居民幸福感最大化目標(biāo)下的公共支出政策改革

湯鳳林（副教授）

一、引言與文獻(xiàn)綜述

改革開(kāi)放四十年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，社會(huì)物質(zhì)財(cái)富日益豐富，城鄉(xiāng)居民收入有了很大程度的提高。然而，近年來(lái)我國(guó)正陷入“幸福悖論”，人們普遍感到由物質(zhì)生活水平提高所帶來(lái)的邊際效用加速遞減，收入雖然增加了，但幸福感并沒(méi)有增強(qiáng)。世界上幸福水平最高的國(guó)家并非經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，根據(jù)聯(lián)合國(guó)2016年發(fā)布的世界幸福調(diào)查報(bào)告，丹麥、瑞士、冰島、挪威和芬蘭是排名世界前五位的最幸福國(guó)家，而國(guó)際貨幣基金組織發(fā)布的2016年世界各地人均GDP排名前五的則是盧森堡、瑞士、挪威、我國(guó)澳門(mén)特區(qū)、愛(ài)爾蘭，只有瑞士和挪威是經(jīng)濟(jì)排名和幸福感排名均靠前的國(guó)家。

一國(guó)或地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不一定伴隨著居民幸福感的提升，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的同時(shí)，社會(huì)不平等性低、社會(huì)誠(chéng)信度高、社會(huì)福利好，民眾對(duì)政府的能力充滿(mǎn)信心等，其民眾的幸福水平才會(huì)比較高。有錢(qián)人也并不都比窮人更幸福，“幸福悖論”現(xiàn)象引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)以GDP 為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重新審視與思考?！熬用裥腋８小敝饾u成為國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界及各級(jí)政府部門(mén)關(guān)注的熱點(diǎn)，法國(guó)、英國(guó)和巴西等國(guó)家開(kāi)始以實(shí)際行動(dòng)促進(jìn)居民幸福水平提升，不丹更是早就將國(guó)民幸福總值最大化作為政府的最高發(fā)展目標(biāo)。我國(guó)從中共十七屆五中全會(huì)開(kāi)始，2011年全國(guó)兩會(huì)和我國(guó)的“十二五”規(guī)劃都釋放出了淡化GDP指標(biāo)的信號(hào)，黨的十九大報(bào)告把為人民謀幸福正式界定為中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命。居民幸福感已經(jīng)引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，各地方政府相繼把提升居民幸福感列入本地發(fā)展計(jì)劃，“幸福?。ㄊ校钡慕ㄔO(shè)提上政府議事日程。

財(cái)稅政策是政府進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控的重要手段，幸福中國(guó)的建設(shè)離不開(kāi)財(cái)稅政策的運(yùn)用。公共支出的目的是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而公共產(chǎn)品和服務(wù)可以滿(mǎn)足民眾的公共需要，提升居民幸福感。然而，現(xiàn)階段我國(guó)政府公共資源配置的總體效率不高，各類(lèi)公共支出的效率和結(jié)構(gòu)仍然存在許多不足之處。我國(guó)的公共支出政策經(jīng)歷了諸多改革，但民眾并沒(méi)有明顯感覺(jué)自己比過(guò)去更幸福。因此，有必要基于居民幸福感視角對(duì)我國(guó)公共支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化問(wèn)題進(jìn)行研究。

關(guān)于各類(lèi)公共支出與居民幸福感的關(guān)系，已有理論研究表明，教育、社保、環(huán)保和安全等方面的支出有助于提升居民幸福感[1]。實(shí)證研究則表明，除社保支出之外[2]，教育[3]、健康[4]、環(huán)保、安全[5]、失業(yè)[6]、科教、文化和衛(wèi)生[7]等方面的支出都有助于提升居民幸福感。從公共支出對(duì)不同居民幸福感的影響來(lái)看，衛(wèi)生保健支出給不同收入群體[4]，科教、文化、衛(wèi)生和社保支出給城市本地居民與外來(lái)務(wù)工人員[7]、給不同收入階層的農(nóng)民[8]幸福感帶來(lái)的影響不一樣。近期學(xué)者們還專(zhuān)門(mén)研究了教育[9]、社保支出[10]等對(duì)農(nóng)村居民幸福感的影響。

已有研究主要是從理論和實(shí)證的角度分析不同公共支出對(duì)居民整體和不同居民群體幸福感的影響，而較少探討政府是否應(yīng)該以居民幸福感最大化作為其公共政策目標(biāo)，較少分析公共支出政策對(duì)居民幸福感的影響機(jī)理，沒(méi)有從居民幸福感視角對(duì)我國(guó)公共支出結(jié)構(gòu)的合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)，較少提出幸福感最大化目標(biāo)下我國(guó)公共支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的政策建議。本文試圖在這些方面有所突破。

二、公共政策與幸福最大化目標(biāo)

（一）居民幸福感最大化比全社會(huì)福利更適合作為政府的公共政策目標(biāo)

現(xiàn)有關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)政府公共政策目標(biāo)選擇的文獻(xiàn)認(rèn)為，傳統(tǒng)的政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、充分就業(yè)[11]、物價(jià)穩(wěn)定和國(guó)際收支平衡[12]；但是經(jīng)過(guò)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)后，政府應(yīng)該以改善民生[13]，均衡社會(huì)多元利益[14]，社會(huì)公平、公正和正義[15，16]作為其政策目標(biāo)。汪彤[15]建立了一個(gè)公共政策目標(biāo)利益函數(shù)及約束條件的分析框架，認(rèn)為公共政策的目標(biāo)利益可分為政府自身利益和全社會(huì)福利兩類(lèi)。其中，全社會(huì)福利是一個(gè)較抽象的概念，是指以國(guó)家為代表的全體民眾的福利，包括轄區(qū)內(nèi)居民的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)等各方面利益在內(nèi)的綜合體。

本文認(rèn)為居民幸福感最大化比全社會(huì)福利最大化更適合作為政府的公共政策目標(biāo)，原因是：其一，兩者的內(nèi)涵基本一致。若公共政策實(shí)現(xiàn)了全社會(huì)福利最大化目標(biāo)，民眾必定對(duì)公共政策比較滿(mǎn)意，其幸福感自然較高；而一個(gè)居民幸福感水平很高的社會(huì)，政府的公共政策必定是促進(jìn)了全社會(huì)福利提升的。其二，居民幸福感最大化比全社會(huì)福利最大化更具體、更適合成為政府公共政策的目標(biāo)。居民是否幸福的感受可以被調(diào)查或測(cè)量，而公共政策的全社會(huì)福利則包羅萬(wàn)象，作為一個(gè)各種利益的綜合體不太容易被量化。

政府自身利益包括政府官員利益和政府組織利益，而政府組織利益包括政府職能部門(mén)利益和各級(jí)地方政府利益兩類(lèi)?？梢?jiàn)，公共政策利益主體包括全體民眾、政府官員、政府各職能部門(mén)和各級(jí)政府。公共政策代表主體的這種多重性導(dǎo)致公共政策利益目標(biāo)的不一致，在沒(méi)有制度約束的情況下，職能部門(mén)和地方政府首先會(huì)追求自身利益最大化，從而與居民幸福感最大化目標(biāo)相偏離。因此，如果能通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)規(guī)定和確保職能部門(mén)和地方政府以居民幸福感最大化作為其行為目標(biāo)，則居民幸福感最大化的公共政策目標(biāo)是可行的。

（二）外部環(huán)境約束條件變化要求現(xiàn)行公共政策目標(biāo)由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向居民幸福感最大化轉(zhuǎn)變

一般來(lái)說(shuō)，政府選擇公共政策目標(biāo)時(shí)面臨政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等方面條件的約束。首先，公共政策的選擇要在政治穩(wěn)定的前提下進(jìn)行。政治穩(wěn)定主要來(lái)自政府部門(mén)，這要求公共政策的決策不觸動(dòng)政府部門(mén)的利益，并且公共政策的改革應(yīng)采取漸進(jìn)的方式進(jìn)行，不動(dòng)搖既得利益集團(tuán)的利益，以獲得職能部門(mén)對(duì)改革的支持。其次，公共政策的選擇要考慮社會(huì)穩(wěn)定的需要。政府要讓民眾普遍相信，其所制定的公共政策是符合廣大人民群眾根本利益的，以獲得基層民眾的支持。最后，公共政策的選擇會(huì)受到財(cái)力是否充足的約束[15]。這意味著要有足夠的資金來(lái)保障公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1949年后一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，且當(dāng)時(shí)政治穩(wěn)定比經(jīng)濟(jì)發(fā)展更重要，于是政府采用了政治利益最大化作為公共政策制定的目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)公平等都嚴(yán)格服從于政治目標(biāo)。該目標(biāo)的具體實(shí)現(xiàn)方式是：當(dāng)資源有限時(shí)，政府通過(guò)壟斷整個(gè)社會(huì)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，限制企業(yè)、個(gè)人財(cái)產(chǎn)自主權(quán)的方式進(jìn)行非公平交易，以實(shí)現(xiàn)政治利益最大化的政策目標(biāo)。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期片面追求政治利益目標(biāo)的做法導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)低效和財(cái)力嚴(yán)重不足，當(dāng)財(cái)力不足的問(wèn)題變得越來(lái)越突出時(shí)，政治利益最大化目標(biāo)讓位于經(jīng)濟(jì)利益最大化目標(biāo)，自此經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為各級(jí)政府和各個(gè)部門(mén)實(shí)踐工作的重心。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了，政府稅收會(huì)增加，民眾能過(guò)上更好的生活，官員有望向上升遷。該目標(biāo)的具體實(shí)現(xiàn)方式是：通過(guò)政府向市場(chǎng)分權(quán)、中央向地方分權(quán)的方式，調(diào)動(dòng)企業(yè)、民眾和地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性；通過(guò)價(jià)格“雙軌制”等漸進(jìn)式改革方式，降低改革對(duì)既得利益集團(tuán)的影響，減少改革阻力。經(jīng)濟(jì)利益最大化目標(biāo)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期取得了很大的成功[15]。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)度追求也帶來(lái)了社會(huì)不公問(wèn)題。漸進(jìn)式改革對(duì)既得利益集團(tuán)的保護(hù)，部門(mén)為增加自身利益而開(kāi)展的“尋租”活動(dòng)等，導(dǎo)致了社會(huì)不公，進(jìn)而也造成了效率損失，長(zhǎng)此以往還會(huì)使民眾對(duì)政府的承諾喪失信心，導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。在政局基本穩(wěn)定、人均GDP仍然較低但收入分配不均衡的現(xiàn)階段，政府應(yīng)該選擇一個(gè)能兼顧公平與效率的公共政策目標(biāo)——居民幸福感最大化。因?yàn)槿绻舱叩木用裥腋８凶畲蠡繕?biāo)實(shí)現(xiàn)了，社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)效率也必定會(huì)得到改善；如果社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)效率的目標(biāo)有一個(gè)未實(shí)現(xiàn)，公共政策就無(wú)法實(shí)現(xiàn)居民幸福感最大化。

首先，若經(jīng)濟(jì)效率提升但收入差距加劇，這意味著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)雖然帶來(lái)了個(gè)體收入增長(zhǎng)，但收入差距拉大使大多數(shù)居民的相對(duì)收入地位下降，由于攀比心理的存在，個(gè)體會(huì)覺(jué)得別人的收入也在同等程度增加或者增加更多，其幸福感幾乎不會(huì)增加甚至?xí)陆?，因而居民幸福感的整體水平不會(huì)提升。我國(guó)過(guò)去多年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐已經(jīng)充分證明了這一點(diǎn)。其次，若收入分配公平但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)低效，由于我國(guó)目前尚未達(dá)到收入增長(zhǎng)不再提升國(guó)民整體幸福感的拐點(diǎn)（在美國(guó)，這個(gè)拐點(diǎn)是人均GDP 達(dá)1.5 萬(wàn)美元，或個(gè)人年收入達(dá)7.5 萬(wàn)美元[17]），以犧牲效率的方式過(guò)度追求公平會(huì)限制居民收入增長(zhǎng)，進(jìn)而會(huì)影響居民幸福感的提升?？梢?jiàn)，居民幸福感最大化目標(biāo)可兼顧公平和效率，比經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更適合成為現(xiàn)階段公共政策制定的目標(biāo)。

三、公共支出政策影響居民幸福感的機(jī)理

（一）公共支出通過(guò)提供能有效滿(mǎn)足居民幸福生活需求的公共產(chǎn)品來(lái)提升其幸福感

居民幸福生活引致的公共需求決定公共支出的范圍，如果公共支出所形成的公共產(chǎn)品和服務(wù)正好滿(mǎn)足居民的公共需求，并對(duì)其幸福生活的各個(gè)方面產(chǎn)生積極影響，公共支出就可以提升居民幸福感。

居民幸福生活主要涉及健康生活、收入保障、情感支持、生活環(huán)境和價(jià)值實(shí)現(xiàn)五個(gè)方面[18]。健康生活意味著居民有安全的食品、合適的體育設(shè)施、健康的娛樂(lè)場(chǎng)所、良好的免疫營(yíng)養(yǎng)保障和優(yōu)良的心理咨詢(xún)服務(wù)等；收入保障意味著居民能獲得更多的就業(yè)信息、職業(yè)技能培訓(xùn)、失業(yè)保險(xiǎn)、失業(yè)救助和住房保障等；情感支持意味著民眾能獲得更多的婚介信息、社交場(chǎng)所、傳統(tǒng)文化教育、情感咨詢(xún)服務(wù)和法律援助等服務(wù)；美好的生活環(huán)境意味著居民有便利的交通、優(yōu)良的治安服務(wù)，有潔凈的環(huán)境和平衡的生態(tài)，有更大程度的基層民主和更多的地方自治，低通脹和低失業(yè)；個(gè)人價(jià)值的實(shí)現(xiàn)意味著社會(huì)提供給居民更多展示才華和發(fā)展自我的機(jī)會(huì)。

由此，政府應(yīng)在以下方面加大支出，通過(guò)為居民提供滿(mǎn)足其幸福生活的公共產(chǎn)品和服務(wù)來(lái)提升其幸福感：公共安全和司法支出，健康教育和傳統(tǒng)文化教育等方面的支出，文體、醫(yī)療衛(wèi)生和食品監(jiān)督等方面的支出，低收入群體的低保、失業(yè)補(bǔ)助和社會(huì)救濟(jì)支出，失業(yè)者的就業(yè)和培訓(xùn)支出，社會(huì)福利和住房保障支出，環(huán)保支出，社區(qū)管理事務(wù)支出，公共設(shè)施支出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。

（二）不同階段居民幸福生活的公共需求變化要求支出政策公平與效率的最佳權(quán)重相應(yīng)變化

在不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，居民幸福生活追求的重點(diǎn)內(nèi)容會(huì)發(fā)生變化，從而形成的公共支出需求也會(huì)發(fā)生變化。只有公共支出隨之發(fā)生相應(yīng)變化以滿(mǎn)足公共需求，居民幸福感才會(huì)提升，這就要求不同階段公共支出政策公平與效率的最佳權(quán)重相應(yīng)變化。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的較低階段，需要發(fā)展經(jīng)濟(jì)使物質(zhì)更為豐富，以滿(mǎn)足人們對(duì)基本生存的消費(fèi)需求。但資源有限，政府進(jìn)行更多的投資意味著居民需要減少當(dāng)下的消費(fèi)，才能換取未來(lái)消費(fèi)的增加。此階段政府支出安排更側(cè)重經(jīng)濟(jì)效率，將更多資金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這符合人們的需求、有利于提升居民的幸福感。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的較高階段，物質(zhì)產(chǎn)品大大豐富，然而收入差距也很大，人們的基本生活需求已經(jīng)得到充分滿(mǎn)足，開(kāi)始更多地關(guān)注生活質(zhì)量，期待有更公平的制度環(huán)境、更高的文化層次、更好的醫(yī)療條件、更完善的社會(huì)保障和更潔凈的生活環(huán)境等，此階段政府支出安排應(yīng)更側(cè)重公平目標(biāo)，增加轉(zhuǎn)移性支出以促進(jìn)收入公平分配，增加醫(yī)療衛(wèi)生和社保支出以提高低收入者的福利水平，增加教育支出以提升低收入者的未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)力，增加文化支出以滿(mǎn)足居民精神方面的需求，增加環(huán)保支出以期為居民提供一個(gè)安全健康的生活環(huán)境，最終提升人們的幸福感。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)由較低階段向較高階段過(guò)渡的這個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期，居民幸福生活形成的公共需求會(huì)因經(jīng)濟(jì)社會(huì)外部環(huán)境的變化而改變，從而對(duì)政府公共支出的公平和效率要求有不同的側(cè)重。因此，公共支出政策需要通過(guò)調(diào)整公平和效率的權(quán)重組合，來(lái)盡可能地滿(mǎn)足居民對(duì)幸福生活各個(gè)方面的需求，以實(shí)現(xiàn)幸福感最大化。

四、幸福視角下我國(guó)公共支出政策的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）公共支出結(jié)構(gòu)變化過(guò)程中的居民幸福感變化

公共支出政策是一個(gè)較為抽象的概念，但公共支出政策的執(zhí)行結(jié)果從財(cái)政角度來(lái)看最終體現(xiàn)在公共支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)上，各項(xiàng)具體的政策及其變化直接體現(xiàn)在公共支出結(jié)構(gòu)及其演變上。因此，本文選擇采用公共支出結(jié)構(gòu)及其變化來(lái)替代公共支出政策及其演變。

因?yàn)槟壳瓣P(guān)于中國(guó)居民幸福感狀況最齊全的數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)人民大學(xué)和香港科技大學(xué)的社會(huì)價(jià)值調(diào)查數(shù)據(jù)（CGSS），該調(diào)查提供了2003～2015年中的2003、2005、2006、2008、2010、2011、2012、2013 和2015年共9年的中國(guó)居民幸福感數(shù)據(jù)。由于我國(guó)2007年對(duì)公共支出統(tǒng)計(jì)口徑進(jìn)行了重大調(diào)整，2007年前后的數(shù)據(jù)變得不可比，本文用2008～2015年間的數(shù)據(jù)，對(duì)公共支出結(jié)構(gòu)變化過(guò)程中的幸福感變化進(jìn)行分析。具體情況見(jiàn)表1。

從整體上看，隨著我國(guó)公共支出規(guī)模的擴(kuò)大，居民的幸福感有所提升，但2011年達(dá)到最大值后幸福感開(kāi)始下降，直到2015年才又有所回升。在此期間，行政性支出占財(cái)政支出的比重一直呈下降趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)性支出占比在2010年達(dá)到最大，社會(huì)性支出占比在2011年達(dá)到最大后下降，到2015年又有所上升，居民幸福感整體水平與社會(huì)性支出占比保持較為一致的變化趨勢(shì)。當(dāng)然這只是從公共支出的大類(lèi)結(jié)構(gòu)來(lái)分析此期間公共支出與居民幸福感的變化關(guān)系，有必要進(jìn)一步探究公共支出政策在促進(jìn)居民幸福感提升方面已經(jīng)取得的成效和仍然存在的問(wèn)題。

表1 三類(lèi)支出結(jié)構(gòu)變化與居民幸福感變化情況比較

（二）幸福感最大化目標(biāo)下公共支出政策的合理性

1.一般公共服務(wù)支出占比下降有利于居民幸福感水平提升。表2 整理了2008～2015年間我國(guó)主要的公共支出情況。2008～2015年，我國(guó)政府一般公共服務(wù)占財(cái)政支出的比重有一定程度的下降，由于我國(guó)一直以來(lái)行政機(jī)構(gòu)臃腫、人員規(guī)模龐大、行政運(yùn)行成本較高，一般公共服務(wù)支出占比下降有利于居民幸福感提升。國(guó)防、外交和安全支出總體有所下降，鑒于和平、安全、有秩序的環(huán)境有利于居民幸福感提升，未來(lái)可以在保持一般公共服務(wù)支出繼續(xù)下降的前提下提高此類(lèi)支出尤其是國(guó)防與安全支出的比重。另外，行政性支出占比的下降意味著資金使用效率的提高，這也有利于居民幸福感的提升。

表2 2008～2015年間我國(guó)主要的公共支出情況

2.各類(lèi)社會(huì)性支出占比均沒(méi)有降低，有利于居民幸福感水平提升。由表2 可見(jiàn)，2008～2015年，我國(guó)政府公共支出中教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)保和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出占比均有一定程度的提升，文體傳媒支出和社保就業(yè)支出占比沒(méi)有提升。

教育支出有一定程度增長(zhǎng)，但增長(zhǎng)速度不如醫(yī)療衛(wèi)生支出快。此期間教育支出的具體增長(zhǎng)情況是：由于2008年我國(guó)實(shí)行了免費(fèi)的義務(wù)教育，在教育支出未達(dá)到《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》中提出的教育支出占GDP 的4%目標(biāo)以前（2012年以前），我國(guó)的財(cái)政性教育支出增長(zhǎng)較快，之后教育支出的增速明顯放緩。由于教育指標(biāo)，不管是民眾的教育程度還是教育支出，對(duì)居民幸福感都有著積極的影響[19]，繼續(xù)加大對(duì)教育的投入力度，增加健康和傳統(tǒng)文化等方面教育的支出，增加向農(nóng)村、普通學(xué)校、大眾化教育和中小學(xué)的教育支出，提升教育經(jīng)費(fèi)的使用效率，可以促進(jìn)居民幸福感提升。醫(yī)療衛(wèi)生支出占比增長(zhǎng)較快。由于更全面的營(yíng)養(yǎng)和免疫、更好的心理咨詢(xún)服務(wù)有利于居民身心健康，提升居民幸福感，并且我國(guó)人均醫(yī)療衛(wèi)生支出水平一直以來(lái)在世界排名都比較靠后，未來(lái)有必要在繼續(xù)增加醫(yī)療衛(wèi)生支出的同時(shí)優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生支出結(jié)構(gòu)。

環(huán)保支出也有一定程度的增長(zhǎng)。健康美好的生活環(huán)境需要干凈的水、空氣和土壤，需要人與自然的和諧相處。多年來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)所破壞的生態(tài)環(huán)境需要修復(fù)，被污染的環(huán)境需要治理，政府在環(huán)保方面的投入可以改善居民生活環(huán)境，提升其幸福感。

城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出增加。政府提供更多、更符合社區(qū)居民需求的公共物品和服務(wù)，有利于提升居民幸福感。完善的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、婚介信息服務(wù)和社交平臺(tái)，優(yōu)良的社區(qū)情感咨詢(xún)服務(wù)和法律援助服務(wù)，可增加居民的情感支持，從而提升居民幸福感，未來(lái)有必要繼續(xù)增加城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出。

文體傳媒支出占比在此期間沒(méi)有增長(zhǎng)。鑒于可鍛煉的體育設(shè)施、可供消遣的健康娛樂(lè)場(chǎng)所和傳統(tǒng)文化熏陶等有利于居民的身心健康，并促進(jìn)居民幸福感提升，未來(lái)有必要增加這些方面的支出。

社保就業(yè)支出占比也沒(méi)有提升。根據(jù)表2，2011年社保就業(yè)支出占比增長(zhǎng)到12%，之后又回落到11%的水平，較高的社保就業(yè)支出對(duì)應(yīng)的幸福感處于比較高位的水平，可見(jiàn)，社保就業(yè)支出與居民幸福感是正相關(guān)的關(guān)系。鑒于失業(yè)保險(xiǎn)、失業(yè)救助和社會(huì)救濟(jì)有助于解決失業(yè)者和低收入者的實(shí)際生活困難，充分的就業(yè)信息和就業(yè)培訓(xùn)可以幫助失業(yè)者更快地找到工作，因而，增加針對(duì)低收入者的社保就業(yè)支出，幫助失業(yè)者和低收入者走出生活困境，有利于其幸福感提升。一項(xiàng)由聯(lián)合國(guó)支持的獨(dú)立報(bào)告《世界幸福報(bào)告2017》的研究結(jié)論也證實(shí)了該觀(guān)點(diǎn)，報(bào)告顯示，失業(yè)和社會(huì)保障是過(guò)去二十多年對(duì)中國(guó)民眾幸福水平影響最大的因素，其次才是房?jī)r(jià)、分配不公、腐敗、社會(huì)信任和環(huán)境污染等。

3.蕭條時(shí)期經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出增加符合民眾需求，科技支出減少不利于居民幸福感水平提升。經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出增加，一方面在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期可以擴(kuò)大社會(huì)總需求，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增加就業(yè)和居民收入，提升居民幸福感；另一方面在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期要加以控制，否則會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)過(guò)熱?？梢?jiàn)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的增長(zhǎng)只有在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)期和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)才有利于居民幸福感提升。此期間經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出增長(zhǎng)較快的主要原因是，2008年金融危機(jī)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)低迷，政府投入了4萬(wàn)億來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大內(nèi)需，這是符合民眾需求的。

科技支出減少?？萍及l(fā)展是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、國(guó)力增強(qiáng)和人民生活質(zhì)量提高的前提，假設(shè)科研經(jīng)費(fèi)的使用是有效率的，則科技支出能促進(jìn)居民幸福感提升，但此期間科技支出占比卻在下降，這個(gè)變化不利于居民幸福感的提升。

五、促進(jìn)我國(guó)居民幸福感提升的公共支出政策改革建議

（一）優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金的使用效率

應(yīng)增加民生支出。適度增加教育支出，加大對(duì)健康教育和傳統(tǒng)文化教育等方面的投入，經(jīng)費(fèi)向農(nóng)村、普通學(xué)校、大眾化教育和中小學(xué)教育傾斜。增加醫(yī)療衛(wèi)生支出，醫(yī)療衛(wèi)生支出的安排要轉(zhuǎn)變“重醫(yī)療、輕預(yù)防保健”的觀(guān)念，重視公共衛(wèi)生、保健和醫(yī)療救助，逐步取消對(duì)大醫(yī)院的財(cái)政撥款，增加對(duì)初級(jí)和基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼，加大對(duì)貧困地區(qū)和弱勢(shì)群體的醫(yī)療支出力度。增加環(huán)保支出，加大對(duì)環(huán)境污染的治理力度。在現(xiàn)代社會(huì)，潔凈的空氣、安全的飲用水和沒(méi)有被污染的土壤是稀缺資源，而這些卻是人們飲食安全、身體健康的前提條件。未來(lái)要增加環(huán)保支出，治理環(huán)境污染，修復(fù)被破壞的生態(tài)。優(yōu)化社保支出結(jié)構(gòu)，提供更多的就業(yè)信息和就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，幫助失業(yè)者盡快走出失業(yè)困境；加大對(duì)農(nóng)村和落后地區(qū)的社保支持力度，擴(kuò)大社保覆蓋面，提高貧困群體的社會(huì)保障水平，逐步建立全國(guó)統(tǒng)一的社保體系。增加城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出，為城鄉(xiāng)居民提供更多的養(yǎng)老服務(wù)、婚介服務(wù)、情感咨詢(xún)服務(wù)和法律援助服務(wù)，打造更好的社交平臺(tái)，增加居民的情感支持。優(yōu)化文體傳媒支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)公共體育設(shè)施、健康娛樂(lè)場(chǎng)所和傳統(tǒng)文化活動(dòng)的投入。增加經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)期和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出；增加科技支出，創(chuàng)新科技產(chǎn)品，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，開(kāi)發(fā)出更多更好的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，為居民創(chuàng)造一個(gè)良好的生活環(huán)境，從而提升居民幸福感。

（二）建立幸福績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，加強(qiáng)基于幸福視角的公共支出績(jī)效管理

居民幸福生活包含五個(gè)方面的內(nèi)容，主要涉及15個(gè)方面的影響因素[18]，借鑒不丹的做法[20]，可將幸福生活評(píng)價(jià)細(xì)化為如下36 項(xiàng)具體指標(biāo)：睡眠時(shí)間、健康狀況、健康知識(shí)、健康障礙、心理壓抑、情感平衡、靈性；工作時(shí)間、職業(yè)收入、職業(yè)技能、職業(yè)穩(wěn)定、住房狀況、社會(huì)支持、制度保障；家庭活動(dòng)、親屬關(guān)系、社區(qū)活力、鄰里和睦、安全、互惠、信任；社會(huì)化、通勤時(shí)間、生態(tài)退化、生態(tài)支持、綠化造林、制度信任、政府表現(xiàn)；教育程度、民俗歷史素養(yǎng)、方言使用、傳統(tǒng)體育、社區(qū)節(jié)目、工藝技能、價(jià)值傳遞、基本戒律。居民在幸福生活方面的公共需求最終要求政府在食品監(jiān)督、文化、教育、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、就業(yè)與補(bǔ)貼、住房保障、城鄉(xiāng)社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)管理事務(wù)、環(huán)保、司法和安全等方面增加支出，因此，公共支出的幸?？?jī)效評(píng)價(jià)可以基于這些支出對(duì)居民幸福生活各項(xiàng)指標(biāo)的影響來(lái)進(jìn)行。

在支出預(yù)算決策過(guò)程中，引入幸福績(jī)效的考核因素，以能最大限度地促進(jìn)居民幸福感提升作為評(píng)價(jià)支出預(yù)算（尤其是項(xiàng)目預(yù)算）的標(biāo)準(zhǔn)。借鑒不丹的做法[20]，在進(jìn)行項(xiàng)目支出決策時(shí)，開(kāi)發(fā)一種居民幸福感政策篩查工具，對(duì)即將進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)的備選項(xiàng)目進(jìn)行幸福影響的評(píng)估與篩查，摒棄那些與居民幸福感目標(biāo)相背離的項(xiàng)目，對(duì)入選項(xiàng)目按評(píng)分高低進(jìn)行立項(xiàng)排序；對(duì)已實(shí)施的政策項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤調(diào)研，實(shí)現(xiàn)真正的幸?？?jī)效評(píng)估。

為了加強(qiáng)幸?？?jī)效管理，確保各級(jí)地方政府將居民幸福感目標(biāo)落實(shí)到支出的預(yù)算編制和資金的使用中，可以自上而下建立一個(gè)幸?？?jī)效考核機(jī)制，替代過(guò)去片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考核辦法。只有從制度上讓政府官員利益、政府職能部門(mén)利益、地方政府利益和社會(huì)整體利益保持一致，公共支出的居民幸福感最大化目標(biāo)才能真正實(shí)現(xiàn)。

（三）促進(jìn)我國(guó)居民幸福感提升的其他保障措施

1.改革醫(yī)療衛(wèi)生體制，切實(shí)解決城鄉(xiāng)居民看病難、看病貴的問(wèn)題。改革醫(yī)療衛(wèi)生供給機(jī)制，確保城鄉(xiāng)居民更為公平地獲得醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。為解決大醫(yī)院看病難、小醫(yī)院無(wú)人問(wèn)津的狀況，有必要重新規(guī)劃大、中、小型醫(yī)院的職能。大醫(yī)院只看大病、疑難雜癥等，所有普通病、常見(jiàn)病和養(yǎng)生病等能在級(jí)別更低的醫(yī)院得到治療的就不允許轉(zhuǎn)去級(jí)別更高的醫(yī)院；把大醫(yī)院真正有水平的醫(yī)生、專(zhuān)家的精力節(jié)約出來(lái)，為疑難雜癥和重癥患者提供服務(wù)，同時(shí)開(kāi)展更多的科學(xué)研究以攻克人類(lèi)新的健康問(wèn)題，這也能充分利用小醫(yī)院甚至社區(qū)醫(yī)院的閑置資源。可把區(qū)域內(nèi)的中小醫(yī)院或醫(yī)療機(jī)構(gòu)置于大醫(yī)院的管轄范圍內(nèi)，如作為其下設(shè)分支機(jī)構(gòu)，在醫(yī)療機(jī)械設(shè)備和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員方面對(duì)小醫(yī)院進(jìn)行對(duì)口支援與管理，社區(qū)醫(yī)院、小醫(yī)院“背靠”三甲醫(yī)院，小醫(yī)院解決不了的疑難雜癥由大醫(yī)院提供解決方案，如此有利于引導(dǎo)患者小病去小醫(yī)院就醫(yī)，改變大醫(yī)院過(guò)度擁擠的局面。

現(xiàn)階段居民看病（哪怕是普通?。┵F的原因主要包括以下三個(gè)方面：第一，大醫(yī)院醫(yī)療服務(wù)貴。小病去大醫(yī)院看，即使是感冒也可花去上千元，該問(wèn)題可通過(guò)大、中、小醫(yī)院職責(zé)功能調(diào)整和病員分流進(jìn)行解決。第二，檢查費(fèi)高。醫(yī)生往往是采取排除法，要求患者進(jìn)行各種儀器設(shè)備的檢查，實(shí)際上如果醫(yī)生能在不擁擠的情況下給患者仔細(xì)看病，許多檢查是不必要的，當(dāng)然這里不排除有些醫(yī)生沒(méi)有職業(yè)道德、多安排不必要的檢查以獲取利益的行為。第三，藥費(fèi)高。因?yàn)獒t(yī)生看完病后可能會(huì)開(kāi)很多藥，以藥養(yǎng)醫(yī)一直以來(lái)就是我國(guó)醫(yī)療體制存在的一個(gè)頑癥。可借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，醫(yī)院不設(shè)藥房，嚴(yán)格控制醫(yī)生開(kāi)處方藥，藥店獨(dú)立于醫(yī)院，切斷高藥價(jià)和醫(yī)生高收入之間的利益鏈。

城鄉(xiāng)居民普通病的治療費(fèi)用降下來(lái)后，再要求其參加全面的大病醫(yī)療保險(xiǎn)，或要求其購(gòu)買(mǎi)相關(guān)的商業(yè)保險(xiǎn)作為補(bǔ)充。財(cái)政可集中財(cái)力對(duì)醫(yī)院的主要科研攻關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)支持，對(duì)城鄉(xiāng)居民進(jìn)行大病救助或?qū)Φ褪杖肴后w進(jìn)行醫(yī)療救助。這樣，城鄉(xiāng)居民基本上都可以獲得最基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，而大病、特病等有專(zhuān)門(mén)的醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)和政府救助，看病貴的問(wèn)題也就可以迎刃而解了。

2.深化收入分配制度改革，消除不合理收入差距。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)中人們的初始稟賦存在差異，這可能是來(lái)自父輩留下的財(cái)富差異，也可能是個(gè)體體力、智力差異所致，還有可能來(lái)自后天的教育、培訓(xùn)導(dǎo)致的能力差異。這些差異的存在使得即使是在有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境中，人們也會(huì)面臨不一樣的財(cái)富結(jié)果，即出現(xiàn)結(jié)果不公平。并非所有的結(jié)果不公平都應(yīng)該被消除，經(jīng)濟(jì)過(guò)程公平帶來(lái)的收入差距就體現(xiàn)了效率，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)是有益的，可以適當(dāng)保留。而降低居民幸福感的收入差距，往往是那些由制度和政策的不公平引起的收入差距，這就需要政府打破行業(yè)壟斷、縮小行業(yè)間收入差距，提高勞動(dòng)的初次分配份額以增加低收入者的收入，提高行政透明度以減少尋租與腐敗。