高校校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革實(shí)踐與思考

王蕾 徐小英

摘要：為了提高高校的管理水平，越來越多的高校探索實(shí)行校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理改革。文章以校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理改革的意義為出發(fā)點(diǎn)，以西北農(nóng)林科技大學(xué)兩級(jí)財(cái)務(wù)管理改革的實(shí)踐為例，總結(jié)其成功的經(jīng)驗(yàn)，指出改革過程中遇到的問題，對(duì)此進(jìn)行了深入的思考。本研究對(duì)高校校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理改革有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：高等院校校院兩級(jí)財(cái)務(wù)財(cái)務(wù)管理改革

實(shí)踐

隨著教育事業(yè)的快速發(fā)展以及高校的辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)展，高校財(cái)務(wù)工作也變得愈加復(fù)雜而多樣化?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（20113-2020年）》的頒布與實(shí)施使高等學(xué)校教育改革進(jìn)程提升到了新高度。2015年8月，中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過的《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》中，首次明確提出“完善管理方式，進(jìn)一步增強(qiáng)高校財(cái)務(wù)自主權(quán)和自主安排經(jīng)費(fèi)的能力，充分激發(fā)高校爭創(chuàng)一流、辦出特色的動(dòng)力和活力”，提出聚焦服務(wù)國家重大戰(zhàn)略，整體推動(dòng)我國世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)。2017年1月，國務(wù)院印發(fā)的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》又明確要求要加快現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，統(tǒng)籌推進(jìn)高校綜合改革，建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度，推動(dòng)高等學(xué)校進(jìn)一步向院系放權(quán)。這就對(duì)高校財(cái)務(wù)管理體制改革提出了明確要求，要建立一種集預(yù)算、籌資、核算、控制、反饋、績效評(píng)估等功能融為一體.責(zé)、權(quán)、利各方相統(tǒng)一的兩級(jí)財(cái)務(wù)管理運(yùn)行體制。在這種財(cái)務(wù)管理體制下.學(xué)校依照各個(gè)二級(jí)學(xué)院的學(xué)科建設(shè)與專業(yè)設(shè)置，承擔(dān)的各類教學(xué)、科學(xué)研究與科技推廣，以及面向社會(huì)服務(wù)等具體工作任務(wù)，把與其相對(duì)應(yīng)的財(cái)務(wù)管理權(quán)限下放到各二級(jí)學(xué)院，校級(jí)財(cái)務(wù)部門通過相關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)章制度對(duì)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行控制，學(xué)院依據(jù)學(xué)校分配的權(quán)限統(tǒng)籌學(xué)院教育資源，結(jié)合學(xué)院的發(fā)展規(guī)劃，合理安排支配各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用途，進(jìn)而發(fā)揮學(xué)院自主辦學(xué)積極性，全面提升辦學(xué)活力。

一、校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革的意義

（一）兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革有利于優(yōu)化學(xué)校教育資源配置，落實(shí)高校整體發(fā)展目標(biāo)

高校以前“集中管理”的舊的體制，雖有利于教育資源全局通盤規(guī)劃和具體安排，但學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)分配與二級(jí)學(xué)院具體辦學(xué)中的實(shí)際需求兩者之間，供需結(jié)構(gòu)矛盾一直得不到充分有效化解，且愈來愈凸出，嚴(yán)重影響著學(xué)校資金經(jīng)費(fèi)的使用效率，甚至造成辦學(xué)資源的浪費(fèi)。因此，建立財(cái)權(quán)與責(zé)任明晰的兩級(jí)管理體制，既可增強(qiáng)校級(jí)財(cái)務(wù)部門對(duì)全校范圍內(nèi)整個(gè)財(cái)務(wù)活動(dòng)的宏觀調(diào)控力，最大化地保障和落實(shí)學(xué)校整體戰(zhàn)略目標(biāo)，也可以在宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上提升各學(xué)院自主權(quán)，促進(jìn)學(xué)院更加合理運(yùn)用和調(diào)配資金，推進(jìn)學(xué)校財(cái)務(wù)管理科學(xué)化進(jìn)程。

（二）兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革有助于促進(jìn)學(xué)院發(fā)展的積極性，釋放學(xué)校內(nèi)生動(dòng)能

在舊的管理體制下，高校的管理權(quán)主要集中在學(xué)校層面，學(xué)院經(jīng)費(fèi)使用的靈活性受到限制。高校財(cái)權(quán)下移到學(xué)院后，給予學(xué)院自主安排和使用的權(quán)限，學(xué)院可以依據(jù)本單位當(dāng)年實(shí)際可支配的辦學(xué)總經(jīng)費(fèi)，制定合理的學(xué)科建設(shè)規(guī)劃與發(fā)展目標(biāo)，著力提升解決重大問題能力和創(chuàng)新能力。其次，通過建立責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體系，強(qiáng)化對(duì)人的激勵(lì)和約束，使廣大師生在思想上穩(wěn)固樹立科學(xué)、規(guī)范的財(cái)務(wù)管理理念，民主理財(cái)?shù)囊庾R(shí)不斷增強(qiáng)，進(jìn)一步增強(qiáng)內(nèi)部管理的主觀能動(dòng)性，釋放學(xué)校內(nèi)生動(dòng)能，對(duì)在新時(shí)代合理利用教育資源，構(gòu)建資源節(jié)約型高校有重要意義。

（三）兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革有利于形成特色院系，促進(jìn)人才培養(yǎng)

多年來，我國公立高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來自財(cái)政撥款。隨著教育事業(yè)的發(fā)展，高校與企業(yè)的協(xié)作越來越多，大量的社會(huì)資金進(jìn)入高校。社會(huì)資金支持大大調(diào)動(dòng)了高校的辦學(xué)積極性，顯然只有那些具有較完善的人才培養(yǎng)模式和鮮明特色的二級(jí)學(xué)院才能滿足企業(yè)的需要。相比以往，在舊的管理模式之下，職能部門管理者由于自身的局限性對(duì)各院系的具體狀況與要求很難做到全面了解，對(duì)于不同學(xué)科發(fā)展的前沿信息缺乏準(zhǔn)確把握，很難制定出符合各個(gè)學(xué)科發(fā)展要求的規(guī)劃；恰恰相反，處在學(xué)科發(fā)展前沿的二級(jí)學(xué)院管理者，雖然洞悉學(xué)科發(fā)展的方向，但卻缺乏制定規(guī)劃的決策權(quán)。實(shí)行校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革，使處于教育發(fā)展一線的二級(jí)學(xué)院管理者具有資金支配和使用權(quán)，能夠發(fā)揮他們的自主性與積極性，形成院系特色，培養(yǎng)實(shí)用性人才。

二、西北農(nóng)林科技大學(xué)財(cái)務(wù)管理體制改革的構(gòu)建

近年來，為加快世界一流農(nóng)業(yè)大學(xué)建設(shè)步伐，提升學(xué)科可持續(xù)發(fā)展能力和核心競爭力，西北農(nóng)林科技大學(xué)（以下簡稱x大學(xué)）按照“目標(biāo)導(dǎo)向、突出重點(diǎn)、分級(jí)管理、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的原則，出臺(tái)了《關(guān)于深化校院兩級(jí)管理體制改革的若干意見》，財(cái)務(wù)處結(jié)合實(shí)際工作，制定了《x大學(xué)校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理改革實(shí)施辦法》。

（一）校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理改革的目標(biāo)和原則

校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理改革的目標(biāo)是按照財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)等原則，科學(xué)合理配置校院兩級(jí)財(cái)力，擴(kuò)大學(xué)院財(cái)務(wù)管理自主權(quán)和財(cái)力范圍；構(gòu)建事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，權(quán)益和責(zé)任透明，規(guī)范有序，運(yùn)轉(zhuǎn)高效的財(cái)務(wù)管理體制。

校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理改革的基本原則是“基本保障、目標(biāo)引導(dǎo)、激勵(lì)約束”，在分類管理的基礎(chǔ)上逐步建立以生師規(guī)模為基礎(chǔ)、以辦學(xué)目標(biāo)為導(dǎo)向、與辦學(xué)績效相結(jié)合的學(xué)院辦學(xué)經(jīng)費(fèi)核撥機(jī)制。

（二）校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理改革主要內(nèi)容

1.調(diào)整學(xué)校與學(xué)院經(jīng)濟(jì)權(quán)限，明確校院財(cái)務(wù)職責(zé)分工。學(xué)校主要財(cái)務(wù)職責(zé)是：統(tǒng)籌掌握各類辦學(xué)資源，包括財(cái)政撥款，學(xué)費(fèi)收入，資產(chǎn)、資源收益等；統(tǒng)一編制財(cái)務(wù)收支規(guī)劃與建設(shè)計(jì)劃；統(tǒng)一制定財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度；統(tǒng)一財(cái)務(wù)預(yù)、決算和會(huì)計(jì)核算管理；集中管理資金和對(duì)外舉債；審核學(xué)院預(yù)算，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，考核、評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行效果；制定收費(fèi)管理制度，規(guī)范收費(fèi)行為；制定并完善內(nèi)控制度，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；管理日常財(cái)務(wù)收支，履行會(huì)計(jì)監(jiān)督職責(zé)；實(shí)施績效評(píng)價(jià)制度，對(duì)學(xué)院和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)收支情況等進(jìn)行財(cái)務(wù)考核與評(píng)價(jià)。

學(xué)院主要財(cái)務(wù)職責(zé)是：根據(jù)學(xué)院事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和學(xué)校下達(dá)的重點(diǎn)工作，按照“統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)、量人為出、當(dāng)年平衡”的原則，自主編編制財(cái)務(wù)規(guī)劃、年度財(cái)務(wù)預(yù)算；規(guī)范、自主、統(tǒng)籌使用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)；開發(fā)利用辦學(xué)資源，合法組織收入，完善增收節(jié)支措施，提高資源使用效率；自主制定學(xué)院經(jīng)濟(jì)考核與獎(jiǎng)懲、激勵(lì)制度；自主制定本單位辦理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的具體辦法和程序等。

2.合理劃分校院兩級(jí)財(cái)力，明確各項(xiàng)支出責(zé)任。學(xué)校統(tǒng)一管理的財(cái)力包括：學(xué)校職能部門、直（附）屬單位教職工的工資津貼福利，全校教職工醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用、職工養(yǎng)老費(fèi)用、公積金、房改補(bǔ)貼，離退休職工離退休金、生活補(bǔ)貼等；行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)；公共設(shè)施維修與及維護(hù)費(fèi)用；基本建設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；績效獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)；應(yīng)急及危機(jī)處理等預(yù)備費(fèi)用。

學(xué)院統(tǒng)籌使用的財(cái)力包括：學(xué)院教職工人員經(jīng)費(fèi)撥款包括在編在崗人員工資、津貼、福利以及學(xué)生獎(jiǎng)助學(xué)金、助研津貼、生活困難補(bǔ)助等；基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)撥款；學(xué)科發(fā)展建設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥款；學(xué)院自主收入等。

3.改革經(jīng)費(fèi)核撥機(jī)制，擴(kuò)大學(xué)院財(cái)務(wù)自主權(quán)，夯實(shí)學(xué)院辦學(xué)主體地位。學(xué)校按照“基本保障、目標(biāo)引導(dǎo)、激勵(lì)約束”的原則，建立以學(xué)院生師規(guī)模為基礎(chǔ)、以辦學(xué)目標(biāo)為導(dǎo)向、與辦學(xué)績效考核相結(jié)合的學(xué)院辦學(xué)經(jīng)費(fèi)核撥機(jī)制。學(xué)校改革人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算辦法，將在編在崗職工工資、崗位津貼和一般性業(yè)績津貼，以及學(xué)生獎(jiǎng)助學(xué)金等核撥到學(xué)院；擴(kuò)大學(xué)院基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)核撥范圍，將基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行、科研機(jī)構(gòu)運(yùn)行、儀器設(shè)備維修等經(jīng)費(fèi)納入學(xué)院基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，充分考慮辦學(xué)規(guī)模與學(xué)科專業(yè)特點(diǎn)，按“基礎(chǔ)+增長”的機(jī)制進(jìn)行核撥；整合部門管理的各類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，設(shè)立發(fā)展專項(xiàng)，按學(xué)院、學(xué)校兩級(jí)分別管理使用；設(shè)立績效補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，根據(jù)學(xué)院發(fā)展實(shí)績和綜合考評(píng)結(jié)果核撥。鼓勵(lì)學(xué)院面向社會(huì)多渠道籌集資金，對(duì)募集的捐贈(zèng)資金，學(xué)校予以配比資助。建立學(xué)院預(yù)算管理制度，統(tǒng)籌使用各類資金，自主編制綜合收支預(yù)算。

4.改變工作模式，提高服務(wù)質(zhì)量，積極推動(dòng)財(cái)務(wù)兩級(jí)管理改革。為加強(qiáng)兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革順利進(jìn)行，財(cái)務(wù)處提出建設(shè)“學(xué)習(xí)型、研究型、服務(wù)型”處室的目標(biāo)，建立事前指導(dǎo)、事中服務(wù)、事后檢查的服務(wù)機(jī)制，充分運(yùn)用信息化手段實(shí)現(xiàn)流程再造，簡化、優(yōu)化工作程序。2015年開始實(shí)行網(wǎng)上預(yù)約報(bào)賬，實(shí)現(xiàn)了無現(xiàn)金、無等候報(bào)賬，為師生員工提供更加安全、高效和便捷的財(cái)務(wù)報(bào)銷服務(wù)。

為加強(qiáng)對(duì)學(xué)院財(cái)務(wù)收支管理工作的指導(dǎo)，財(cái)務(wù)管理部門實(shí)行了會(huì)計(jì)聯(lián)系學(xué)院制度，財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常與會(huì)計(jì)人員一起深入學(xué)院，幫助學(xué)院建立起了一整套從預(yù)算到?jīng)Q算、從決策到執(zhí)行的財(cái)務(wù)運(yùn)行管理體系，學(xué)院的內(nèi)涵式發(fā)展進(jìn)一步得到加強(qiáng)，為學(xué)校實(shí)行校院兩級(jí)管理起到有力的促進(jìn)作用。

5.統(tǒng)一思想，完善相關(guān)配套制度，建立校院財(cái)務(wù)兩級(jí)管理支撐體系。校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制下，學(xué)院有一定程度的資金使用自主權(quán)，但也必須有相應(yīng)的規(guī)章制度予以保障。為了保證校院兩級(jí)管理改革順利實(shí)施，x大學(xué)印發(fā)了《關(guān)于深化校院兩級(jí)管理體制改革的若干意見》主體文件，計(jì)劃財(cái)務(wù)處及有關(guān)職能部門也制定了《x大學(xué)校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理改革實(shí)施辦法》《x大學(xué)校院兩級(jí)人事管理改革實(shí)施辦法》《x大學(xué)校院兩級(jí)學(xué)科資源配置改革實(shí)施意見》《x學(xué)院工作規(guī)則》等若干個(gè)配套實(shí)施細(xì)則。這些全新的制度互相銜接、互為支撐，理順了校院兩級(jí)財(cái)經(jīng)關(guān)系，形成了一個(gè)完備的制度體系。

三、西北農(nóng)林科技大學(xué)校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革的實(shí)效

（一）改變經(jīng)費(fèi)管理模式，擴(kuò)大學(xué)院經(jīng)費(fèi)支配自主權(quán)

在x大學(xué)校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理進(jìn)行改革以前，辦學(xué)資源按照其不同屬性條塊分割，主要由學(xué)校相關(guān)職能部門掌控，而各學(xué)院要用錢不得不向有關(guān)職能部門跑路申請(qǐng)。改革后，管理工作重心下潛，按照校、院財(cái)力劃分范圍，將絕大部分辦學(xué)經(jīng)費(fèi)直接劃撥給學(xué)院，由學(xué)院自主管理，學(xué)院依據(jù)自身的發(fā)展規(guī)劃和需要在預(yù)算規(guī)定內(nèi)進(jìn)行自主審批使用，在學(xué)校內(nèi)部形成了校院兩級(jí)職責(zé)明晰、運(yùn)行規(guī)范、協(xié)調(diào)發(fā)展的管理運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了從事務(wù)管理向戰(zhàn)略管理的根本轉(zhuǎn)變，把辦學(xué)自主權(quán)交給學(xué)院，變“校辦院”為“院辦?！保瑯O大地調(diào)動(dòng)了學(xué)院自身積極性。如學(xué)校為了加強(qiáng)學(xué)科建設(shè)，培育新的學(xué)科研究方向，扶持剛畢業(yè)博士或尚未申請(qǐng)到國家有關(guān)科研項(xiàng)目的年輕人，在學(xué)校專門設(shè)立基本科研啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)。過去這項(xiàng)資金由學(xué)校財(cái)務(wù)部門下?lián)艿娇蒲性?，再由各院系相關(guān)人員向科研院申請(qǐng)，而現(xiàn)在學(xué)校將此經(jīng)費(fèi)直接劃撥給學(xué)院，申請(qǐng)人員向?qū)W院提交相關(guān)申請(qǐng)，學(xué)院根據(jù)學(xué)院的學(xué)科發(fā)展需要確定支助人員，科研院制定考核標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行實(shí)施具體的考核評(píng)估與檢查，財(cái)務(wù)部門對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行資金進(jìn)行監(jiān)督和服務(wù)。從改革實(shí)施具體情況來看，全校各個(gè)學(xué)院在實(shí)行兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制后，經(jīng)費(fèi)收支較改革前顯著增加，學(xué)科建設(shè)水平、人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新及社會(huì)影響等綜合能力得到全面提升。

（二）優(yōu)化教育資源配置，提高資金使用效益

x大學(xué)財(cái)務(wù)管理改革后，學(xué)校層面僅留少部分經(jīng)費(fèi)用于公共事業(yè)、行政職能部門及部分教輔單位的開支、學(xué)校事業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金以及績效獎(jiǎng)勵(lì)資金外，將大部分經(jīng)費(fèi)劃撥給學(xué)院層面，學(xué)院在經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)上，相應(yīng)組建了不同層次的教學(xué)、科研團(tuán)隊(duì)，優(yōu)化了教師資源的配置；學(xué)院注重經(jīng)費(fèi)投入，保障了教學(xué)場所正常運(yùn)作和設(shè)備的購置維護(hù)，優(yōu)化了教學(xué)設(shè)備資源的配置；學(xué)院依照學(xué)生規(guī)模、課時(shí)、專業(yè)、實(shí)習(xí)等進(jìn)行等綜合考慮，本著量入為出的原則，合理安排經(jīng)費(fèi)，減少了不必要的支出，從而提高資金的使用效益。

（三）實(shí)行項(xiàng)目分類管理，集中核算，為師生提供便捷優(yōu)質(zhì)服務(wù)

根據(jù)校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理改革的要求，計(jì)財(cái)處不斷建立健全以學(xué)院為單位的分級(jí)核算體系，對(duì)學(xué)院的教育經(jīng)費(fèi)全部按照項(xiàng)目分類實(shí)施管理，設(shè)置了各學(xué)院支出項(xiàng)目，如行政公務(wù)費(fèi)、教學(xué)業(yè)務(wù)費(fèi)、學(xué)生活動(dòng)費(fèi)、學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金、學(xué)生困難補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、學(xué)科建設(shè)經(jīng)費(fèi)、基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)、職工活動(dòng)費(fèi)等.分別明確了支出范圍與額度，學(xué)校對(duì)各學(xué)院的資金進(jìn)行集中核算。這樣的分級(jí)核算體系，使學(xué)院能夠隨時(shí)了解各類不同項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的收入與支出情況。充分掌握學(xué)院經(jīng)費(fèi)整體的運(yùn)行和發(fā)展?fàn)顩r。

隨著高等教育投入以及科研經(jīng)費(fèi)的逐年增加，財(cái)務(wù)部門的報(bào)賬工作量劇增，2015年x大學(xué)全面推出了“網(wǎng)上預(yù)約報(bào)賬”制度，實(shí)現(xiàn)了無等候報(bào)賬，解決了排長隊(duì)、報(bào)賬難的現(xiàn)象；開通銀?；ヂ?lián)系統(tǒng)，通過網(wǎng)銀轉(zhuǎn)賬實(shí)現(xiàn)了無現(xiàn)金支付，為師生提供便捷優(yōu)質(zhì)服務(wù)。同時(shí)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，建立財(cái)務(wù)綜合服務(wù)平臺(tái)、微信公眾號(hào)等，方便了師生教學(xué)和科研工作，提高了財(cái)務(wù)工作效率；另外，計(jì)財(cái)處推行會(huì)計(jì)聯(lián)系學(xué)院制度，化解了報(bào)賬帥生與財(cái)會(huì)人員因財(cái)務(wù)信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的矛盾，提升了廣大師生對(duì)財(cái)務(wù)處的滿意度。