環(huán)境行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究

筆者通過中國裁判文書網(wǎng)和最高人民法院公布的司法指導(dǎo)案例等途徑檢索到51件判決，同時綜合統(tǒng)計(jì)了截止2018年6月10個省份發(fā)布的《環(huán)境公益訴訟白皮書》，對所有的環(huán)境行政公益訴訟案件中的訴前程序適用進(jìn)行全景掃描與整體分析，對訴前程序做一個宏觀的實(shí)證研究，同時從訴前程序的構(gòu)成要素出發(fā)，以圍觀的角度探討我國環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的問題。

1 環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的試點(diǎn)效果

1.1 實(shí)證數(shù)據(jù)研究

自全國人大常委會2015年6月授權(quán)最高人民檢察院開展行政公益訴訟試點(diǎn)工作以來，13個省市自治區(qū)的各級檢察機(jī)關(guān)在相關(guān)領(lǐng)域開展了多種多樣的創(chuàng)新實(shí)踐，在提起行政公益訴訟之前都很重視訴前程序，并將訴前程序作為必經(jīng)程序，從已有的案例效果看，檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序，總體上取得了良好的效果。根據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，試點(diǎn)啟動半年后至2015年12月底，行政公益訴訟訴前程序的212件案件中，相關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)的有118件，尚未到1個月回復(fù)期限的有64件，逾期未糾正違法或履行職責(zé)的有30件?？鄢吹狡谙薜陌讣?shù)64件，到期限的訴前程序案件數(shù)為148件，行政機(jī)關(guān)在訴前程序中自我糾錯的比例達(dá)到79.7%。其他時段的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，與此基本相近，如試點(diǎn)一年后的數(shù)據(jù)，檢察機(jī)關(guān)辦理的1047件行政公益訴訟訴前程序案件中，除未到一個月回復(fù)期的131件外，行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)的814件，占訴前程序案件總數(shù)的88.86%。試點(diǎn)一年半后的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)共督促行政機(jī)關(guān)主動糾正行政違法行為或者依法履行職責(zé)2838件，通過訴前程序，75.4%的行政機(jī)關(guān)主動糾正了行政違法行為。三個時段的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映出來的情況，雖略有變化，但總體上在80%上下變動。部分省份特別是行政公益訴訟訴前程序案件辦理量較大的省份單獨(dú)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)也與此大體一致，也從不同層面佐證了這一數(shù)據(jù)的可靠性。以廣東省為例，截至2016年底，全省檢察機(jī)關(guān)共辦理行政訴前程序案件312件，行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后一個月期限內(nèi)及時回復(fù)，積極整改245件，整改率達(dá)82.5%。[1]

1.2 個案案例研究

我們還能夠從個案當(dāng)中，看到訴前程序所具有的實(shí)際效果。行政機(jī)關(guān)所面對訴前程序檢察建議的態(tài)度及所采取的相關(guān)措施情況，都在發(fā)生著改變。截至2017年3月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件5871件，其中生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域案件4166件、國有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域案件935件、國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域案件730件、食品藥品安全領(lǐng)域案件40件。試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中摸索、創(chuàng)新，認(rèn)真總結(jié)評估，對證明行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法及時總結(jié)提煉、完善規(guī)范，形成了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，為公益訴訟制度的全面建立奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

在試點(diǎn)工作前，針對檢察機(jī)關(guān)所提出的相關(guān)建議措施，一些行政機(jī)關(guān)僅僅是給予了書面的回復(fù)，并沒有采取實(shí)際上的行動，這樣的情形使得試點(diǎn)工作的進(jìn)行不夠順暢。很快，13個試點(diǎn)地區(qū)陸續(xù)“破冰”。[2]貴州省錦屏縣檢察院訴該縣環(huán)保局案成為全國首起法院判決的公益訴訟案件，被評為2016年度十大法律監(jiān)督案例之一。[3]吉林省檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對長白山自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)，共督促林業(yè)主管部門整改清收林地4萬公頃，恢復(fù)濕地3.9萬公頃，長白山生態(tài)保護(hù)中存在的突出問題得到了有效解決。湖北省十堰市檢察院辦理的假冒碘鹽案件、廣東省汕頭市檢察院辦理的污染土壤民事公益訴訟案，都切實(shí)維護(hù)了國家利益和社會公共利益，維護(hù)了人民群眾的合法權(quán)益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域的各類案件在試點(diǎn)地區(qū)分布均勻廣泛，截至2017年3月，87個分市、州檢察院，759個基層檢察院均辦理了訴前程序案件，65%的基層檢察院辦理了訴訟案件。

2 環(huán)境行政公益訴訟適用訴前程序的成效

2.1 訴前程序是有效結(jié)案的主要形式

由于《授權(quán)決定》和《試點(diǎn)方案》都作了關(guān)于訴前程序的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)就任何一起案件提起公益訴訟，都必須經(jīng)過訴前程序；同時，以行政公益訴訟為例，在訴前程序中，如果相關(guān)的行政機(jī)關(guān)在接到檢察機(jī)關(guān)關(guān)于糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)檢察建議后，能夠積極作為，主動自我糾錯，訴前程序就可以實(shí)質(zhì)性達(dá)到行政公益訴訟所追求的目的，從而終結(jié)和完成行政公益訴訟程序。在這個意義上，訴前程序不光是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之前必經(jīng)的訴前程序，而且是實(shí)質(zhì)性辦理公益訴訟案件的開始。

另外，根據(jù)《高檢院實(shí)施辦法》第37條的規(guī)定，人民檢察院對于決定立案的行政公益訴訟案件，審查終結(jié)后，區(qū)分不同情況，作出終結(jié)審查、提出檢察建議和提起行政公益訴訟三種不同處理。對于此處的檢察建議，可以有兩種不同的理解，是作為行政公益訴訟訴前程序，還是一開始就區(qū)分了兩種情形：一是可能需要提起行政公益訴訟，二是不需要提起公益訴訟但需要以檢察建議的方式對相關(guān)的行政機(jī)關(guān)或其他有關(guān)機(jī)關(guān)和組織提出意見、建議的。在實(shí)踐中，實(shí)際未作這樣的區(qū)分。由此，在審查終結(jié)作出決定的環(huán)節(jié)，實(shí)際上只有兩個選擇，一是終結(jié)審查，二是提出檢察建議，檢察建議不起作用的再提起行政公益訴訟。因此，提起行政公益訴訟的案件是包含在提出檢察建議的案件數(shù)量中的，訴前程序案件的數(shù)量可以理解為檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件的數(shù)量，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的效果也應(yīng)當(dāng)將辦理訴前程序與提起訴訟兩個階段一并考慮，可以統(tǒng)計(jì)為訴前程序中行政機(jī)關(guān)自我糾錯的案件數(shù)量加上提起訴訟后法院判決糾正行政違法行為的案件數(shù)量的總和。[4]

2.2 訴前程序案件數(shù)量呈上升趨勢

從2015年底到2018年12月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟訴前程序的案件數(shù)量一直呈增長趨勢。出現(xiàn)這樣局面的原因，一方面，行政公益訴訟作為一項(xiàng)探索試點(diǎn)的改革舉措，從無到有，不僅辦案檢察官沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)，需要學(xué)習(xí)知識，積累探索，就是與此項(xiàng)工作相關(guān)的行政機(jī)關(guān)等其他機(jī)關(guān)人員也都有逐步適應(yīng)和接受的過程；每一案件本身也需要有一個辦理的過程和周期，后期的大量案件不少是前期發(fā)現(xiàn)并做了大量工作后才成案，進(jìn)入訴前程序，乃至最終提起訴訟的。另一方面，也是與最高人民檢察院和上級人民檢察院通過一些行政舉措予以督促、推進(jìn)分不開的。試點(diǎn)以來，高檢院及其相關(guān)職能部門，各試點(diǎn)省級、市級檢察院通過召開會議、發(fā)布典型案例、公布辦案統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、建立考核機(jī)制等多種不同的形式，督促和指導(dǎo)下級檢察院積極開展公益訴訟試點(diǎn)工作，這些措施對行政公益訴訟訴前程序的開展起到了非常明顯的推動作用。[5]

參考文獻(xiàn)

[1]行政公益訴訟訴前程序適用問題研究課題組.行政公益訴訟訴前程序的區(qū)分適用[J].法制與社會，2018（27）：14-18.

[2]張智全.首例環(huán)境行政公益訴訟彰顯破冰意義[N].人民公安報.2015-12-24（003）.

[3]謝丹，楊俊.貴州銅仁市江口縣人民檢察院訴銅仁市國土資源局、貴州梵凈山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局不依法履職案[J].中國檢察官，2018（12）：10-16.

[4]劉巧兒.環(huán)境行政公益訴訟檢察建議的法律進(jìn)路[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2018，28（05）：10-12+41.

[5]范偉.我國環(huán)境行政公益訴訟程序規(guī)則體系的構(gòu)建[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2018，17（03）：60-67.

作者簡介

沈倩穎（1992-），女，漢族，浙江湖州，碩士研究生，研究方向：環(huán)境公益訴訟及糾紛調(diào)處。