保工程建設(shè)年度基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，統(tǒng)計分析后，從森林管護、資金管理、配套設(shè)施、組織管理等4個大方面，為天保工程績效評價指標(biāo)體系、評估標(biāo)準(zhǔn)以及評估方法提供參考，并結(jié)合青海省2017、2018年天保工程績效評價結(jié)果，對指標(biāo)體系進行修改完善，為后期天保工程管理、評價提供依據(jù)。

2 青海省天保工程績效評價體系的建立

2.1 建立評價指標(biāo)的原則

2.1.1 全面性 天保工程建設(shè)內(nèi)容涉及范圍廣，產(chǎn)生效益大，個評價指標(biāo)應(yīng)全面反映工程建設(shè)的目的、作用與功能。

2.1.2 層次性 天保工程的復(fù)雜性決定了其評價指標(biāo)體系是一個多層次系統(tǒng)，每一層次又具有多個評價指標(biāo)。

2.1.3 可操作性 天保工程產(chǎn)生的三大效益涉及指標(biāo)多，開展天保工程績效考核工作，需量化每一個指標(biāo)，且每一個指標(biāo)具可操作性。

2.1.4 獨立性 為保證評價結(jié)果的客觀真實有效，各指標(biāo)之間應(yīng)獨立，避免高度相關(guān)。

2.1.5 可比性 天保工程績效評價指標(biāo)體系中的指標(biāo)既要相互獨立，也要本質(zhì)相互一致，這樣便于不同地區(qū)、項目之間比較。

2.2 評價內(nèi)容

天保工程績效評價的內(nèi)容包括森林管護和資金管理與使用。其中森林管護內(nèi)容包括工程管理、森林管護和管護效果。資金管理與使用包括資金撥付、資金管理和資金使用。

2.3 指標(biāo)體系構(gòu)建

根據(jù)天保工程建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)，結(jié)合青海省天保工程建設(shè)的實際情況，參考《天然林資源保護工程建設(shè)評價技術(shù)規(guī)程》(LY/T 1818-2009)與《青海省天然林保護工程財政專項資金項目績效考評管理辦法(試行)》(青財農(nóng)字[2013]2229號)，從定量考核與定性考核兩方面來構(gòu)建青海省天保工程績效評價指標(biāo)體系，利用層次分析法確定基于平衡記分卡的天保工程績效評價指標(biāo)體系中各個指標(biāo)的權(quán)重[7-8]，指標(biāo)體系由2個一級指標(biāo)，6個二級指標(biāo)，32個三級指標(biāo)構(gòu)成。一級指標(biāo)包括森林管護、資金管理與使用2項，其中森林管護權(quán)重0.6，資金管理與使用權(quán)重0.4。二級指標(biāo)6項，其中森林管護分為工程管理、森林管護管理、管護成效3個二級指標(biāo)；資金管理與使用分為撥付情況、資金使用、資金管理3個二級指標(biāo)。三級指標(biāo)按評分標(biāo)準(zhǔn)據(jù)實評價實行量化打分，滿分100分，三級指標(biāo)得分合計為二級指標(biāo)分值，逐級向上累加計算出一級指標(biāo)和總得分值。青海省天然林保護工程二期績效評價指標(biāo)體系和評分標(biāo)準(zhǔn)詳見表1。

2.4 評價等級

天保工程績效評價等級分“優(yōu)”“良”“合格”“不合格”等4個等級，各級對應(yīng)的綜合評價分值依次為≥90分、80～89分、60～79分、<60分。

3 青海省2017年度天保工程績效評價結(jié)果

本文數(shù)據(jù)來源于2017年青海省天保工程建設(shè)實施情況調(diào)查數(shù)據(jù)，涉及39個實施單位，結(jié)果如下：各單位工程管理綜合得分為23.3分，森林管護得分19.3分，管護效果得分14.0分，工程資金撥付、使用及管理得分35.5分；總體績效評價綜合得分95.4分，評價等級為“優(yōu)秀”；評價單位中，38個實施單位評價等級“優(yōu)秀”，1個實施單位為“良好”。

由結(jié)果可知，青海省天保工程建設(shè)效果明顯，實現(xiàn)了專項資金建設(shè)預(yù)期目標(biāo)，森林資源得到有效保護。各評價單位嚴(yán)格執(zhí)行國家和青海省相關(guān)管理辦法，天保工程管理能力不斷提高，天保工程專項資金建設(shè)效果良好。

本次評價結(jié)論發(fā)現(xiàn)，青海省天保工程效果明顯同時，仍存在少許問題，管護人員監(jiān)督考核機制不健全、上年度問題整改不及時、工程建設(shè)資金支出率低，資金使用存在不規(guī)范之處。

針對發(fā)現(xiàn)的問題，結(jié)合2018年工程建設(shè)數(shù)據(jù)，對績效評價指標(biāo)體系進行適當(dāng)修改以滿足工程建設(shè)需要，2018年青海省績效評價結(jié)果顯示優(yōu)化后指標(biāo)體系合理，能滿足青海省天保工程績效評價需要。

4 討論

隨著天保工程二期的實施，其產(chǎn)生的生態(tài)、社會、經(jīng)濟價值愈加受人們關(guān)注，開展天保工程績效評價可準(zhǔn)確反映天保工程實施效果，但各省(區(qū)、市)天保工程的目標(biāo)不盡相同，且無統(tǒng)一的績效評價標(biāo)準(zhǔn)和體系可供參考，本文基于平衡計分與層次分析法對青海省天保工程進行案例分析，并其多年數(shù)據(jù)，構(gòu)建了一套合理、可行、可對比的天保工程績效評價體系。

以2017年青海省天保工程建設(shè)數(shù)據(jù)進行驗證，結(jié)果顯示青海省天保工程考核結(jié)果為優(yōu)，各單位、各分層指標(biāo)差異明顯，該體系全面、合理，能滿足天保工程績效評價工作需要，可用于實踐推廣。

由于各省天保工程實施情況不一，且指標(biāo)體系數(shù)據(jù)量等因素限制，本研究仍需要進一步優(yōu)化，如績效評價需評價人員以指標(biāo)體系進行比較評分，評價人員專業(yè)性不一致，導(dǎo)致結(jié)果可能存在差異；隨天保工程發(fā)展，每年度工程建設(shè)任務(wù)會稍有變化，指標(biāo)體系需隨之優(yōu)化。

表1 青海省天然林保護工程二期績效評價指標(biāo)及其評分標(biāo)準(zhǔn)

續(xù)表1

一級指標(biāo)二級指標(biāo)三級指標(biāo)分值評分標(biāo)準(zhǔn)盜伐濫伐2未發(fā)生盜伐濫伐得2分,發(fā)生盜伐濫伐及時上報并進行處理得1.5分,及時上報未處理得1分,未上報未處理或發(fā)生重大盜伐濫伐事件不得分。牲畜危害2沒有發(fā)生牲畜危害得2分,一個小班發(fā)現(xiàn)牲畜危害扣0.5分,扣完為止。重大毀林案件2沒有毀林開荒、亂占林地、亂捕濫獵珍惜野生動物、破壞珍惜野生植物等重大毀林案件得2分,發(fā)現(xiàn)一處不得分。氣象災(zāi)害2未發(fā)生氣象災(zāi)害或發(fā)生氣象災(zāi)害及時上報并采取措施得2分,發(fā)生氣象災(zāi)害及時上報采取措施得1.5分,發(fā)生氣象災(zāi)害未上報未采取措施不得分。森林質(zhì)量2林分生長健康,面積、蓄積比往年增加或保持穩(wěn)定不變得2分,由于自然、人為等原因造成森林面積減少,林分質(zhì)量下降,每發(fā)現(xiàn)一個小班扣0.5分,扣完為止。資金管理與使用撥付情況資金撥付程序4縣級財政部門按照有關(guān)財政專項資金撥付程序撥付資金得4分,否則不得分。資金撥付率4縣級財政部門在資金到賬后,15個工作日之內(nèi)將資金撥付至項目承擔(dān)單位,資金撥付率達100%得4分,撥付率或及時率每減少1%扣0.2分,扣完為止。管護費發(fā)放及時性4管護費全部及時發(fā)放給護林員,得4分,不及時扣1分,跨年度發(fā)放扣2分,未發(fā)放不得分。資金使用森林管護資金8資金使用規(guī)范、嚴(yán)格按照實施方案及作業(yè)設(shè)計批復(fù)的建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模列支、按規(guī)定實行政府采購或公開招投標(biāo)得8分,一項不合格扣1分,扣完為止。政社性支出補助資金2資金使用規(guī)范、嚴(yán)格按照實施方案批復(fù)的建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模列支得2分,一項不合格扣0.5分,扣完為止。社會保險補助資金2資金使用規(guī)范、嚴(yán)格按照實施方案批復(fù)的內(nèi)容和規(guī)模列支得1分,一項不合格扣0.2分;社會保險單位繳費率100%、無拖欠得1分,每降低1個百分點,扣0.1分,扣完為止。資金管理財務(wù)監(jiān)督2有內(nèi)控制度得0.5分,有年度審計得0.5分,財務(wù)報表規(guī)范、完整得1分,缺項相應(yīng)扣分。資金執(zhí)行進度4縣級工程實施單位同一考評年度天然林保護工程森林管護資金總執(zhí)行進度到年底達95%以上(含95%)得4分,進度每減少1%扣0.2分,扣完為止。專帳管理獨立核算2實行單獨建賬、獨立會計核算并按規(guī)定科目列支的得2分,否則不得分。規(guī)范使用5按照天然林資源保護工程財政專項資金管理辦法,資金規(guī)范使用率為100%得5分,每減少1%扣1分,扣完為止。資金違規(guī)3按照天然林資源保護工程財政專項資金管理辦法,無擠占、挪用、串用、滯留、截留資金的得3分,單筆違規(guī)資金在5萬元以下,每筆扣0.5分,扣完為止;單筆違規(guī)資金在5萬元以上不得分。

結(jié)合指標(biāo)體系、實例驗證、存在的問題可知，該指標(biāo)體系能滿足天保工程績效評價需要，并及時發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)過程中存在的問題，為工程建設(shè)更好服務(wù)。后期將進一步整理多省天保工程數(shù)據(jù)對構(gòu)建的指標(biāo)體系進行優(yōu)化，并用于橫向比較與縱向比較，為政府進行科學(xué)決策提供數(shù)據(jù)支持。