厘清普法職能 落實普法責任

摘 要 司法行政機關，作為政法機關，作為行政機關，具有行政執(zhí)法、刑事執(zhí)行等職能。要按照普法責任制，真正將司法局針對相對人、對內、對社會的三塊職能區(qū)別開來，與普法辦的工作職能區(qū)分開來。依據行政法基本原則，轉變固有觀念，重新定位司法行政普法角色。

關鍵詞 普法責任制 行政合法 程序正當 權責統(tǒng)一

作者簡介：張娟華，十堰市司法局，研究方向：憲法與行政法學。

中圖分類號：D926.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.269

關于司法行政機關普法職能，筆者曾經歷以下典型兩事：

現象1：某銀行催債工作人員來電，請求對到期未還貸的當事人予以普法，要求及時還貸。將訴訟、調解等多種途徑告知來電者，不被采納，并振振有詞質疑司法局普法職責未履行到位。出于熱心，致電借貸者，對方要么不接電話，要么明確表示暫時沒有能力償還。現象2：對學校周邊娛樂場所、無證攤點、“三無食品”等予以整治，整治小組里有教育、工商、公安等數個職能部門，司法局亦被納入，責任是普法。

兩種現象，均涉及司法行政機關普法職能。鑒于司法行政機關從上到下有司法部、司法廳、司法局等區(qū)分，為論述方便，以下主要以居多的、基層的“司法局”做代表予以表述。

針對現象1，致電者是否可以為此投訴司法局？有無對致電者造成實質性影響與后果？普法行為屬不屬于具體行政行為？如果質疑者將司法局告上法庭，屬不屬于行政訴訟？針對現象2，將司法局納入成員單位，是否違背“誰執(zhí)法誰普法、誰主管誰普法、誰服務誰普法”普法責任制？如果在整治中司法局也普法，與相關部門管理、執(zhí)法過程中的普法，在行政相對人面前，在普法對象面前，是否重復？司法局在整治中到底能發(fā)揮怎樣作用？尤其是在聯(lián)合行動、聯(lián)合執(zhí)法活動中，司法局又充當怎樣一個角色？現場指導、監(jiān)督相關職能部門普法？恐不合適。報送階段性工作總結，又能拼湊出多少實質性內容？

下面，將從司法局三大普法職能、司法局與普法辦相互關系、司法局職責定位三個方面，結合行政法基本原則，對上述兩種常見現象予以分析，并提出個人建議。

一、司法局具有三大普法職責，有共性與個性之分

（一）針對相對人，司法局應當履行普法職責

首先，司法局乃政府職能部門，為行政機關，具有一定行政管理權限，有行政處罰等執(zhí)法權。管理服務對象，主要是律所及律師、公證機構及公證員、司法鑒定機構及司法鑒定人員、強制隔離戒毒人員、法律援助受援人、法考考生等特定群體。按照普法責任制，司法局在行使行政管理權限過程中，在提供公共法律服務過程中，相關業(yè)務科室應開展《律師法》《法律援助條例》等相對應法治宣傳，說明執(zhí)法合法性、管理正當性。這一過程，在落實普法責任制上，跟公安治安管理過程中宣傳《治安管理處罰法》一樣，是在具體法治實踐過程中，同時普及法律知識、弘揚法治精神。

其次，司法局還屬于政法機關，具有一定刑罰執(zhí)行權限，履行部分司法職能。在偵查、公訴、審判、執(zhí)行四大刑事環(huán)節(jié)中，承擔著刑罰執(zhí)行部分職責，主要體現在監(jiān)獄、社區(qū)矯正兩方面。在針對服刑人員的管理過程中，宣傳《刑法》《監(jiān)獄法》《社區(qū)矯正實施辦法》等相關法律法規(guī)。司法、普法有機融合，與執(zhí)法、普法有機融合，實質相同，均在落實普法責任制。

（二）針對內部工作人員，司法局具有對內普法職能

這一對內的普法職能，實際是一種行政管理意義上的職責，屬于內部管理。司法局內設有專司干部教育管理的干部管理科，也設有負責法治宣傳的法制宣傳科。不管科室之間在內部普法上具體如何分工，整體上看，司法局對司法行政干警職工普及《公務員法》《中國共產黨重大事項請示報告條例》等法律法規(guī)與黨章黨規(guī)，并注重兩者銜接協(xié)調，教育引導黨員干部作黨章黨規(guī)黨紀和國家法律法規(guī)的自覺尊崇者、模范遵守者、堅定捍衛(wèi)者。若內部工作人員有違法犯罪等情形，涉及政務紀律處分，承擔法律責任。這種對內法治宣傳，不僅司法局，所有法人、非法人組織都具備，甚至在合伙、個體工商戶等這樣的社會細胞里同樣存在。

以上兩種普法職能，分別針對相對人和內部職工，是與其他行政執(zhí)法部門一樣的共性職能，只是在具體對象和內容、方式上有所區(qū)別。

（三）針對社會，司法局獨有全民普法職責

這是司法局所特有、專有的一種職能。而這種職能的依據來源，主要是因為各級普法工作辦公室設在司法局。真正從行政主體資格上講，嚴格意義上講，這種職能歸屬普法辦，而非司法局。而普法辦工作，一般由司法局內設科室—法制宣傳科承辦，包括印發(fā)文件、指導普法、籌辦會議、組織活動、協(xié)調工作等。各級普法辦，作為普法工作的綜合協(xié)調機構，作為承上啟下、協(xié)調內外、聯(lián)系各方的一個重要工作樞紐，在制定規(guī)劃、督導督促、協(xié)調指導等方面發(fā)揮著積極作用，并指導著下級普法辦和平級機關單位的社會普法工作。

二、厘清普法辦與司法局的關系，明確內部具體責任科室

（一）理順普法辦與司法局之間的聯(lián)系與區(qū)別

一是普法辦與司法局是兩個各自獨立的機構，都屬政府管轄;二是普法辦具體職責實際是司法局內設科室——法制宣傳科，在實際執(zhí)行，屬于兩塊牌子、一套人馬，普法辦與司法局在人、財、物上有千絲萬縷聯(lián)系，兩者有交叉;三是普法辦實際上是司法局上一級領導機構。雖普法辦具體辦事人員在司法局，但司法局也在普法辦綜合協(xié)調之下開展相關工作。司法局普法工作要服從普法辦的統(tǒng)一安排部署。司法局針對相對人、針對內部工作人員的法制宣傳教育情況，司法局的法治文化、法治陣地建設等相關情況，要接受普法辦督導檢查與考核驗收。

由此可見，司法局內設的法制宣傳科室，具有法治宣傳職能，但鑒于普法辦設在司法局，法制宣傳科的普法職能應主要是針對社會全民普法、領導下級普法辦和平級機關單位普法工作的一種職能。比如：國家法制辦與司法部機構職能整合重組后的司法部，其內設普法與依法治理局，其公開的廳局職能為“負責擬訂法治宣傳教育規(guī)劃并組織實施。指導、監(jiān)督各地區(qū)各部門“誰執(zhí)法誰普法”的普法責任制落實工作，推進全民普法。指導、監(jiān)督國家工作人員學法用法工作。指導各地區(qū)各部門各行業(yè)依法治理和法治創(chuàng)建工作。組織對外法治宣傳工作。指導社會主義法治文化建設工作。”因此，司法行政機關的普法職能主要是一種面向社會、統(tǒng)籌協(xié)調、綜合性質的職能。

（二）確定司法局內部承擔法治宣傳的具體責任科室

因為司法局針對相對人、內部工作人員的普法職責履行情況，還要接受普法辦督查考核，實際就是接受司法局法制宣傳科組織開展的督查考核，所以，原則上講，司法局針對相對人、內部工作人員的這兩項共性普法職責，如果仍由法制宣傳科來承擔，就不甚合適。就像司法中“任何人都不能成為自己案件的法官”，法治宣傳中司法局的法制宣傳科也不能“既當裁判員，又當運動員”。即使為了“不做自己案件的法官”，普法辦另行專門組建一個考核檢查組，由司法局以外的工作人員組成，前去考核檢查司法局普法情況，那么督導檢查、考核驗收過程中也不能完全避免檢查形式主義、考核結果含有水分等嫌疑。因為趨利避害是人性的必然要求，自損利益如同利他主義一樣，可遇不可求?！盎乇堋敝贫仍O計，乃程序正當與程序正義要求，無論在司法活動，還是行政執(zhí)法，甚至比實體正義更為關鍵。

故而，司法局針對相對人、內部工作人員之法治宣傳，最好由法制宣傳科以外的相關業(yè)務科室和綜合科室分別承擔，法制宣傳科與相關責任科室一起承擔也不合適。畢竟，司法局相關責任科室，在普法工作上要接受普法辦指導，即接受法制宣傳科指導。但這種指導僅業(yè)務指導，并未顛覆內設科室之間原本平級的行政關系。

（三）堅持行政法權責統(tǒng)一原則

回看現象1，催債人員并非司法局行政執(zhí)法、刑罰執(zhí)行中的相對人，不屬于司法局作出的具體行政行為和刑罰執(zhí)行行為。即使質疑普法效果意欲投訴，無論被投訴對象是司法局或普法辦，鑒于普法乃公益性質，其職能行使并不會直接或間接導致公民、法人或其他組織的合法權益遭受侵犯或受到損失。就算普法效果有待進一步提升，那么也未給普法對象造成實質性影響與后果，因為司法乃最后一道防線，當事人也還有調解等其他途徑可選。

即便質疑者將司法局告上行政法庭，按照《行政訴訟法》第2條概括性規(guī)定、第12條肯定性列舉、第13條否定性排除規(guī)定，不屬于行政訴訟受案范圍?！缎姓V訟法》第2條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟?！比欢?，普法行為雖是行政行為，但類似行政指導，作為現代行政管理重要手段之一，是國家機關在職責范圍內，為實現所期待的管理狀態(tài)，以建議、勸告等非強制措施要求有關當事人作為、不作為的活動，無須使用權力手段，不存在權力強制作用。只要對方同意并踐行，即可形成所期望之秩序。第12條“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（六）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的”。然而，根據“法無授權不可為、法定職責必須為”原則，根據職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府建設實施綱要，司法局并無這方面法定職責。

同時，法律意識增強絕非一日之功，法治觀念形成不能一蹴而就，正如習近平總書記強調全民普法和守法是依法治國的長期基礎性工作。“欠債還錢”這一最樸素道理，如同“殺人償命”一樣古老原始、根深蒂固，質疑普法辦全民普法不到位，顯得牽強附會。畢竟，“欠債未還”也涉及個人誠信、履行能力等問題。《合同法》等關于債之履行的法律法規(guī)，究竟應該由哪個部門來具體普法？實際上，普法部門很多，調解、仲裁、審判等不同環(huán)節(jié)不同部門在普法，不可一概而論。

再看現象2，在校園周邊環(huán)境整治中，司法局不是娛樂場所、無證攤點、“三無食品”等領域業(yè)務主管部門，無相應行政管理權限，無法前去執(zhí)法。而且，司法局對相關法律法規(guī)總體熟悉度不如教育、公安等有關行政管理部門。結合司法局第三塊、獨有的社會普法職能，在這里又與“誰執(zhí)法誰普法、誰主管誰普法、誰服務誰普法”普法責任制沖突，因為相關部門管理、執(zhí)法過程中已經普法。那么，是讓司法局現場指導、監(jiān)督相關職能部門普法？也不合適。所以，將司法局納入整治成員單位，要求予以普法，實際上發(fā)揮不了太大作用，相反還“無米之炊”于材料報送或經驗總結。真正來講，在校園周邊環(huán)境整治中的普法情況，如果普法辦有要求，教育、工商等部門還應向普法辦報送，即向司法局法制宣傳科報送。

三、重新定位司法行政普法角色，推進普法責任制落地落實

（一）司法局要抓準定位，履職盡責切實提高社會影響力

司法局要結合職能，進一步提高社會影響力和存在感。一是加強司法行政隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設。引導廣大司法行政干警樹立崇尚法治的職業(yè)品格，努力鉆研業(yè)務，把每一項工作做好、每一次服務搞好。優(yōu)化專業(yè)培訓，堅持干什么學什么、缺什么補什么，構建響應需求、適應實戰(zhàn)、全面發(fā)展的素能培養(yǎng)體系。二是堅持實用實效導向。加快推進領域內全面深化改革，深化公共法律服務體系建設，加快整合律師、公證、司法鑒定、仲裁、司法所、人民調解等法律服務資源，盡快建成覆蓋全業(yè)務、全時空的法律服務網絡。像校園周邊環(huán)境整治，就可協(xié)調責任重心轉移，由普法轉移到社區(qū)矯正心理輔導、人民調解等方面。三是注重融合創(chuàng)新。按照“誰執(zhí)法誰普法”責任制，對所管理和服務對象精準普法，推進“智慧普法”，在開展傳統(tǒng)普法活動基礎上，加強新技術運用，創(chuàng)新使用短視頻、小程序、小游戲，探索利用抖音、快閃等新方式，讓法治宣傳教育動起來、活起來、潮起來，提升司法行政普法宣傳吸引力和趣味性。對于新技術的學習，要加強系統(tǒng)內培訓指導，實現人人會用，個個能手。

（二）普法責任單位應明晰職責，堅決落實普法責任制

按照“誰執(zhí)法誰普法、誰主管誰普法、誰服務誰普法”普法責任制，按照行政合法性原則，在權限職責范圍內，對相應法律法規(guī)向各自特定群體普及，實現“專業(yè)事情專業(yè)人干”。一是堅持系統(tǒng)內普法與社會普法并重。領導干部要帶頭尊法學法守法用法，健全完善日常學法制度，推進國家工作人員學法經?；?大力開展“法律進機關”、機關法治文化建設等活動，營造良好單位學法氛圍。在履行好系統(tǒng)內普法責任同時，各級機關單位還需積極承擔面向社會的普法責任，增強公眾法治意識。二是加強以案釋法。普法與執(zhí)法、司法有機融合。健全法官、檢察官、行政執(zhí)法人員、律師等以案釋法制度，通過預防職務犯罪專題講座、參觀警示教育基地、庭審直播、巡回法庭等形式，使立法、執(zhí)法、司法、法律服務等法治實踐過程成為向廣大群眾普及法律知識過程。組織政法干警、執(zhí)法人員、法律服務人員定期到基層單位開展以案釋法活動。充分利用重大熱點案例開展普法，把大案熱案依法處理過程變成全民普法公開課。加強案例庫建設，開展典型案例征集發(fā)布。三是突出普法重點。突出領導干部、公務員學法用法。推動國家工作人員旁聽庭審經?；?、制度化;突出青少年法治宣傳教育。整合社會資源，積極創(chuàng)建青少年法治教育中心和實踐基地，開展模擬法庭、微課堂、情景劇等喜聞樂見活動;突出營商法治環(huán)境優(yōu)化。從立法、執(zhí)法、司法、守法、普法各環(huán)節(jié)職責一體，引導相關職能部門全面配合，推動法治思維和法治方式在企業(yè)中生根發(fā)芽。

（三）普法辦應加強督導，推動普法責任制全面實施

一是規(guī)范化普法。指導制定機關單位普法責任制工作規(guī)范和年度普法責任清單，推動在立法、執(zhí)法、司法和法律服務過程中標準化、規(guī)范化普法。推進全程說理式執(zhí)法，組織“教科書式”執(zhí)法文書評比和匯編發(fā)布。建立區(qū)域“誰執(zhí)法誰普法”工作示范點。二是加強督導。實行每月信息收集、季度督辦、年度通報的方式，推動普法責任落實到位。召開聯(lián)席會議，開展年度履職報告評議活動，切實增強責任意識、履職意識。堅決杜絕檢查考核形式主義、官僚主義。三是精準化分眾化普法。社會群體多元，需求多樣多變，“大水漫灌”“老少皆宜”的宣傳教育方式必然事倍功半、流于形式，需要精準滴灌，靶向供給，分眾發(fā)力。要“知共同、找不同、求認同”，堅持因人因時因地制宜。比如，在醫(yī)院多宣傳醫(yī)鬧違法;在工地多宣傳惡意欠薪案件;在校園多宣傳校園欺凌案例;對老年人多介紹防“電詐”。四是全覆蓋。全方位多層次廣泛推動法治文化進學校、進機關、進企業(yè)、進社區(qū)、進農村、進家庭、進網絡，形成干部群眾人人學、城市農村處處見、網上網下時時有、大事小事件件用的生動局面，使法治思維、法治方式深入人心、深得人心，真正成為人們不用提醒的自覺。

（四）社會應轉變觀念，重新定位司法行政機關普法角色

機關單位和社會應改變固有觀念，具體某一事項上不可一看到普法就將司法局列入成員單位。具體情況具體分析，將普法辦的職能和司法局的職能真正區(qū)分開來，將司法局的三塊普法職能各自區(qū)別開來。比如，對流動人口、社矯人員的法治宣傳，司法局應是成員單位，而對鐵路維護、網絡安全等的法治宣傳，將司法局列入時就要厘清具體責任，如果還是普法責任，那就與普法責任制不符。在成員單位確定、責任劃定、文件下發(fā)等方面，牽頭單位一定要征求相關責任部門意見，普法這一塊，必要時征求普法辦意見建議。

四、結語

重組后的司法行政機關在全面依法治國全局中根本性、基礎性作用日益彰顯。在法治建設、普法宣傳上，司法行政機關將發(fā)揮更大作用。要按照“誰執(zhí)法誰普法、誰主管誰普法、誰服務誰普法”普法責任制，真正將司法局針對相對人、對內、對社會的三塊職能區(qū)別開來。明晰普法辦、全面依法治?。ㄊ小⒖h）辦公室與司法行政機關三者之間的具體關系，明確承辦具體事宜的科室，劃定各自權限與責任，嚴格落實普法責任制，對轉變社會認知、增強社會地位、發(fā)揮更大功能都有長遠的重要意義。

參考文獻：

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