國庫集中支付制度實(shí)踐與思考

郭曉敏

國庫集中支付制度是構(gòu)建公共財(cái)政體制的基礎(chǔ)性工作，同時(shí)也是提高財(cái)政資金的安全性、有效性、從源頭上治理腐敗的一項(xiàng)有效措施，其實(shí)質(zhì)是將所有財(cái)政性資金集中在國庫單一賬戶體系，同時(shí)所有財(cái)政支出均通過這一賬戶體系進(jìn)行撥付。國庫集中支付制度改革數(shù)年，取得了一定成效，但也仍面臨一些困難和問題：業(yè)務(wù)流程需進(jìn)一步梳理;支付手段需進(jìn)一步改進(jìn);公務(wù)卡使用率有待于提高等，及時(shí)研究總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，深入分析改革面臨的問題，提出完善措施建議，才能更有效地做好國庫集中支付工作。

一、實(shí)行國庫集中支付制度的成效

（一）建立了國庫單一賬戶體系，取消以往分戶核算的核算方式。實(shí)施改革試點(diǎn)之后，由于建立了國庫單一賬戶體系，實(shí)行了新的支付方式，改變了過去分散、多重設(shè)置銀行賬戶、層層撥付、占壓資金的狀況。過去單位用款計(jì)劃批準(zhǔn)后，國庫要一次性將資金撥入單位銀行賬戶，一方面形成財(cái)政資金結(jié)余多戶頭分散存放，另一方面造成國庫資金不足，調(diào)度困難。實(shí)行國庫集中支付后，實(shí)現(xiàn)了單位用款計(jì)劃與資金撥付相分離，使單位形成的結(jié)余體現(xiàn)為用款計(jì)劃指標(biāo)結(jié)余，實(shí)際資金結(jié)余在國庫或國庫集中支付專戶。

（二）增加了預(yù)算執(zhí)行信息的透明度。預(yù)算單位零余額賬戶的每一筆支付交易記錄，信息生成機(jī)制不一樣，而且通過信息網(wǎng)絡(luò)傳輸，預(yù)算執(zhí)行信息的完整性、及時(shí)性大幅度提高，提高了預(yù)算執(zhí)行透明度，為財(cái)政運(yùn)行管理和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供了及時(shí)可靠的信息基礎(chǔ)。

（三）提高了財(cái)政資金的運(yùn)行效率和使用效益。所有未支付到最終收款人或用款單位的資金余額都由財(cái)政部門掌握在國庫單一賬戶中，不僅大大提高了財(cái)政的資金調(diào)度能力，而且為降低財(cái)政籌資成本，提高資金使用效益創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。

（四）有效防止對財(cái)政資金的擠占、挪用和截留，從源頭上預(yù)防和遏制腐敗。實(shí)行國庫集中支付后，所有財(cái)政資金不再預(yù)撥到預(yù)算單位賬戶，在預(yù)算執(zhí)行前就對其進(jìn)行審核，結(jié)余以指標(biāo)形式體現(xiàn)，所以擠占、挪用和截留財(cái)政資金的可能性大大降低，特別是截留財(cái)政資金可得到有效控制。由于預(yù)算單位每筆支出均要通過財(cái)政的審核，隨著部門預(yù)算改革的實(shí)施，預(yù)算更加細(xì)化，從而起到預(yù)防和遏制腐敗的作用。

二、國庫集中支付改革存在的問題

（一）部門預(yù)算的編制和管理還不夠科學(xué)化、精細(xì)化。部門預(yù)算是國庫集中支付的基礎(chǔ)和前提。單位編制用款計(jì)劃的前提條件是該單位的部門預(yù)算，因此部門預(yù)算是否科學(xué)規(guī)范將直接影響到國庫集中支付的實(shí)行。目前常見的問題：一是預(yù)算編制還比較粗糙，部分資金難以細(xì)化到具體項(xiàng)目，不易執(zhí)行;二是有的部門預(yù)算剛性不夠，擠占、混用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;三是部分預(yù)算編制缺乏預(yù)見性，資金遲遲不能到位，影響到預(yù)算執(zhí)行正常運(yùn)行。

（二）會(huì)計(jì)集中核算向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌存在困難。會(huì)計(jì)集中核算向集中支付轉(zhuǎn)軌，是將會(huì)計(jì)核算權(quán)交回單位，預(yù)算單位擁有資金的所有權(quán)、使用權(quán)和核算權(quán)，單位的財(cái)務(wù)核算和財(cái)務(wù)管理合為一體，可以避免財(cái)務(wù)核算和資產(chǎn)管理的脫節(jié)現(xiàn)象。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算的預(yù)算單位人員編制少，沒有財(cái)會(huì)專業(yè)學(xué)習(xí)經(jīng)歷的工作人員，也沒有配備專職財(cái)務(wù)人員，只能由非專業(yè)人員兼職，財(cái)務(wù)力量比較薄弱。若推行財(cái)政國庫集中支付改革，單位報(bào)賬員缺乏自主核算能力，增加了國庫集中支付改革推行的難度。

（三）軟件系統(tǒng)不完善、硬件設(shè)施有待加強(qiáng)。一是業(yè)務(wù)流程復(fù)雜，所需人力較多，國庫集中支付的程序有待優(yōu)化;二是軟件系統(tǒng)相對獨(dú)立。從指標(biāo)維護(hù)、支付管理和會(huì)計(jì)核算等各環(huán)節(jié)都有不同的模塊，而且各模塊相互獨(dú)立運(yùn)行，沒有統(tǒng)一界面，缺乏融合性，造成大量的重復(fù)工作;三是軟件的操作功能還不夠簡化。根據(jù)目前的軟件操作設(shè)置，如憑證打印存在較大的工作量，容易出現(xiàn)差錯(cuò)，也加大了支付成本。四是硬件設(shè)施有待加強(qiáng)，市兩級、銀行和預(yù)算單位之間的網(wǎng)絡(luò)不通暢現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，支付系統(tǒng)與銀行間的電子化業(yè)務(wù)管理工作尚未推進(jìn)。

三、做好國庫集中支付制度工作的建議

第一，國庫集中支付系統(tǒng)的穩(wěn)定和完善是改革推進(jìn)的基礎(chǔ)。要保證改革順利推進(jìn)，必須要有穩(wěn)定的系統(tǒng)、通暢的網(wǎng)絡(luò)，必須能夠及時(shí)聯(lián)系軟件公司解決運(yùn)行中的問題、調(diào)整和完善系統(tǒng)設(shè)置。需要成立信息中心具體負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)和軟件的維護(hù)。只有不斷推進(jìn)信息化平臺建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)與軟件公司的業(yè)務(wù)合作，打造高效完善的財(cái)政綜合信息平臺，形成用制度管理信息、用信息管理資金、用信息提升服務(wù)的良性循環(huán)通道，才能進(jìn)一步提高工作效率、提升工作水平、優(yōu)化簡化流程，做好對外服務(wù)。

第二，部門預(yù)算的可執(zhí)行性是改革的前提。國庫集中支付是以預(yù)算為基礎(chǔ)來進(jìn)行規(guī)范和約束。部門預(yù)算編制應(yīng)盡可能使每筆支出都能核定它的合理性、預(yù)見性、科學(xué)性，盡量減少調(diào)整次數(shù)，這樣國庫集中支付才有明確依據(jù)，不會(huì)無所適從。

第三，積極推進(jìn)國庫集中支付電子化進(jìn)程。電子化主要包括電子印章的使用和電子憑證、電子文檔的傳遞?；谀壳柏?cái)政、銀行和預(yù)算單位的各種網(wǎng)絡(luò)平臺，國庫集中支付相關(guān)的大多數(shù)業(yè)務(wù)都可以通過網(wǎng)上辦理，電子化可以減少各種紙質(zhì)文件傳遞和憑證打印、蓋章環(huán)節(jié)，使人力從機(jī)械化的工作中解脫出來，大大提高工作效率。當(dāng)然，電子化必須以安全性作為前提，對軟硬件有較高的要求，需要做好充分的前期準(zhǔn)備。

第四，認(rèn)真梳理業(yè)務(wù)流程，提高資金支付效率。取消財(cái)政部門用款計(jì)劃審批，行政事業(yè)單位代發(fā)工資采取直接支付，其余的預(yù)算單位資金支付文式逐步改為授權(quán)支付，對于大額資金的支付建立報(bào)備制度，將發(fā)票的審核、支付的方式等由單位把握，最大程度提高資金支付效率。

第五，深化公務(wù)卡制度改革。擴(kuò)大公務(wù)卡持有范圍，提高公務(wù)卡利用率，將公務(wù)卡制度與現(xiàn)金提取和使用管理緊密結(jié)合，減少單位現(xiàn)金支出;規(guī)范單位公務(wù)卡使用，明確預(yù)算單位公務(wù)支出結(jié)算事項(xiàng)，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)行公務(wù)卡消費(fèi)結(jié)算目錄，除按規(guī)定實(shí)行財(cái)政直接支出或者銀行轉(zhuǎn)賬外，全部推行公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算;凡是符合使用條件的均需使用公務(wù)卡結(jié)算，提高公務(wù)卡的支付比例。深化公務(wù)卡制度改革有利于提高財(cái)政財(cái)務(wù)管理透明度，可以滿足財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)控需要，還便于從源頭治理腐敗和減少違法違規(guī)行為的發(fā)生。

第六，建立健全國庫集中支付監(jiān)督體系，加強(qiáng)財(cái)政資金使用的監(jiān)督管理。實(shí)現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行的有效控制，應(yīng)進(jìn)一步從制度設(shè)計(jì)、機(jī)制運(yùn)行、動(dòng)態(tài)監(jiān)控等方面著手建立健全監(jiān)督管理體系，加大對財(cái)政資金使用的監(jiān)控力度。開發(fā)應(yīng)用集實(shí)時(shí)監(jiān)控、智能預(yù)警、監(jiān)控分析、綜合查詢等多功能于一體的國庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，建立對預(yù)算單位資金支付的事前監(jiān)督機(jī)制。通過動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題和疑點(diǎn)，及時(shí)核實(shí)和糾正，有效防止預(yù)算單位、代理銀行違規(guī)向其他賬戶劃轉(zhuǎn)資金等行為，保證每一筆財(cái)政資金使用符合預(yù)算規(guī)定的用途。