地方政府在旅游扶貧中的角色與職能定位

彭茂超 羅榮

摘 要：在旅游資源豐富的貧困地區(qū)，旅游業(yè)作為地區(qū)的支柱型產(chǎn)業(yè)，在旅游扶貧中的作用日益凸顯，政府在其中扮演的角色和職能定位顯得尤為重要。雅安市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，但具有豐富的旅游資源，但是政府在旅游扶貧中的角色和職能定位存在著諸多問題。本文結(jié)合雅安市旅游扶貧現(xiàn)狀，分析了政府履職中存在的問題，并據(jù)此提出針對性的建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；旅游扶貧；政府角色；職能定位；職能轉(zhuǎn)變

基金項目：本文為四川農(nóng)業(yè)大學(xué)本科生科研興趣計劃項目：試析地方政府在旅游扶貧中的角色與職能定位——以雅安市為例（項目編號：ky2016091）最終成果之一。

旅游扶貧，即依托貧困地區(qū)原有的旅游吸引力及特殊文化要素，構(gòu)建旅游經(jīng)濟(jì)實體，將旅游發(fā)展作為地區(qū)的支柱型產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)貧困地區(qū)居民和地方經(jīng)濟(jì)雙贏。一方面，貧困地區(qū)合理使用各類資源（包括旅游吸引力、文化、風(fēng)俗等），利用旅游實體資源吸引外界游客前來旅游和消費，是一種將旅游資源轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)效益的體現(xiàn)。另一方面通過旅游商品的生產(chǎn)、交換和消費逐步實現(xiàn)部分財富、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進(jìn)而增加貧困地區(qū)的“造血功能”和能力建設(shè)，它是一種能夠減輕貧困的旅游發(fā)展方式。自精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施以來，旅游扶貧作為重要的扶貧手段之一，得到了社會各界更為廣泛的關(guān)注。

雅安市在2016年提出旅游扶貧工作計劃后，充分發(fā)揮旅游扶貧的市場優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)活力、造血功能和巨大帶動作用，大力發(fā)展休閑度假康養(yǎng)旅游和鄉(xiāng)村旅游，開創(chuàng)旅游與扶貧的雙贏格局，取得了較大的扶貧成效。但是在這個過程中，政府的角色扮演和職能定位不夠明確和具體，存在著一些問題，這些問題影響和制約著雅安市旅游業(yè)和扶貧工作的開展，亟待解決。

1 雅安市旅游扶貧具體實踐與戰(zhàn)略規(guī)劃

1.1 具體實踐

自2016年雅安市開展旅游扶貧工作以來，雅安市啟動省級旅游扶貧示范村、民俗旅游達(dá)標(biāo)戶創(chuàng)建，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，建設(shè)旅游景區(qū)等措施，一系列實踐帶動了雅安市貧困農(nóng)民走向脫貧致富的道路。

大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。推動貧困村脫貧以3條生態(tài)農(nóng)旅結(jié)合特色經(jīng)濟(jì)走廊為載體，積極打造特色旅游線路，通過引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶直接開辦農(nóng)家樂、經(jīng)營鄉(xiāng)村旅館，參與接待提供勞務(wù)服務(wù)，或以房屋、土地使用權(quán)等入股增加財產(chǎn)性收入，推動沿線貧困村脫貧致富。以生態(tài)茶產(chǎn)業(yè)文化旅游特色線路建設(shè)，帶動雨城區(qū)大深村和名山區(qū)蒙山村、雙田村、沙河村脫貧；以生態(tài)果蔬文化旅游特色線路建設(shè)，帶動滎經(jīng)縣楠林村、漢源縣木楠村、涂家村、同心村和石棉縣新民村、牟家村脫貧；以生態(tài)果藥產(chǎn)業(yè)文化旅游特色線路建設(shè)，帶動天全縣樂壩村、蘆山縣石鳳村、同盟村和寶興縣煙溪村、紫云村脫貧。

建設(shè)旅游景區(qū)。發(fā)揮項目帶動作用通過推進(jìn)碧峰峽、蒙頂山創(chuàng)建國家5A級旅游景區(qū)，飛仙關(guān)、漢姜古城、鄧池溝、嚴(yán)道古城、中國藏茶村等創(chuàng)建國家4A級旅游景區(qū)，以及一系列3A、2A景區(qū)創(chuàng)建，整合項目，完善景區(qū)周邊及沿線旅游扶貧村的旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，讓當(dāng)?shù)鼐用裨诼糜雾椖拷ㄔO(shè)中取得勞務(wù)收入，從而達(dá)到居住環(huán)境改善與收入提高的雙重目標(biāo)。

舉辦旅游節(jié)慶活動。搭建鄉(xiāng)村營銷平臺通過舉辦全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游經(jīng)驗交流會，中國·雅安大熊貓國際文化旅游節(jié)、中國·四川蒙頂山茶文化節(jié)、四川省鄉(xiāng)村文化旅游節(jié)春節(jié)版（蘆山分會場）、漢源梨花節(jié)、石棉黃果柑節(jié)、滎經(jīng)鴿子花節(jié)、雨城年豬節(jié)、寶興四川鄉(xiāng)村文化旅游節(jié)（秋季版）暨第八屆紅葉節(jié)等特色節(jié)慶活動，搭建鄉(xiāng)村營銷平臺。同時，開展宣傳推介活動和利用傳統(tǒng)媒體、新媒體進(jìn)行營銷拓展農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶通過出售自家農(nóng)副土特產(chǎn)品獲得收入。吸引大量客流，促進(jìn)旅游消費，不斷增加廣大鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者收入。強化市場推廣，推動貧困村逐漸成為旅游熱點。

努力爭取政策支持。實施旅游扶貧“四大工程”實施旅游規(guī)劃引領(lǐng)工程，爭取省旅游局免費資助制定1個旅游扶貧重點村的規(guī)劃方案；實施旅游扶貧示范工程，力爭新創(chuàng)2-3個省級旅游扶貧示范村、10-20家全省民宿旅游達(dá)標(biāo)戶；實施旅游商品開發(fā)工程，推進(jìn)農(nóng)土特產(chǎn)品旅游化，積極開發(fā)文化創(chuàng)意旅游商品，爭取培育1-2個知名旅游商品品牌；實施旅游扶貧培訓(xùn)工程，爭取省旅游局開展技能培訓(xùn)、生產(chǎn)指導(dǎo)、營銷策劃三個方面的培訓(xùn)幫扶各1次。

通過諸多實踐，雅安市旅游扶貧工作取得了較大的進(jìn)展。全年新創(chuàng)2-3個省級旅游扶貧示范村、10-20家全省民宿旅游達(dá)標(biāo)戶；扶持40個精準(zhǔn)扶貧重點村大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，帶動3000余名貧困群眾脫貧。全年新增直接就業(yè)5000人，輻射帶動就業(yè)2萬人，全市農(nóng)民人均旅游收入增長15%。

1.2 戰(zhàn)略規(guī)劃

2018年，雅安市將編制《雅安市鄉(xiāng)村旅游提升行動計劃》（2018-2020），大力實施鄉(xiāng)村旅游富民、旅游產(chǎn)業(yè)帶動、新業(yè)態(tài)培育、旅游公共服務(wù)建設(shè)、旅游宣傳推介、旅游人才引進(jìn)和培養(yǎng)六大工程，全力推進(jìn)該市鄉(xiāng)村旅游振興和旅游扶貧工作。

雅安市旅游扶貧思路清晰，注重產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展在助力脫貧和增收方面的成效逐漸顯現(xiàn)。就今后的工作，將重點做好以下工作：一是針對省檢查組提出的整改建議、意見，及時整改，查漏補缺；二是全力實施《雅安市旅游扶貧專項2018年實施方案》，整合各行業(yè)資金3.6億元，實施旅游產(chǎn)業(yè)帶動、旅游新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)培育、旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、旅游宣傳營銷、旅游人才引進(jìn)和培養(yǎng)六大旅游扶貧工程項目33個。全力助推13個全國旅游扶貧重點村實現(xiàn)脫貧摘帽。三是深入推進(jìn)旅游“廁所革命”，做好旅游相關(guān)配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)。2018年，雅安市改擴(kuò)建旅游廁所38座。將大力提升鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，讓旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展更好地帶動群眾脫貧、增收。

2 旅游扶貧中的政府職能定位

2.1 旅游業(yè)發(fā)展中的政府職能

政府職能，是國家行政機關(guān)依法對國家和社會公共事務(wù)進(jìn)行管理時應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)所具有的功能，也可稱為行政職能。政府職能反映著公共行政的基本內(nèi)容和活動方向，是公共行政的本質(zhì)表現(xiàn)[2]。

從旅游業(yè)發(fā)展的過程來看，政府履職主要有以下三種模式：一是政府主導(dǎo)模式，政府對旅游業(yè)進(jìn)行完全的干預(yù)，包攬了旅游業(yè)發(fā)展的全部過程；二是政府依附企業(yè)模式，政府放手經(jīng)營權(quán)、部分管理權(quán)，主張由企業(yè)發(fā)展引領(lǐng)旅游業(yè)的發(fā)展，政府起著協(xié)調(diào)控制的作用；三是政府主導(dǎo)資源配置模式，政府主導(dǎo)旅游資源的開發(fā)，提供資源、規(guī)劃和人力，企業(yè)提供財力、物力，通過市場進(jìn)行優(yōu)化配置，以推動旅游業(yè)的發(fā)展[1]。我們可以看出，無論是政府主導(dǎo)模式、政府協(xié)調(diào)企業(yè)發(fā)展還是政府主導(dǎo)資源配置，政府在旅游業(yè)的發(fā)展過程中，都是作為主體參與到其中的。

2.2 雅安市旅游扶貧中的政府職能

結(jié)合我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求和雅安市的實際情況，雅安市政府在旅游扶貧中以主導(dǎo)資源配置的方式履行職能。在這樣的模式下，政府履行的職能主要有以下幾種：一是行政決策職能，政府結(jié)合旅游資源的分布與開發(fā)情況、旅游業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀以及目前雅安市貧困人口分布情況制定宏觀的旅游扶貧發(fā)展政策；二是宏觀調(diào)控職能，政府在扶貧政策的指導(dǎo)下，進(jìn)行扶貧規(guī)劃和人員安排，為扶貧提供足夠的人力資源；三是公共服務(wù)職能，政府通過提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)，滿足游客在旅游中的基本需求；四是監(jiān)督管理職能，在發(fā)展旅游業(yè)的過程中，政府進(jìn)行監(jiān)督管理，妥善處理好貧困旅游地區(qū)游客與農(nóng)民商戶之間的關(guān)系；五是提供法律保障職能，政府通過制定相關(guān)的法律、法規(guī)，為旅游業(yè)的發(fā)展提供保障和支撐，為農(nóng)民增加收入增添法律的屏障。

在履行這些職能時，地方政府由于自身力量的有限，農(nóng)民對政府過多干預(yù)的排斥，政府職責(zé)不明晰等因素，不可避免的存在一些失當(dāng)?shù)男袨椋o旅游扶貧帶來了不好的影響，政府職能缺位就是最直接的表現(xiàn)。所謂政府職能缺位，主要是指本來應(yīng)當(dāng)由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府卻沒有充分盡職盡責(zé)，甚至在某些公共領(lǐng)域出現(xiàn)了“真空”[3]。

在很多研究中表明，我國政府普遍存在著職能缺位的現(xiàn)象，正因如此，給旅游業(yè)的發(fā)展帶來了許多消極的影響。在貧困地區(qū)發(fā)展旅游業(yè)為的就是進(jìn)行扶貧，增加農(nóng)民收入，但目前雅安市貧困地區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展處于起步階段，作為經(jīng)營主體的農(nóng)民只想賺錢，他們更多的是去追求眼前的利益，忽視了長遠(yuǎn)的利益，一味地開發(fā)利用自然資源，給環(huán)境造成了很大的破壞。同時，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)也存在著些許問題。在貧困地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施是發(fā)展旅游業(yè)非常關(guān)鍵的因素之一，只有擁有完善的配套基礎(chǔ)設(shè)施，為游客提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，才能更大程度上吸引游客的到來。從目前雅安市旅游扶貧發(fā)展現(xiàn)狀來看，政府提供了部分的基礎(chǔ)設(shè)施，如公路、公廁、停車位、垃圾桶、觀光車等，但公廁數(shù)量不夠，停車位不夠等問題依舊存在。除此之外，農(nóng)村地區(qū)人才不足、從業(yè)人員素質(zhì)較低、旅游產(chǎn)品同類單一，缺乏特色、營銷手段落后，未形成強勢品牌、旅游發(fā)展片面，六大要素未全面發(fā)展、衛(wèi)生條件較差等問題，都影響和制約著旅游扶貧工作的開展[4][5]。

上述問題大都是因為政府職能缺位造成的。政府應(yīng)該積極地進(jìn)行招商引資，為旅游扶貧發(fā)展提供充足的資金、完善的配套設(shè)施，進(jìn)行廣泛且有效的宣傳，對農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)和補貼，吸引更多優(yōu)秀的人才，制定相關(guān)的衛(wèi)生條例，加強對旅游業(yè)發(fā)展的監(jiān)督和管理等。

3 旅游扶貧中地方政府的角色

3.1 旅游扶貧工作的主導(dǎo)者

政府作為旅游扶貧工作的主導(dǎo)者，承擔(dān)著行政決策、宏觀調(diào)控、監(jiān)督管理等職能，在履行不同職能時，政府的角色也發(fā)生了變化。

行政決策者。在旅游業(yè)的發(fā)展過程中，旅游業(yè)如何發(fā)展，具體走向如何，是至關(guān)重要的問題。地方政府利用其有效資源，制定發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)劃發(fā)展路線，為旅游扶貧發(fā)展制定出合理的路線，是旅游扶貧的基本要求。

宏觀調(diào)控者。市場在資源配置中起決定性作用，但也離不開政府的宏觀調(diào)控。政府在這個過程中適當(dāng)?shù)母深A(yù)，進(jìn)行宏觀調(diào)控，有利于更好地發(fā)揮出旅游扶貧的作用。

監(jiān)督管理者。農(nóng)民在經(jīng)營過程中難免存在問題，旅游業(yè)的發(fā)展中也會出現(xiàn)一些問題，這時候就需要政府出面進(jìn)行監(jiān)督和管理，以保證旅游業(yè)的良好發(fā)展，為旅游扶貧工作提供良好的環(huán)境。

法律保障者。地方政府通過制定相關(guān)法規(guī)政策，為旅游業(yè)發(fā)展提供法律保障，也為旅游業(yè)發(fā)展中營造更優(yōu)美的環(huán)境提供法律支撐。

3.2 旅游扶貧工作的服務(wù)者

政府組織、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和管理整個旅游經(jīng)營活動，為旅游業(yè)的發(fā)展和帶動當(dāng)?shù)刎毨糁赂惶峁┳銐虻馁Y金資源、完善的服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)造良好市場氛圍。同時，政府對農(nóng)民進(jìn)行補貼和統(tǒng)籌安排，提高當(dāng)?shù)厣钏?，發(fā)揮旅游扶貧的作用。

4 地方政府職能的轉(zhuǎn)變

加快政府職能轉(zhuǎn)變是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。作為旅游扶貧的主體，地方政府職能的轉(zhuǎn)變對旅游業(yè)的發(fā)展、對旅游扶貧的效果有著重要影響。伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開放取得的巨大成效，政府從“經(jīng)濟(jì)型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型政府”尤為迫切。

在雅安市旅游扶貧工作中，從調(diào)研中我們得知雅安市政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入不足、缺少對旅游業(yè)發(fā)展的監(jiān)管，政府沒有很好地理清自己的角色和職能定位，模糊了“管制型政府”與“服務(wù)型政府”的職能，更多的是對貧困地區(qū)旅游業(yè)進(jìn)行主導(dǎo)和干預(yù)，在履行社會公共服務(wù)職能方面有所欠缺。地方政府應(yīng)該加強履行社會公共服務(wù)職能，健全和完善公共服務(wù)職能。

為了更好地推動雅安市政府旅游扶貧工作的開展，政府必須把轉(zhuǎn)變政府職能放在更加突出的位置，使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府職能。對于政府來說，要徹底改變原有的濃厚的“官本位、權(quán)本位”思想，牢固樹立以人為本的服務(wù)理念[6]。政府應(yīng)結(jié)合新時代發(fā)展要求，以問題為導(dǎo)向，不斷完善宏觀調(diào)控體系、市場監(jiān)管執(zhí)法體制、自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制及公共服務(wù)管理體制，為推動高質(zhì)量發(fā)展提供體制保障[7]。

5 結(jié)束語

旅游扶貧是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢下興起的扶貧手段，政府在其中發(fā)揮的作用至關(guān)重要，因此，理清政府在旅游扶貧中的角色和職能定位對扶貧工作的有效開展有著重要意義。發(fā)揮雅安市政府的各項職能，轉(zhuǎn)變政府職能和發(fā)展方式，使貧困農(nóng)民早日實現(xiàn)脫貧。

參考文獻(xiàn)

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