“有效市場”和“有為政府”：公共體育資源配置市場化改革中政府與市場的三重邊界

蔡朋龍，王家宏

如何正確認識和處理資源配置中政府與市場的關系，是社會主義市場經濟體制下體育事業(yè)發(fā)展的重要理論與實踐問題。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，“推廣政府購買服務，……原則上都要引入競爭機制”，彰顯了市場在資源配置中的重要地位，為公共體育資源市場化配置提供了政策依循和方向。公共體育資源作為現(xiàn)代公共服務的重要載體，是指由政府、非政府組織、企業(yè)甚至個人以公共利益為目的，為滿足公眾用于體育健身、體育賽事欣賞、體育休閑、體育教育、體育資訊等體育需求所提供的經營性和非經營性的產品和服務要素集合。公共體育資源配置市場化改革，是實現(xiàn)資源有效配置的一種手段而非目的，是指通過運用價格、供求、競標等市場機制，實現(xiàn)公共利益的層次性和多樣性的一種政府治理手段。在這個轉型期，如何防止市場化所帶來的弊端，避免政府推卸責任，走過度攬權的老路，需要尋求“有效市場”和“有為政府”的恰當結合點，而實現(xiàn)的關鍵點就是明晰政府與市場在公共體育資源配置的邊界。

近些年來，作為公共體育資源市場化配置重要模式——政府購買公共體育服務的研究逐漸升溫，無論是從國外的經驗借鑒，還是國內本土探索，都豐富了公共體育資源配置市場化改革理論。學界普遍認為，市場失靈成為政府干預市場的正當理由，政府與市場的合理邊界關鍵在于公共體育產品、準公共體育產品與私人產品的劃分。然而，現(xiàn)實中暴露出“公共體育場館運營過度市場化”[1]“國有資產流失，權力尋租”[2]“貴族化供給與平民化需求矛盾日益突出[3]”等諸多問題，不得不引起學者反思：公共體育資源限定在純公共產品的范圍內，并等同于純公共或準公共體育產品（服務），闡釋公共體育資源供給制度的設計是否科學合理?如何界定政府與市場的邊界，促使二者間各司其職，亦是優(yōu)化公共體育資源配置的關鍵，更是推進公共體育資源配置發(fā)展市場化改革縱向發(fā)展亟待解決的現(xiàn)實問題。

1 “有效市場”和“有為政府”：政府與市場邊界界定的目標函數(shù)識別

查爾斯·林德布洛姆（C.E.LINDBLOM）指出，政府與市場功能發(fā)揮的好壞并不取決于它們的空間大小，而是取決于它們的有效程度。也就是說，政府與市場在公共體育資源配置中也有交集、有分工、也有相容[4]，尋找二者的平衡點成為政府聯(lián)袂市場配置公共體育資源的關鍵。國際市/縣管理協(xié)會（International City/County Management Association）在總結美國各州公共領域市場化得失中指出，縮減政府成本、提高公共服務質量和效率是各地政府選擇服務外包的重要因素，但對政府固有職能（inherently government functions）、承接方缺乏經驗與誠信、項目目標不明確、監(jiān)管成本過高等服務或項目不得通過市場機制進行[5]。在法國，按照公共資源分類，視其關系民生的重要性和關鍵程度來決定市場化深度和廣度[6]。拉塞爾（E.RUSSELL）在總結相關研究和實踐之后，以美國和加拿大體育休閑服務的人力資源為例，從公共雇員、成本預算、監(jiān)管、工資薪酬等方面提出了資源配置由政府轉向市場配置的決策維度[7]?？梢钥闯觯袌龌潭确浅８叩奈鞣絿乙膊⒉灰馕吨诠搀w育資源配置中的政府與市場沒有范圍限定和邊界要求，其邊界標尺也是多維度的。在借鑒國內外相關成果的基礎上，考慮到公共體育資源的特殊屬性與當前實際，本研究從價值、經濟、民生和管理4個維度闡述政府與市場邊界的目標函數(shù)（見圖1）。

圖1 政府與市場邊界的目標函數(shù)多維度分析Figure1 Mufti-dimensional Analysis of Objective Function of Government and Market Boundary

1.1 價值維度：以公眾需求利益為核心，兼顧公平效率

市場化改革作為制度或機制創(chuàng)新是對公共體育服務的內容、參與主體、組織框架等各實踐層面的價值認知，影響著制度的設計與執(zhí)行[8]。國內外公共體育資源市場化配置價值理念存在2種主導性價值傾向。（1）以顧客為導向，注重公眾需求利益。如英國政府在1997年發(fā)起的“新憲章運動”所提出的“服務第一”理念；美國克林頓時期發(fā)起的“政府再造運動”，所制定的《顧客至上：服務美國民眾的標準》手冊[9]。這些戰(zhàn)略性文件均不同程度地涉及公共體育資源在內的公共資源，并表明西方政府在公共領域市場化改革是“以顧客為導向”的價值取向。（2）統(tǒng)籌公平與效率，追求社會效益最大化。如我國《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》詳細列出了公共文化體育服務的基本標準，明確了“‘公平享有'的特定階段的目標，讓社會大眾都能平等享受價值追求”。推進公共體育資源配置市場化改革，不能因追求效率就犧牲公平，應將追求的效應置于民主、公正和公共利益這一更廣泛的分析框架之內，這既是“新時代”下公共體育資源配置的“共建共享”理念邏輯體現(xiàn)，也是服務型政府“公共性”的價值取向。因此，基于2種主導的價值取向，市場與政府在公共體育資源配置的邊界設定應考慮：（1）從公眾需求利益角度講，在社會多元利益結構下，市場化改革不是針對個別人、個別地區(qū)的利益，而是根據(jù)一定時期的人們?yōu)榱松】禉嗷蚋玫南硎馨l(fā)展機會而提出來，應充分考慮“顧客”需求的代表性和普遍性，體現(xiàn)出公眾知情權、參與權、決策權等人文關懷選擇；（2）從效益和發(fā)展的制度安排層面來看，政府提供公共體育資源的類型、數(shù)量和質量，市場介入公共體育資源配置的方式，如何保障公眾體育權益、享受此類公共體育資源等均需要相關的法律規(guī)定；（3）從目的取向來看，要讓社會大眾都能平等享受社會發(fā)展所帶來的成果，實現(xiàn)社會公平的價值追求，既要體現(xiàn)公共體育資源配置均等化精神，突出公益性和公平性，又要充分利用市場機制優(yōu)勢提升配置的效率。

1.2 經濟維度：成本—效益

從經濟學的永恒論題——資源優(yōu)化配置出發(fā)，政府與市場在公共體育資源配置方面作用的范圍和領域各有優(yōu)勢，同時二者也存在作用的交叉地帶，在雙方都能發(fā)揮資源配置作用的情形下，政府與市場在配置資源的有效邊界就取決于成本與收益的比較[10]。在這一點，我國與西方發(fā)達國家存在的取向迥然不同。如美國1993年頒布《聯(lián)邦政府績效與結果法》規(guī)定，政府部門必須以成本為基礎對公共領域資源是否選擇外包進行績效評估，以政府管理成本是否大于管理市場成本后的效益評估作為標準[11]。該法案的初衷是減少政府財政支出，提高政府效率。與之相反，我國正面臨日益增長的公共體育服務的需求，公共體育資源配置的何種機制選擇并不是為了要削減開支，而是要轉換政府職能，整合優(yōu)勢資源，滿足社會體育需求。盡管加大投入、擴大有效供給仍是目前及今后一段時期的常態(tài)，但政府要作為精明的買家。那么，成本—收益則成為公共體育資源配置政府與市場的邊界重要因素。

1.3 民生維度：基本與非基本公共體育資源

習總書記在“十九大”報告上指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，必須堅持以人民為中心，讓改革發(fā)展成果更多更公平的惠及全體人民。市場化改革最終目的是通過引入市場競爭機制，促進公共體育資源供給和服務質量提升，滿足公眾多元體育服務的需求。這個需求就是民生問題，也就是人的基本生存條件要求，以及對高質量生活的追求。隨著體育回歸社會，人們健康生活和提高生活質量相關的服務消費品需求迅速上升，但廣大人民日益增長的多樣化體育需求與公共體育資源單一化的供給依舊矛盾突出。貴族化供給和平民化需求之間的供需錯位依存，迫切需要在公共體育資源配置市場化改革中樹立“民生”理念，否則，會使市場化改革體制機制選擇失去應有意義。如在我國縣域場館市場化改革實踐中，個別地方政府出現(xiàn)的以“市場化”之名，減少財政投入、降低政府管理成分，甩包袱、推責任的問題即為典例[2]。因此，在公共體育資源配置的政府與市場邊界設定時必須考慮，所配置的公共體育資源哪些是滿足公眾基本體育需求，哪些是為了滿足公眾追求美好生活、更好發(fā)展需求的公共體育資源。

1.4 管理維度：政府職能轉變

公共體育資源配置市場化改革，是國家體育行政部門跟上我國經濟社會改革步伐和人民需求的一種政府職能轉變與固有模式的革新，因而，推進公共體育領域的市場化改革，明確政府與市場化的邊界必須以政府職能為基本依據(jù)，隨政府職能轉變而調整。早在2010年《國務院機構改革和職能轉變方案》就明確了我國改革的發(fā)展方向是轉變政府職能，把不該由政府管的事交給企業(yè)、社會組織和中介機構。十八屆三中全會審議通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，確定了社會主義市場機制在資源配置中的決定性作用制度安排，明確提出“從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，依據(jù)市場機制實現(xiàn)資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，彌補市場失靈”。政府簡政放權和職能轉變帶來的是公共體育領域“政府—社會—市場”綜合治理轉變?！秶鴦赵杭涌彀l(fā)展體育產業(yè)促進體育消費的若干意見》（國發(fā)〔2014〕46號）明確提出，加快政府職能轉變，加強規(guī)劃、政策、標準引導，創(chuàng)新服務方式，強化市場監(jiān)管，營造競爭有序、平等參與的市場環(huán)境。2016年5月，《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》指出，進一步厘清體育行政部門權力邊界，健全政府購買體育服務體制機制，實現(xiàn)公共體育服務提供主體和提供方式多元化。2017年1月，《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》指出，劃清政府與市場界限，增強政府基本公共服務職責，充分發(fā)揮市場機制作用，支持各類主體平等參與并提供服務，形成擴大供給合力?；谏鲜龌颈尘埃搀w育資源配置方式由政府擁有者、分配者、消費者為一體的角色向供給有效性的“仲裁者”和溝通的“服務者”轉變。正是這種變化，政府與市場邊界界定上必須優(yōu)先考慮：（1）嚴格堅守公共體育服務底線，公共體育資源市場化并不意味著職責和主要職能的減輕、轉移或消失，應堅守公共體育資源配置的底線；（2）市場化不是將事權他移，更不是甩包袱，政府還必須堅持監(jiān)管職責，做好市場的監(jiān)督者和調控者；（3）依法界定政府與市場的角色，二者并非可代替，更不是越俎代庖。

2 厘清公共體育配置市場化改革中政府與市場的邊界

現(xiàn)實階段，發(fā)揮市場的“有效性”和政府的“有為性”，需要以公共需求利益和保障體育權益為根本，促進社會公平正義與效率的實現(xiàn)，進而劃定政府與市場的價值邊界；以政府職能為基礎，以公眾需求為現(xiàn)實導向，協(xié)調利益主體的合理分配，明確政府與市場主體的領域邊界；以成本與效益為經濟衡量，促進資源配置的效益性與效率，進而廓清政府與市場的有效邊界。

2.1 制度層面——價值邊界

以社會公平與正義的訴求，以公眾的需求為邏輯基點，追求資源配置的效率與效益，這既是一個實踐要求，也是一種價值取向。然而，現(xiàn)實中如何從陳述層面“公共性”的公平正義與市場機制下“效率優(yōu)化”達到平衡，回到實然層面的注重效率兼顧公平?曾經有學者用“鐘擺原理”來比喻公平與效率的關系，認為效率并非是導致公共體育資源“公平性”喪失的直接原因，因為任何一個負責任的政府都會理性地追求職能履行的有效性[17]。但問題在于，缺乏有力的考核懲罰措施和問責追認機制，政府自利性凌駕于行政理念與價值層面，盲目追求公共性價值或曲解市場機制的效率性，增大了政府機制與市場機制的張力。諸如現(xiàn)實中，“健身場地被鎖”“健身設施晾曬被褥”“學校限制開放”等出現(xiàn)的公益性泛用，公共體育產品公共性偏移問題[12]，使得政府既是公共體育資源的供給者又是消費者（大量體育公益金在體育系統(tǒng)內部配置的現(xiàn)象）。市場化改革中，企業(yè)、社會組織、個人成為部分公共體育資源的主力軍，而公眾也從被動接受到主動選擇，若在公共體育資源市場化配置行為上缺乏制度規(guī)制，供給主體自利行為難免會出現(xiàn)資源稀缺性服務價格抬升、公共體育服務的縮水、“免費打折扣”現(xiàn)象，隨之帶來的是公眾體育權益保障的弱化。故此，實現(xiàn)效率的回歸與公平正義的合理表達，政府與市場配置資源的價值取向和行為規(guī)范的關鍵在于尋求制度可行性的邊界。

如圖2所示[13]，橫軸表示由政府配置公共體育資源帶來的公眾損失；縱軸表示完全市場配置的公眾損失；AB曲線代表制度可行性邊界，由A到B代表公共體育資源完全由政府配置到政府與市場混合配置，再到完全市場配置變化的狀況。隨著改革開放的不斷深入、經濟體制的完善，盡管政府對公共體育資源配置范圍、層次依然較大，但逐步呈現(xiàn)出政府與市場共同配置的局面。此時，我們正處于政府與市場混合配置公共體育資源的階段，只有通過立法、監(jiān)管等正式制度制定，將推動ZH向FK接近，最后相切于曲線在M點上，使社會成本最小化為OVMG，進而平衡公共體育資源配置的效率與公平。但是，資源配置行為的交叉性就給予了擁有權力結構優(yōu)勢的政府獲取擴張行為邊界的機會，這極有可能導致公共體育資源配置市場化改革步入“政府計劃配置—政府過度干預—完全市場化運作—市場行為外部性問題—政府計劃配置”的循環(huán)怪圈。本研究認為，突破上述困境，平衡市場與政府價值取向，需要從宏觀、中觀、微觀3個方面加以明確（見圖3）。（1）我國目前現(xiàn)行的《中華人民共和國政府采購法》與《中華人民共和國招標投標法》盡管為公共體育資源配置市場化改革提供了重要的法律保障，但這些法規(guī)所涉及資源配置范圍簡單描述為工程類、物品，遠遠滯后于時代的發(fā)展。同時，對政府與市場在公共體育資源配置的內容、數(shù)量和類型均缺乏細化的規(guī)范，不僅會影響資源配置的最優(yōu)化，也會導致政府行為的不規(guī)范，所以，出于對公共資源配置效率的需要與資源配置“公平性”合理性表達，需要在宏觀層面將政府與市場對資源的配置類型、范圍、方式等限制在法律框架內。（2）公共體育資源市場化改革更為重要的是，能釋放“乘除效應”，即通過相應的機制構建實現(xiàn)政府、市場、社會三者在公共資源供給中各司其職、各盡其能和合作共治。一個體現(xiàn)“促進公平、效率與合作良好”的治理格局，需要從中觀層面構建公共體育資源供給效應機制，包括政府協(xié)調與引導機制（促進公平與公正）、市場準入、公司合作機制（體現(xiàn)競爭與效率）、社會共享機制與信任機制（信任與合作），來實現(xiàn)政府責任的強化、市場的有序運行、體育社會組織的健康發(fā)展。（3）實現(xiàn)公共體育資源配置的效率和效益（公共體育服務受益最大化），在微觀層面需要通過公共體育資源配置標準、服務標準、定價、監(jiān)管措施，來規(guī)范、約束與解決公共體育資源配置市場化改革中存在的市場價格扭曲、配置效率較低、公共服務供給不足等問題。

圖2 制度可行性邊界Figure2 The Boundary of Institutional Feasibility

圖3 基于制度可行性邊界下政府與市場配置公共體育資源價值邊界Figure3 Government and Market Allocation of Public Sports Resources Value Boundary Based on Institutional Feasibility Boundary

2.2 主體層面——政府與市場的領域邊界

清晰界定政府與市場在公共體育資源配置領域的邊界，是關系到人民基本的體育需求與更高層次的多元化體育需求的問題，更是實現(xiàn)政府職能轉變，強化政府公共體育服務職能的關鍵。目前，務實界與理論界按經典公共產品理論，以“不可競爭性”和“可排他性”2大基本特性為參考維度，將公共體育資源分為純公共物品（基本公共體育產品）、準公共體育產品（非基本公共產品），以明確采用何種機制來配置，即純公共體育產品政府必須介入由政府提供，而對于準公共產品的供給應采取政府和市場共同分擔的原則?？墒?，把政府宏觀限定在公共體育產品和準公共體育，無法解釋現(xiàn)實中公共體育資源的內涵、外延，也無法科學合理地區(qū)分基本與非基本公共體育資源。因為，公共產品只是一個相對的概念，具有階段性、動態(tài)性的特征，在一定程度是可以轉換的。如隨著經濟發(fā)展、技術的進步以及需求彈性的改變，逐漸降低公共體育資源公共屬性，轉變?yōu)樗饺水a品，如自媒體的出現(xiàn)使以前的公共體育電視節(jié)目的非競爭性和非排他無容身之地[14]。從深層次來講，公共產品視角缺乏價值判斷之蘊意，如按經典公共物品定義，社區(qū)體育場地、設施屬于私人產品，而在我國出于公民的體育權利和社會倫理需要則變成了公共體育產品[15]。從實踐來看，把政府宏觀限定在公共體育產品和準公共體育，不能解釋現(xiàn)代公共體育資源配置中實際存在的多元主體，不利于我們對具體的公共體育資源配置引入市場機制的細分，如當下廣為推崇的政府購買服務，部分純公共體育服務就是采用市場競爭機制由社會組織、企業(yè)或個人提供。顯然，依據(jù)公共產品理論區(qū)分基本與非基本公共體育資源，科學劃分政府與市場的領域邊界存在不足。我們需要對公共體育資源屬性重新認識，公益性和公共性則成為判斷公共體育資源屬性的重要約束條件[15]，審視多重經濟屬性的基礎上進行社會產品分類。

公共屬性是公共體育資源的根本屬性，即以公益性為根本利益取向，最大限度地滿足公眾體育需要，使不同社會階層公民都能在公共體育資源配置中獲得社會公平和正義，這是與一般私人物品具有顯著差異的標準。在現(xiàn)代市場經濟的條件下，公共體育資源公共性屬性是不同的，可分為完全公益性和不完全公益性。前者是保證公民享有體育權利，是無償提供的，如體育健身路徑；后者是由社會共享，通過有償開放或低價供給的資源，如全民健身中心、政府購買公共體育服務項目等。公共體育資源的經濟屬性是其特殊屬性，包括供給與供需特性、產權屬性、外部性等多重經濟屬性[16]。就供需特性而言，公共體育資源的供需特性是與居民日益增長的體育需求有關，在物質基礎極大豐富的前提下，追求精神享樂與生活健康的生活觀念與消費觀念逐步轉變，表現(xiàn)出更加關注個人的享受和發(fā)展需要的特征；外部性，公共體育設施可以為城市、社區(qū)、市民，以及周邊企業(yè)帶來顯著的外部經濟效應。從這一層次來看，公共體育資源多重經濟屬性使其具有較明顯的商品性和營利性，并具有相關的體育市場，以滿足一定的群體或個人體育消費需要，遵循一般商品或服務“有支付能力的有效需求”。

基于此，我們在公共產品屬性進行分類的基礎上，聚焦于公益、經濟屬性，結合我國公共體育服務發(fā)展現(xiàn)實，將公共體育資源劃分為4類，即完全公益型、完全產業(yè)型、部分公益與產業(yè)可結合型及部分公益型與部分產業(yè)結合不可分型的體育產品，并以此劃分市場與政府的領域邊界。其中，基本公共體育資源主要是完全公益性體育產品，而非基本公共體育資源涉及其他3不同類型體育產品（見圖4）。

圖4 產品分類下政府與市場邊界[17] Figure4 Government and Market Boundaries Based on Product Classification

（1）完全公益型體育產品，即不具備產業(yè)性質，按照公共產品理論是純公共體育產品，如政策制定、健身路徑、體育管理、體育義務教育和體育健身指導等消耗動用的是公共財政。這類公益性體育產品有效供給方式是政府，凸顯補償公平而非交易公平，其政策性表達正是基本公共體育服務的均等化。政府作為此類產品供給中唯一合法的“直接生產者”，需制定公共體育服務的最低標準，調整和優(yōu)化現(xiàn)行財政支出結構，保證人人享有基本公共體育服務目標的實現(xiàn)。

（2）部分公益型與產業(yè)可結合型體育產品，兼具公益性和產業(yè)性質且是可區(qū)分的，是滿足社會共同需要的同時滿足私人需要的混合產品，如信息化的專業(yè)技術服務、健身培訓、氣氛營造輿論等資源。這類產品生產具有負溢出效益，而消費活動卻可能產生正溢出效益，政府須適當鼓勵市場供給，健全宏觀調控的責任制度。

（3）部分公益型與部分產業(yè)不可分型公共體育產品，兼具公益性質和產業(yè)屬性，但混在一起不能區(qū)分，其生產具有正溢出效益，而消費活動卻可能產生負溢出效益。也就是說，政府在該資源領域投入的生產成本一般市場主體難以承受，但此類產品消費的過程是可以實現(xiàn)營利，可將經營與維護等交由市場，如國民體質監(jiān)測。政府需要積極推進該類產品配置的市場化與社會化改革，并加強財政、投資等政策協(xié)同配合。

（4）完全產業(yè)型體育產品，按照公共產品理論理解是具有私人產品屬性的特殊公共體育產品，它在一定程度上關注社會公眾、個人享受需要和發(fā)展的同時，更是個別私人體育需要的商品性和營利性產品和服務，如大型體育場館、健身俱樂部、職業(yè)或依靠企業(yè)和社會贊助半職業(yè)體育聯(lián)賽等產品。當該類體育產品生產與消費成正溢出效益，政府可以通過稅收減免、財政補貼等經濟手段，降低這類產品市場準人的同時，不斷激發(fā)市場的內生性動力。當該類產品生產與消費產生負溢出效益時，政府應健全相關法規(guī)并嚴格執(zhí)法，對市場主體進行懲處、警戒和引導。

由此可知，A區(qū)完全由政府配置，B類完全由市場提供，C和D類資源屬于政府與市場合作區(qū)域，合理的邊界點應該考慮到產品產生的溢出效益與政府職能作用。

2.3 效用層面——政府與市場的有效邊界

有效邊界是對于不同協(xié)作雙方的有效組合，而何種機制選擇配置是在成本—收益不同制度安排間權衡。對于影響成本與收益間的權變因素，制度經濟學的代表學者奧利弗·E·威廉姆森在繼承和發(fā)展科斯的交易費用理論的基礎上，將其具體概念層提升到操作層面，提出了資產專用性程度（asset specificity）、交易不確定性程度（uncertainty）和交易頻繁性程度（frequency of transaction）3個權變維度[18]。資產專用性、不確定性和交易頻率這3項權變變量既考慮到公共體育資源的特殊性，也可以為政府與市場邊界界定提供操作工具（見表1）。從公共體育資源配置的效率和效益而言，可通過較低資產專性，解決公共體育資源配置質量問題，降低市場交易的不確定性；提升交易頻繁程度，可以培育市場主體，最大限度地滿足公眾多元的體育需求。

根據(jù)上述分析，我們能得到公共體育資源配置是否適合進行市場化，及如何實行市場化邊界選擇模型：公共體育資源配置市場化（是否）=資產專用性{高，低}+不確定性{大，小}+交易頻率{強，弱}。為便于分析，我們對每項權變變量的2種情形賦值，即資產專用性程度｛高（-1），低（+1）}、交易不確定性程度{大（-1），小（+l）}和交易頻繁性程度{強（+1），弱（1）}。于是，就形成了8種不同的公共體育資源配置市場化的情形（見圖5）[20]。

表1 交易成本三維度分析框架一覽表[19] Table1 The Analysis Framework of Transaction Cost

圖5 基于交易成本三維度下政府與市場邊界選擇模型Figure5 Government and Market Boundary Selection Model Based on Transaction Costs

（1）情形1，得分為3，較弱的資產專用性和較強的交易頻率可在保障某項資產本身價值的前提下，通過較低的成本實現(xiàn)資產價值的提升，且市場競爭性強可以降低機會主義行為的發(fā)生，政府也能降低生產和管理成本，以較低的成本實現(xiàn)市場機制作用。同時，較小的交易不確定性意味著政府能夠較強地掌握信息和知識，市場交易環(huán)境良好，交易信息較為充分，可較好把握公眾的體育需求，因而能最大程度地節(jié)約前期成本。以大型體育場館為例，除了能專門作為舉辦體育賽事的專業(yè)場所外，可以花費一定的成本轉換就可以成為融運動、休閑、健身、娛樂和商貿等功能于一體的體育服務綜合體，實現(xiàn)資產專屬增值的同時，且可較好滿足公眾需求和偏好。同時，多數(shù)體育場館采用BOT、PPP等方式建設運營，較小的交易不確定性和較強的交易頻率，因此是市場化中最適宜的情形。

（2）情形2、3和5，得分為1，意味著這幾種情形的交易成本不會太高，宜于市場化。其中，情形2較低不確定性和較弱資產專用性，說明市場存在此類公共體育資源生產和供給，且政府能夠掌握較為充分的市場信息，但與情形1相比，交易的頻率弱，極易導致市場競爭性不強。因此，要實行市場化，政府須培育體育市場，擴大潛在的市場競爭者，提高交易頻率，形成多家投標的競爭性局面。如此會有充分的選擇權來選擇承接商，以降低成本，如信息化的專業(yè)技術服務、專業(yè)調查和統(tǒng)計、運動康復保健和體育就業(yè)培訓等。

情形3，較弱資產專用性和重復交易頻率，決定了該類資源資產轉變成本不會太高，同時社會力量、企業(yè)等通過市場競爭機制配置具有普遍適用性。但這一情形關鍵在于交易的高不確定性，即公眾需求與供給的偏差、政府與承接主體信息不稱、負外部效應等因素，出現(xiàn)合約簽訂后的爭執(zhí)和合約履行標準等問題，從而增加了交易成本。如政府購買的公共體育服務資源是通過直接補貼方式實現(xiàn)公共體育服務資源供給，容易導致服務提供者把更多精力放在如何中標、如何獲得政府補貼等方面，甚至出現(xiàn)權利的尋租和腐敗。同時，承接主體以經濟價值為導向，公益性與經營性業(yè)務交叉必然出現(xiàn)價格溢價銷售、上漲過快、活動縮水和免費打折等一系列問題。為此，需要政府改變以往“運動式”的過度市場化和非競爭性的購買行為，通過有價證券補貼消費者的憑單制，以消費者“用腳投票”的方式選擇公共服務的提供者或組織者。

情形5的不同點在于，這類資源較高的交易頻率特征具有較強的市場競爭性，可收回專用性資產投資的成本，但較低的不確定決定了此類資源主要存在物資的高資產專用性。因此，需要政府增加一定的專用性資產投入的同時，通過競標的方式，積極吸收更多的市場主體參與競爭，減低成本。如國民體質監(jiān)測中心，由于所需資金投入較大，基層政府對國民體質監(jiān)測中心的投入非常有限，使得各地國民體質監(jiān)測中心出現(xiàn)了管理不到位、閑置儀器設備和人員流動性大等窘境，不能持續(xù)為社會提供相應的體質監(jiān)測服務[21]。政府可通過公共財政和體育彩票公益金，購置相應的體質監(jiān)測設備，通過公開招標的方式將體質監(jiān)測服務外包給各級醫(yī)院、醫(yī)藥企業(yè)和體育院校，并利用財政撥款對這些組織予以補償。

（3）情形4、6和7，得分都為-1，這類資源主要集中在學校體育和競技體育領域中，特別是奧運體育產品的生產是一個十分系統(tǒng)而復雜的過程，優(yōu)秀競技運動員的培養(yǎng)周期比較長，投資巨大，且長期以來是由政府直接生產和直接經營，其他市場主體難以進入也不愿進入。因此，短期看來，資產專用性程度較高、交易不確定性較大，因而只能主要由政府來負責生產并提供，市場主體與社會組織可以輔助生產。但隨著我國“管辦分離、政企分離、政事分離”改革的深入及市場與社會生產能力的提升，政府將此類資源逐步交由市場。

（4）情形8，分值為-3，高資產專用性、較大交易不確定性、較弱交易頻率意味著尚無法形成有效的市場競爭，且是市場化配置中風險最高、問題最多的一種情形，如體育外交、體育義務教育和體育政策法規(guī)，不宜實行市場化改革。

3 “有效市場”與“有為政府”的邊界框架運用——以蘇州市為例

江蘇是國家建設公共體育服務體系示范區(qū)，蘇州市在創(chuàng)建特色公共體育服務體系的同時，著眼于公共體育資源配置體制改革和運行機制的轉換。公共體育資源配置市場化是一個不斷“試錯”與“調適”的過程，特別是在政府與市場邊界的規(guī)范和標準上仍存在諸多問題。本文在構建的邊界基礎上，審視蘇州市公共體育資源市場化改革邊界問題，力圖為政府市場化改革制度創(chuàng)新提供參考。

3.1 政府與市場邊界界定分析

為加快體育行政部門職能轉變，提高公共體育資源配置的效益與效能，依據(jù)《政府采購法》《蘇州市財政局市本級向社會力量購買公共體育服務管理頒發(fā)》和《蘇州市體育惠民消費行動實施辦法》等文件要求，蘇州市公共體育資源配置的市場化改革逐步呈現(xiàn)出以政府配置為主，依托社會和市場交互作用的公共體育資源配置的格局。在市場化方式上，以政府購買公共體育服務為主，其他方式輔助，如采用“單憑制”形式在場地設施、健身服務與培訓等方面進行嘗試?？稍谶M行市場化配置資源選擇標尺上，采用市場發(fā)育程度、公眾需求與專家論證相結合的方式，涵蓋有體育設施、賽事產品類、組織平臺類、培訓保障類、信息宣傳類和健身綜合類6大類。其中，公共體育設施類主要涉及部分全民健身中心、大型體育場館和社區(qū)體育場地設施；體育賽事產品類涉及各類群眾性體育賽事產品，如蘇州市足球業(yè)余聯(lián)賽、武林大會、汽車摩托車越野邀請賽等；組織平臺類主要以組織形式為主，如蘇州市級協(xié)會俱樂部個人會員服務平臺和賽事報名交費管理平臺運行、維護和保障；培訓保障類涉及戶外運動進校園、戶外安全急救知識培訓、賽事活動安全保障及志愿者招募和培訓4類服務資源；信息宣傳類主要涉及各種媒介傳播的群眾體育信息，如蘇州電視臺《體育發(fā)現(xiàn)——社團風采周周看》；健身綜合類是為提出需求的市級機關、企事業(yè)單位工作人員和城鄉(xiāng)社區(qū)居民，提供免費的健身指導、體質監(jiān)測，如全民健身系列大課堂（見表2）。

表2 蘇州市公共體育資源配置市場化改革情況一覽表Table2 Marketization Reform of Public Sports Resource Allocation in Suzhou City

政府與市場邊界則采用“概括認定式”，即通過政府職能與公共體育資源市場化配置的實現(xiàn)可能性來界定（見表3）。在政府的主導下，通過財政上的支持，制度上的保障，以引導和協(xié)調利益主體。為防止“市場失靈”導致的公平、公共利益弱化，蘇州市政府將部分準公共體育產品或服務資源交由市場配置，以激活市場動力。為避免市場化改革中2種體制轉換而導致“真空”局面的出現(xiàn)，進一步支持脫鉤改革社會組織的發(fā)展，體育社會組織則扮演參與資源配置的角色，負責純公共體育產品與準公共體育產品的供給。

表3 蘇州市公共體育資源配置主體邊界劃分Table3 Division of Main Body Boundary of Resource Allocation in Suzhou City

3.2 存在的問題

3.2.1 邊界函數(shù)識別問題 （1）政府精英性的決策模式，偏離公眾需求。目前，蘇州市在公共體育資源市場化配置的內容決策上采用“自上而下”的精英決策模式，即行政意愿決定公共體育資源市場化配置機制與內容范圍。2018年，蘇州市購買公共體育服務資源78個項目，是通過體育局、體育總會和承接社團協(xié)會等開會所決定市場化配置的資源范圍。民意表達的渠道不通暢，公眾多元化需求無法在決策過程中被充分回應，這樣的決策是政府所需或承接者所需，而非民眾所需。正如學者調研反映的那樣，由于項目設置與公眾的實際需求之間不完全吻合，致使花費巨資舉辦場面宏大的“全民健身大賽和市民大聯(lián)賽”的競賽項目“少人化”現(xiàn)象屢見不鮮”[22]。

（2）政府職能轉變滯后，公眾利益保護性偏移。公共體育資源配置市場化改革重要目標，是實現(xiàn)公共體育資源供給與生產的分離，而這一過程中需要政府逐步放權，改變政府集公共體育資源的擁有者、配置者、消費者三者為一體的角色，提升公共體育資源配置的效率，改善公共體育服務質量。但是，在政府實際操作中卻出現(xiàn)了公眾利益保護性偏移問題。如蘇州常熟市奧體中心，以“定期開放”“低收費”等方式保持公共體育場館的公益性，長期把持在體育行政部門。雖然場館的收入狀況可觀，但其背后卻是政府財政補貼逐年遞增，大量場地閑置。

（3）缺乏成本—效益評估，公共體育資源配置效益低下。以政府購買公共體育資源為例，2016年蘇州市政府購買的47項體育服務資源項目中，多采用15萬以下不競標的方式移交給體育部門下屬事業(yè)單位或協(xié)會承擔（其中31家體育協(xié)會，6家事業(yè)單位）。正如前面所述，公共體育服務資源具有較強資產專屬性，“放權讓利內部化”行為導致市場競爭性不強，致使本應交易的頻率強轉為“弱”。加之，這些主體把精力集中在競標合同簽約上，對服務的質量顧若惘然，使得交易的不確定性增大，導致交易成本大大提升。

3.2.2 邊界界定問題 （1）制度化供給不足，市場化改革價值導向偏頗。清晰的制度設計，是推進市場化改革能否有序推進、指導政府實踐的重要舉措。但是，目前蘇州市未能針對公共體育資源配置市場化相關制度體系、規(guī)范做出細致的規(guī)定，致使市場化改革存在理解和做法的偏失。一方面，缺乏細致的指導性目錄，致使政府與市場在公共體育配置范圍存在有限性與隨意性。指導蘇州市推進公共體育資源配置的市場化改革制度文件主要是《蘇州市政府購買公共體育服務實施意見》和《市本級向社會力量購買公共體育服務管理辦法》，但是相應指導目錄把體育列為“民生福利”類，對公共體育資源配置政府與市場的邊界并不清晰。于是，在實踐中只是有選擇地或象征性地推進市場化，所涉及的內容、層次及數(shù)量還是較少的，如一些公共體育服務重大項目仍由政府直接進行生產和供給，政府尚未將部分權利與利益釋放出來。另一方面，監(jiān)督機制失之薄弱。實踐中過分注重事后監(jiān)管，忽視政府購買公共體育服務的事前監(jiān)督，仍然是蘇州市公共市場化改革政府與市場邊界價值導向亟待解決的問題。從現(xiàn)有的法規(guī)來看，蘇州市并未對市場化改革計劃的編制和審批程序進行細致的規(guī)定，這不僅加劇資源配置的隨意性，而且在沒有資金強力的約束下極易造成權力尋租及腐敗問題，使公眾的體育權益受到侵害。

（2）領域邊界界定科學性與合理性亟待加強。蘇州市從領域區(qū)分政府與邊界無可厚非，但從公共物品的特性來推導何種配置機制明顯是不夠的。因為，準公共體育產品本身就出于“公共地帶”，政府也是一個理性“經濟人”，當政府在某些產品的供給上享有壟斷特權之后，就會把越來越多的相關產品都變成“公共產品”，供給主體很難進行轉換。如群眾性、商業(yè)性體育聯(lián)賽，按照經典公共產品理論屬于準公共體育產品，但政府在賽事資源配置主導權方面卻有著當前市場、社會都難以約束到的選擇自由度。另外，缺乏政府職能清單很難合理規(guī)劃政府的公權范圍，如《蘇州市政府購買服務實施細則》第3條規(guī)定：蘇州市各級行政機關作為購買主體，可以根據(jù)實際需要，規(guī)定實施購買服務。實際上，該項規(guī)定指向的是屬于政府自身需要的公共體育資源還是政府向社會公眾提供的公共體育資源并不清晰，且公共體育資源配置內容、層次及數(shù)量極易受部門領導的認知程度與偏好的影響。

3.3 完善政府與市場邊界決策框架的進路

3.3.1 突破自上而下的決策模式，強化制度創(chuàng)新的民主決策2013年7月，李克強總理在主持召開國務院常務會議明確提出，研究推進公共領域市場化改革，要在準確把握公眾需求的基礎上，制定政府服務外包指導性目錄，明確市場配置的種類、性質和內容，并試點推廣[23]。以最大限度地滿足公眾體育運動需求，是公共資源配置方式制度創(chuàng)新的最終歸宿。蘇州市公共體育資源市場化改革過程中，不僅要將政府對自身改進的努力和民眾期望結合起來，實現(xiàn)供需之間的平衡，還應建立相應的利益需求表達機制，提高政府決策的準確性和制度創(chuàng)新的質量，以實現(xiàn)資源配置的精準化。建議蘇州市政府要建立公共體育資源市場化改革的民主聽證會制度，充分利用“蘇體通”信息平臺，定期采集公眾對資源需求、供給的體驗和評價數(shù)據(jù)，完善解決公共體育資源配置市場化中的供需缺陷，進而優(yōu)化和完善政府與市場配置資源的邊界界定。

3.3.2 完善政府職能清單 政府職能調整和履職方式的轉變，是十八屆三中全會推廣公共領域市場化改革的應有之義，政府職能的法定性成為公共體育資源配置方式變革的基本邊界。雖然蘇州市擬定“政府權力清單”，但通過市場機制配置公共體育資源是否屬于法律規(guī)定允許的范疇，市場配置公共資源的定位如何，并沒有給出具體的“閾值”。為有序推進公共體育資源配置市場化改革，必須依法界定政府“事務性管理實務”內容及邊界，建議完善禁止性、強制性和裁量性市場化配置問責制度，為公共體育資源配置方式革新提供最根本的依據(jù)。

3.3.3 完善相關法規(guī)，樹立市場化改革的價值表達 制度供給完善是樹立市場化改革的價值表達，更是協(xié)調好改革中各個利益主體關系，引導體育資源按照產品規(guī)劃合理配置的基本保障。蘇州市雖嘗試推進公共體育資源配置的市場化改革，但缺乏法律法規(guī)的約束，僅靠一些“意見”和“辦法”推進，難以確保政策落實有章可循。立足于本國國情，從制度訴求出發(fā)，蘇州市應加快完善并制定相應的法律法規(guī)，如制定公共體育資源配置市場化改革的規(guī)劃、標準等，體育領域特許經營辦法完善與實施細則，體育市場監(jiān)管制等。在培養(yǎng)市場主體方面，應嚴格按照《政府采購法》規(guī)定的投標程序，規(guī)劃政府在公共體育資源市場化配置機制，使社會組織、事業(yè)單位在競爭壓力下，鍛造自身的服務能力，提升服務檔次，消除體育部門、機關事業(yè)單位內部利用國有資產牟利，妨礙公平競爭的行為。

3.3.4 細化公共產品分類，科學劃分政府與市場領域邊界在領域不清晰的情況下，政府與市場分工合作容易出現(xiàn)政府職能共存缺位和越位，基本公共體育服務無法得到保障，偽市場化與過度市場化的現(xiàn)象。本研究從上述公共體育資源的分類已經做出了闡釋，建議對公共體育資源要素和產品進行細分，正確劃分公益型、公益性與產業(yè)型結合、產業(yè)型公共體育產品。對于公益型體育產品各級政府要進一步調整財政支出結構，優(yōu)先考慮加大投入力度，而對產業(yè)型體育產品可以交付給市場和社會進行生產，當然，政府必須強化市場的監(jiān)管職責。

3.3.5 在邊界界定上注重成本分析 雖然政府在公共體育事業(yè)投入不斷增加是未來發(fā)展的常態(tài)，但如果不加以約束，必然導致資源浪費，甚至出現(xiàn)過度市場化的風險。故在實踐中，政府實行公共體育資源市場化配置時不但要認真分析資產專屬性、交易不確定性和交易頻率3個維度的類別，還需不斷完善市場環(huán)境與制度來降低交易成本，從而增強決策的科學性。

4 結語

現(xiàn)階段，公共體育資源配置市場化改革必須明確哪些公共體育資源交由市場配置，哪些由政府配置，這樣才能實現(xiàn)公共體育資源配置治理的應有之義。本研究從價值、經濟、民生和管理4個維度闡述了平衡政府和市場的目標函數(shù)，從制度、主體和效用3個層面劃定了政府與市場的價值、領域邊界和有效邊界。3個層面邊界之間具有邏輯上的有機聯(lián)系：價值邊界影響市場的領域邊界，而市場的有效邊界在現(xiàn)實中是通過不同種類的社會產品能否有效供給反映出來的；政府與市場交易成本的高低又決定了價值邊界。在已有的邊界決策框架內審視蘇州市公共體育資源市場化改革的邊界問題，并提出了完善政府與市場邊界決策框架進路。不可否認的是，公共體育資源配置的市場化改革廣度與深度，是一個動態(tài)權變的過程，本文界定的公共體育資源配置市場與政府的邊界框架，只提供了具體的思路和解決方案，仍需要進一步優(yōu)化具體指標體系和完善決策工具。冀希在廣大學者與我們共同進行后續(xù)研究，為公共體育領域市場化改革提供良好的理論依據(jù)與現(xiàn)實指導。