淺析行政法視角下的公物公眾使用

劉云

摘 要：隨著社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)的科學(xué)技術(shù)的發(fā)展也有了很大的進(jìn)步。公物公眾使用收費(fèi)過(guò)高或不當(dāng)?shù)拿赓M(fèi)都存在公平、效率等問(wèn)題?，F(xiàn)有學(xué)說(shuō)對(duì)收費(fèi)判斷的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于空泛、單一，無(wú)法反映復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)，也難以給予實(shí)踐有效指導(dǎo)，需要更精細(xì)化的研究。影響收費(fèi)與否及定價(jià)的主要因素包括需求的基本性、資金來(lái)源、價(jià)格調(diào)控的合比例性、自然公物還是人工公物、使用習(xí)慣、受益對(duì)象和受益范圍與時(shí)機(jī)、自愿的意思表示等。

關(guān)鍵詞：行政法視角；公物公眾；使用

目前，在我國(guó)公物管理、公物利用領(lǐng)域，由于行政權(quán)的濫用，公眾對(duì)于公物的合理使用權(quán)利沒(méi)有受到應(yīng)有的保障。本文在公物的理論框架下，對(duì)我國(guó)目前公物公眾使用的一些現(xiàn)狀如公物公眾使用的收費(fèi)等問(wèn)題進(jìn)行探討和思考，并在此基礎(chǔ)上，為保障公物的公眾使用提供一些完善的建議。

1 公物相關(guān)概念

關(guān)于公物理論，在大陸法系國(guó)家如法國(guó)、德國(guó)、日本等已經(jīng)有相對(duì)成熟的理論研究了。在我國(guó)，對(duì)于公物法的理論研究，總的來(lái)說(shuō)沿襲于以上大陸法系國(guó)家，還需要在與國(guó)內(nèi)立法、司法理念以及實(shí)踐相結(jié)合的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善。目前嚴(yán)格按照我國(guó)現(xiàn)有法律來(lái)說(shuō)，公物只存在于學(xué)理上的概念之中，并沒(méi)有寫入實(shí)體法中。本文主要從公眾的角度探討公物的公眾使用，所以本文所研究公物主要針對(duì)的是直接提供公眾使用，服務(wù)于公共利益的公眾用公物。

2 我國(guó)公物公眾使用的現(xiàn)狀及思考

1）現(xiàn)有立法不完善。雖然在各層級(jí)法律之中有某一特定公物或者特定公物領(lǐng)域的相關(guān)立法，如《草原法》、《公路法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》等，但我國(guó)現(xiàn)有的法律并未就整個(gè)公物領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一立法。目前，我國(guó)公物立法還尚有諸多需要完善之處：首先，現(xiàn)行有關(guān)公物的法律法規(guī)一般集中強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的各方面職權(quán)，缺少對(duì)公眾參與權(quán)以及救濟(jì)權(quán)的規(guī)定。如《自然保護(hù)區(qū)條例》中的法律條文都集中于以行政主體的角度，對(duì)管理機(jī)構(gòu)的管理職權(quán)及管理制度進(jìn)行設(shè)置，而對(duì)公眾各項(xiàng)權(quán)利卻少有提及；其次，由于法律的空白與漏洞，在公物的管理中常出現(xiàn)背離公共利益的情況。

2）公物管理侵犯公眾使用權(quán)。依照行政法的基本原則，并考慮到公物的公共福利性，行政主體在對(duì)公物進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)遵循合法性原則、平等原則、正當(dāng)程序原則等。但由于在我國(guó)，目前沒(méi)有統(tǒng)一的公物管理規(guī)則，在面對(duì)繁雜多樣的公物時(shí)，行政主體在行使管理權(quán)時(shí)的自由裁量權(quán)被放大，且由于缺少監(jiān)督，行政主體在行使公物管理權(quán)時(shí)違背以上原則，侵害公眾對(duì)公物的合理使用權(quán)利的現(xiàn)象也廣泛存在。

3）公物公眾使用收費(fèi)過(guò)高。關(guān)于公物的使用，學(xué)理界基于公物的公共屬性，存在免費(fèi)為原則，收費(fèi)為例外的觀點(diǎn)。但是這也并不代表，免費(fèi)是對(duì)所有公物公眾使用的必須，甚至于在某些特定公物領(lǐng)域，對(duì)所有公眾免費(fèi)使用反而會(huì)損害公共利益，產(chǎn)生公地悲劇。還有，從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)說(shuō)，政府公共財(cái)政畢竟是有限的，也并不能完全負(fù)擔(dān)起對(duì)所有公物管理和保護(hù)的成本。所以，一般來(lái)說(shuō)，對(duì)特定公物的公眾使用進(jìn)行適當(dāng)收費(fèi)是可取的。但是，由于在缺少統(tǒng)一高層級(jí)法律的約束下，行政管理機(jī)關(guān)濫用對(duì)公物公眾使用收費(fèi)的自由裁量權(quán)，為了追求部門、地方政府或者集體的利益，設(shè)定不恰當(dāng)?shù)氖召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公眾的合理使用增加負(fù)擔(dān)。

3 我國(guó)公物公眾使用的具體完善

1）完善我國(guó)公物相關(guān)立法。針對(duì)公物法律制度的不完善，首先，在公物領(lǐng)域的立法應(yīng)樹立以公共利益為首要的立法理念，并確立管理的統(tǒng)一法律規(guī)范，在立法上要注意體現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的限制，對(duì)公民應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，包括程序上的權(quán)利和享有救濟(jì)的權(quán)利，以保證公物能夠真正服務(wù)于公眾。其次，由于某些特定公物領(lǐng)域的相關(guān)法律規(guī)范中存在法律層次低，如有些公物領(lǐng)域僅僅存在部門規(guī)章無(wú)法約束地方性法規(guī)，使得有些公物在實(shí)際中變成地方的“私有財(cái)產(chǎn)”，謀求地方利益的工具，所以應(yīng)建立高層次的法律規(guī)范體系，增強(qiáng)法律的約束力。再而由于我國(guó)目前公物立法，僅在少數(shù)公物領(lǐng)域制定了相關(guān)法律規(guī)范，其他公物領(lǐng)域法律尚存在空白，所以應(yīng)擴(kuò)大公物領(lǐng)域法律覆蓋的范圍，完善其他公物領(lǐng)域的立法。

2）構(gòu)建公物管理具體制度。為嚴(yán)格規(guī)制公物管理機(jī)關(guān)作出關(guān)于公物的行政決策時(shí)的自由裁量權(quán)，應(yīng)首先確立公物管理的規(guī)則。在具體制度的建設(shè)上，主要從公物自身的保護(hù)、制約公物管理者權(quán)力濫用、保障公眾的權(quán)利這三個(gè)方面來(lái)構(gòu)建：在公物自身的保護(hù)上，主要從行政主體義務(wù)的角度，來(lái)完善行政主體履行公物管理的義務(wù)的制度，避免因不作為帶來(lái)對(duì)公物自身的損害，且明確行政主體未盡到管理義務(wù)造成危害結(jié)果時(shí)責(zé)任的承擔(dān)；制約公物管理者權(quán)力濫用的有關(guān)制度構(gòu)建包括，明確行政主體對(duì)公物利用進(jìn)行許可以及限制的具體范圍、條件以及標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置；保障公眾權(quán)利的制度構(gòu)建體現(xiàn)在保障公眾對(duì)行政主體的監(jiān)督權(quán)、對(duì)公物的利用請(qǐng)求權(quán)、因公物致害時(shí)的損害賠償請(qǐng)求權(quán)以及相應(yīng)救濟(jì)制度等。

3）完善公眾參與。約束行政主體的管理行為，保護(hù)公物本身免受不當(dāng)損壞以及公眾自身的權(quán)利，都需要完善公眾參與制度。在公眾參與公物管理的行政過(guò)程中，行政主體做好關(guān)于公物管理的信息公開(kāi)尤為重要。行政主體應(yīng)保障公眾參與制度落到實(shí)處，與時(shí)俱進(jìn)，做好公眾參與的宣傳與動(dòng)員，促進(jìn)公眾參與形式的多樣化，同時(shí)做好公眾參與的規(guī)范化引導(dǎo)，以此為常態(tài)制度進(jìn)行建設(shè)并不斷完善。在行政執(zhí)法過(guò)程中，要慎用自由裁量權(quán)，嚴(yán)格制定關(guān)于公物信息公開(kāi)的具體條目，準(zhǔn)確、全面、及時(shí)地公開(kāi)與公眾利益相關(guān)的公物管理行政過(guò)程中的信息。在信息化的現(xiàn)代社會(huì)，行政主體也應(yīng)該主動(dòng)完善信息公開(kāi)的電子化平臺(tái)，對(duì)各項(xiàng)相關(guān)信息進(jìn)行整合及分類，為公眾獲知公開(kāi)信息減少阻礙，提供便利。此外，在司法中，保障公眾參與體現(xiàn)在保障公眾享有尋求司法救濟(jì)的權(quán)利，包括擴(kuò)大行政公益訴訟的主體資格，保障公眾可訴訟的權(quán)利。

4）營(yíng)利性收費(fèi)。營(yíng)利性收費(fèi)，是指公物的收費(fèi)以獲利為目標(biāo)，而定價(jià)上不僅能收回成本，還能獲得一定的投資回報(bào)。這主要針對(duì)的是非國(guó)家投資的公物。作為市場(chǎng)主體，其投資建設(shè)公物的主要目的是追求經(jīng)濟(jì)回報(bào)，收費(fèi)是其中的重要一環(huán)，因此也就自然而然地在收費(fèi)定價(jià)上需要盈利空間。對(duì)于這樣的一種收費(fèi)，實(shí)踐中多有將其稱為“市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)”。在此之所以使用“營(yíng)利性”這一個(gè)概念，而非“市場(chǎng)性”，有兩個(gè)原因。第一，效率性收費(fèi)屬于非營(yíng)利目的，但其同樣需要考慮市場(chǎng)性因素；第二，營(yíng)利性收費(fèi)以市場(chǎng)考量為主，但并非是純粹的市場(chǎng)機(jī)制，受到了價(jià)格控制等行政調(diào)控手段的影響。行政調(diào)控手段在營(yíng)利性收費(fèi)的公物中是十分必要的。

4 結(jié)語(yǔ)

在服務(wù)行政的理念下，基于公物的公共屬性，行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)認(rèn)識(shí)到公眾具有對(duì)公物的一般使用權(quán)并且對(duì)其加以法律和制度上的保障：一方面，通過(guò)完善立法，為公物的公眾使用提供法律保障，使得公物管理規(guī)則的制定有嚴(yán)格的法律依據(jù)，并使公眾能夠?qū)嵸|(zhì)地參與到公物管理過(guò)程中并享有權(quán)利的救濟(jì)；另一方面，完善我國(guó)公物管理制度，分離公物管理職能和公物開(kāi)發(fā)利用職能，形成相互之間的制約，以致于最大限度實(shí)現(xiàn)公物的公共利益。總之，對(duì)于保障公物的公眾合理使用，應(yīng)從立法、行政、司法上保障公眾使用權(quán)益，以提高公共福祉，這也需要未來(lái)行政法學(xué)給予公物的管理與公眾使用更充分的關(guān)注。

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作者簡(jiǎn)介

劉 云，河南師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。