論法律扶貧的困境與應(yīng)對(duì)

摘 要 目前，扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下在全國(guó)范圍內(nèi)順利進(jìn)行，貧困地區(qū)農(nóng)村因此獲得更多機(jī)遇，但同時(shí)更多樣的社會(huì)法律風(fēng)險(xiǎn)使貧困地區(qū)農(nóng)村脫貧人口面臨更多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，“訂單農(nóng)業(yè)”糾紛和勞動(dòng)糾紛都是眾多新型農(nóng)民、農(nóng)村外出務(wù)工人員需要面對(duì)的問題。對(duì)社會(huì)法律風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別規(guī)避能力不能隨著收入增長(zhǎng)快速提高將是個(gè)體持續(xù)脫貧的潛在威脅。面對(duì)基層法律服務(wù)資源供給不均衡、不充分的現(xiàn)實(shí)，發(fā)掘基層司法所的潛力，或可充分利用現(xiàn)有的公共法律服務(wù)人力物力資源，提高貧困地區(qū)農(nóng)村法律服務(wù)的質(zhì)量和效率，彌補(bǔ)現(xiàn)有農(nóng)村法律扶貧實(shí)踐成本過高、不可持續(xù)或難以推廣等不足。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村法律扶貧 基層司法所 外出務(wù)工群體 法律需求

基金項(xiàng)目：本文系挑戰(zhàn)杯“送法下鄉(xiāng)——基于阜平縣凹里村的法律扶貧研究”的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：陳慰，華北電力大學(xué)法政系。

中圖分類號(hào)：F323 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.312

一、 農(nóng)村法律扶貧的困境

（一）現(xiàn)狀：法律需求分化

貧困地區(qū)農(nóng)村作為勞務(wù)人口輸出地，所在地的人口也出現(xiàn)了以職業(yè)和空間位置為基礎(chǔ)的人群及其法律需求的分化，其大致可以分為本地留守群體和外出務(wù)工群體。本地留守群體包括政策保障群體和本地務(wù)工群體，這部分本地務(wù)工群體除了傳統(tǒng)農(nóng)民外，還包括新型農(nóng)業(yè)從業(yè)者以及本地務(wù)工人群。此外，在貧困地區(qū)農(nóng)村還存在相當(dāng)一部分依靠政策保障的群體，包括低保戶、貧困戶、殘障人士以及留守兒童等。在法律需求方面，相比于法律，政策對(duì)他們的生活有著更為顯著的、直接的甚至決定性的影響力。相比之下，外出務(wù)工群體往往是家庭經(jīng)濟(jì)收入的主要來(lái)源，這部分群體往返于城市和貧困地區(qū)農(nóng)村，有著更強(qiáng)的流動(dòng)性，直接面臨更為復(fù)雜的法律風(fēng)險(xiǎn)，面對(duì)勞動(dòng)侵權(quán)、工傷索賠、商業(yè)保險(xiǎn)糾紛以及經(jīng)濟(jì)犯罪等問題，因此即使外出務(wù)工群體在經(jīng)濟(jì)狀況上優(yōu)于政策保障群體，但其反而顯現(xiàn)出更直接的法律需求。

1.外出務(wù)工群體：流動(dòng)的媒介

此外，本地留守群體與外出務(wù)工群體的劃分并不絕對(duì)，外出務(wù)工群體，尤其是其中的體力勞動(dòng)和其他替代性、流動(dòng)性極強(qiáng)的服務(wù)業(yè)的從業(yè)群體，有更明顯的“兩棲”屬性，實(shí)際以貧困地區(qū)家鄉(xiāng)所在地為根據(jù)，往返于貧困地區(qū)農(nóng)村和城市，由此，從某種意義上，他們本身就是城市和貧困地區(qū)農(nóng)村資金、人力、信息和服務(wù)等資源流動(dòng)的媒介。

2.區(qū)分需求的意義

而農(nóng)村法律需求分化給基層法律服務(wù)帶來(lái)的意義在于，基層法律服務(wù)的提供需要與這種分化相適應(yīng)，一方面是由此提供不同的服務(wù)內(nèi)容，另一方面是可以根據(jù)人群區(qū)分法律需求的峰值人群，避免無(wú)效的法律服務(wù)、普法宣傳，這既是更好提供基層法律服務(wù)的基礎(chǔ)，也是提高基層法律服務(wù)效率、減少浪費(fèi)的前提。

（二）提供法律服務(wù)的必要性

在實(shí)務(wù)中，貧困地區(qū)農(nóng)村所屬群體基于職業(yè)和政策依賴程度存在不同程度和類型的法律需求，務(wù)工群體的討薪、勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)等問題以及訂單農(nóng)業(yè)中的合同侵權(quán)問題等，都有待基層法律服務(wù)加以輔助解決，加強(qiáng)基層普法的力度。以從事零工、短工的務(wù)工群體為例，由于這部分群體通常不會(huì)簽訂書面合同，雇傭方情況復(fù)雜，而務(wù)工人員往往缺乏維權(quán)常識(shí)，勞動(dòng)關(guān)系和薪資流水的事實(shí)相對(duì)更難證實(shí)，導(dǎo)致這部分薪資糾紛更難以舉證維權(quán)。

而目前，這些群體對(duì)于問題的解決方法并沒有證據(jù)顯示出統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，上述問題無(wú)法妥善解決的情況下，信訪、舉報(bào)、通過暴力自力救濟(jì)等方式都是上述群體的選擇。如果在這一過程中對(duì)于公權(quán)力和法律程序產(chǎn)生的不信任，則與全面依法治國(guó)隱含的文明溝通、遵循程序、信任法治的期望相違背。

（三）提供法律服務(wù)的成本問題

現(xiàn)有實(shí)踐中，存在大量以志愿者或者調(diào)研活動(dòng)為依托的提供基層法律服務(wù)的具體建議。另外，也有人提出“合同制”“點(diǎn)援制”以及“法律服務(wù)便民超市”等方式提高法律服務(wù)質(zhì)量和覆蓋范圍，也有地方大力投入資金吸納基層法律服務(wù)人才或通過政府出資購(gòu)買服務(wù)的方式給予法律援助 。

上述方式中的確存在眾多能夠提高農(nóng)村地區(qū)法律服務(wù)質(zhì)量的方法，但是以政府購(gòu)買服務(wù)為首的方式，要求地方政府增加投入以提升基層法律服務(wù)，但這并不符合針對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)村實(shí)際。因此，雖然有可能取得較好的效果，但可能因預(yù)算問題難以廣泛推行。

而依托志愿者和調(diào)研活動(dòng)提供法律服務(wù)的辦法，其優(yōu)點(diǎn)是幾乎不占用公共資源，但其缺點(diǎn)也是顯著的。其一，正是由于依靠個(gè)人或團(tuán)體的意愿，因此畢竟規(guī)模有限，難以在大面積推行。此外，法律服務(wù)的持續(xù)性和質(zhì)量也就無(wú)法保證，法律服務(wù)很可能隨著調(diào)研活動(dòng)的結(jié)束而停止。因此不能保證眾多有需求的貧困地區(qū)都能獲得法律服務(wù)。

綜上所述，現(xiàn)有的為貧困地區(qū)農(nóng)村提供法律服務(wù)的方案中，似乎缺失一種能夠在此類地區(qū)廣泛推廣的方案：能夠以盡量低成本地持續(xù)覆蓋貧困地區(qū)的法律服務(wù)需求。

二、農(nóng)村法律扶貧的應(yīng)對(duì)

早在2011年我國(guó)就已宣布了“六大任務(wù)” ，以促進(jìn)法制宣傳教育工作。而對(duì)此具有職責(zé)的各地司法局及其下轄司法所至今也在通過多種方式推進(jìn)工作，但是農(nóng)村法律服務(wù)信息閉塞的情形未有改變，并不清楚當(dāng)?shù)厮痉ň殖掷m(xù)開展的法制宣傳活動(dòng)的情形比比皆是。對(duì)此，我們有相應(yīng)的應(yīng)對(duì)。

（一）發(fā)掘基層司法所的潛力

1.司法所的優(yōu)勢(shì)

基層司法所是司法局在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的派出機(jī)構(gòu)，是司法行政機(jī)關(guān)最基層組織，基層司法所是基層政法組織機(jī)構(gòu)之一，一般兼有法律援助、開展法制宣傳教育和人民調(diào)解等職能。其本身就是一個(gè)有資金人員的官方機(jī)構(gòu)。目前，全國(guó)共設(shè)司法所 40417所，司法所工作人員 12.6 萬(wàn)人，遍布全國(guó)各個(gè)城市及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其核心優(yōu)勢(shì)即在于其是既存的遍及全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有關(guān)官方組織。

2.司法所的積弊

（1）法律服務(wù)資源緊張。由于司法局及其司法所“三塊牌子，一套人馬”的職責(zé)設(shè)計(jì)，其工作職責(zé)龐雜。因此，實(shí)際用于普法宣傳的資金和人員相對(duì)緊張。這使得其面對(duì)廣大農(nóng)村的普法工作顯得力不從心。因此，如何提高農(nóng)村普法效率，幫助基層司法所在有限的資金人員支持下提供有效的法律服務(wù)應(yīng)當(dāng)提上議程。

（2）資源地域分配不均。以湖北省利川市為例，利川市現(xiàn)有基層法律服務(wù)工作者 21 名，為全市近 100 萬(wàn)市民提供法律服務(wù)。而同期的北京市昌平區(qū)全區(qū)20 個(gè)司法所就有在編人員 67 人，平均每個(gè)司法所工作人員 8 人以上;同期上海市基層司法所的人力物力資源也遠(yuǎn)優(yōu)于湖北省利川市，上海市2018年全市合計(jì)下?lián)芩痉ㄋ恼▽ｍ?xiàng)編制就達(dá) 905 個(gè)，僅2018年上半年，上海全市居村法律顧問為居民解答法律咨詢就達(dá) 85698 件、參與糾紛調(diào)解案件也有 8080 件。相較之下，貧困地區(qū)農(nóng)村獲得的公共法律服務(wù)遠(yuǎn)不及上述水平。這種地域性的法律服務(wù)資源供給量的差異，也給補(bǔ)充貧困地區(qū)農(nóng)村法律服務(wù)資源數(shù)量提供了一種“轉(zhuǎn)移供給”的新的可能性。

（3）需求與供給錯(cuò)位。在遠(yuǎn)離公共法律服務(wù)站點(diǎn)的農(nóng)村，村民出現(xiàn)自己無(wú)法解決的法律問題，也沒有將基層司法所作為咨詢對(duì)象是目前的問題所在，這造成了法律服務(wù)的需求與供給的第一種錯(cuò)位：司法所在持續(xù)進(jìn)行法律服務(wù)和法制宣傳，卻沒有幫助到有直接需求的群體。

其次，由于農(nóng)村以職業(yè)和政策依賴程度為基礎(chǔ)相區(qū)分的不同群體法律需求的程度不同，不加以區(qū)分地面向農(nóng)村提供法律服務(wù)、進(jìn)行法制宣傳，最終可能造成無(wú)針對(duì)也無(wú)意義宣傳。目前面向農(nóng)村提供的法律服務(wù)仍存在較多“空白地帶”， 隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)糾紛日趨增多，特別是 “訂單農(nóng)業(yè)”“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓”等糾紛需要基層法律服務(wù)工作者利用專業(yè)知識(shí)為廣大農(nóng)民提供覆蓋面更廣的相關(guān)法律服務(wù)。

（二）外出務(wù)工群體的潛力

1.法律需求集中

由于此群體承擔(dān)了撫養(yǎng)家庭重?fù)?dān)，是家庭的主要?jiǎng)趧?dòng)力，更需要了解一切能夠降低生活風(fēng)險(xiǎn)成本的法律知識(shí)。相比之下，貧困地區(qū)的留守群體多為兒童、老人以及待業(yè)人員，自身法律需求本不以降低勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、勞動(dòng)維權(quán)為主，而貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，其地區(qū)農(nóng)村能夠?yàn)槭褂梅筛冻龅膬r(jià)格成本及時(shí)間成本都十分有限。同時(shí)，由于國(guó)家大規(guī)模扶貧政策利好覆蓋，其弱勢(shì)群體的生活補(bǔ)貼醫(yī)療保障問題多由政策加以解決，而這些關(guān)涉其基本生活的問題主要依靠和村委會(huì)、當(dāng)?shù)卣膮f(xié)調(diào)加以解決，因此留守群體對(duì)于法律的需求就更少了。

2.“兩棲”屬性

此外，由于務(wù)工群體在每年的年節(jié)期間大量返鄉(xiāng)，并在此期間與原生鄉(xiāng)村互動(dòng)，因此其是一個(gè)天然的、主動(dòng)的提高鄉(xiāng)村法律服務(wù)效果的媒介，同時(shí)也是主要的法律服務(wù)受益群體。由此可見，法律服務(wù)把主要的時(shí)間精力投入貧困地區(qū)農(nóng)村是不經(jīng)濟(jì)、不高效的。同時(shí)，貧困地區(qū)農(nóng)村的外出務(wù)工群體是值得考慮的新的突破方向。從此意義上，雖法律服務(wù)匱乏的問題在農(nóng)村，但對(duì)于貧困地區(qū)農(nóng)村成本更低效果更好的解決方案卻在城市。

3.實(shí)質(zhì)：成本的“空間”轉(zhuǎn)移

原本最豐富的法律資源就在城市，而貧困地區(qū)農(nóng)村青壯年為了工作機(jī)會(huì)涌入城市務(wù)工，他們既是實(shí)際上的強(qiáng)村主力，也是對(duì)法律服務(wù)最有潛在需求的群體，因此，利用城市較為豐富的資源完成法律服務(wù)，以此影響鄉(xiāng)村，無(wú)論如何都是對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)村而言最實(shí)惠的做法。而貧困地區(qū)農(nóng)村當(dāng)?shù)鼗鶎铀痉ㄋ鶆t可嘗試在其中發(fā)揮對(duì)接作用，引導(dǎo)城市的法律資源被本村務(wù)工人員獲得并反哺農(nóng)村法律服務(wù)。而對(duì)于這一對(duì)接任務(wù)，遍及全國(guó)鄉(xiāng)村城市、已有資金人員可以直接投入的基層司法所的確是實(shí)惠的選擇。最終的結(jié)果就是，此項(xiàng)提升服務(wù)的支出最終由城市和當(dāng)?shù)鼗鶎铀痉ㄋ袚?dān)，而不再需要政府另行支出。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，收集貧困地務(wù)工人員就業(yè)去向資料以確定需要尋求合作的城市和工作單位所在地，由基層司法所牽頭通過當(dāng)?shù)厮痉ň?、基層司法所連接當(dāng)?shù)氐姆煞?wù)資源和本地的外出務(wù)工人員，并嘗試與本地務(wù)工人員主要聚集工作單位取得聯(lián)系，完成法律服務(wù)的供給工作，并在務(wù)工人員大規(guī)模返鄉(xiāng)期間完成引導(dǎo)反哺的工作，在此期間進(jìn)行本地宣傳和服務(wù)或可有針對(duì)地補(bǔ)充貧困地區(qū)農(nóng)村法律服務(wù)的供給。為此，各地的司法局、司法所相互支持聯(lián)系也是必須能夠達(dá)到的前提。

在此框架內(nèi)，貧困地區(qū)基層司法所或可走出法制宣傳八大任務(wù)火熱進(jìn)行數(shù)余年，而本地村民甚至不知道有司法所，遇上法律疑難、遭遇不法侵害也沒有基本的法律常識(shí)自我保護(hù)的局面。

注釋：

江西省自2017年起，江西省司法廳組織部署每年從全省高校中選拔100名青年教師或者學(xué)生輔導(dǎo)員分別到全省100家基層司法所掛職。在全省高校遴選1000名專業(yè)教師和省內(nèi)1000家基層司法所結(jié)對(duì)，自2017年9月起，開展為期5年的一對(duì)一精準(zhǔn)幫扶，并鼓勵(lì)大學(xué)生到基層司法所就業(yè)。

2011年中共中央、國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開展法制宣傳教育的第六個(gè)五年規(guī)劃》，明確我國(guó)第六個(gè)五年法制宣傳教育工作應(yīng)堅(jiān)持四項(xiàng)原則、完成六大任務(wù)，要求各級(jí)大力推進(jìn)法制宣傳教育進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位，隨后又增加進(jìn)景區(qū)一項(xiàng)，自此為七大任務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊雯.當(dāng)前農(nóng)村普法教育工作存在問題及對(duì)策思考[J].管理觀察，2010（35）：26-27.

[2]全國(guó)共有司法所40417個(gè)司法所工作人員12.6萬(wàn)人[EB/OL].法律咨詢網(wǎng).http：//www.dyzxw.org/html/article/201809/17/219267.shtml.

[3]http：//www.xjfhx.gov.cn/index/znbm/sfj.htm.

[4]朱劍慧，伍艷，肖文輝.推動(dòng)基層公共法律服務(wù)體系建設(shè)面臨的突出問題及對(duì)策建議——以湖北省利川市為例[J].改革與發(fā)展，2018（10）：24.

[5]葉瓊.抓基層打基礎(chǔ) 強(qiáng)化司法所規(guī)范化建設(shè)[J].人民調(diào)解，2018（8）：49.

[6]上海市司法局.以司法所為樞紐 筑牢法治建設(shè)根基[J].人民調(diào)解，2018（9）：19.

[7]李麗.補(bǔ)齊農(nóng)村法律服務(wù)短板[J].人民論壇，2017（35）：84-85.