關于建設用地使用權續(xù)期規(guī)則相關問題的法律研究

張怡亭

摘 要：建設用地使用權是一項有期限的物權，關于以前所取得的建設用地使用權期限屆滿后的續(xù)期問題是急需解決的問題。建設用地使用權一直是自然人以及社會組織所關注的一項重要的權利，《城市房地產(chǎn)管理法》《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》以及2006公布的《物權法》未涉及建設用地使用權期限屆滿的一些問題。本文分為四個部分通過研究相關法律條文及相應的司法解釋，旨在為建設用地使用權期限屆滿后存在部分問題指出解決方案。

關鍵詞：建設用地使用權;續(xù)期費用;無限續(xù)期

一、明確建設用地使用權的構成要素及取得流轉方式

建設用地使用權是一種利用土地的權力，根據(jù)物權法對于建設用地使用權的概念我們可知建設用地使用權的主體包括自然人及社會組織，其客體是國家所有的土地。有觀點認為建設用地使用權的客體還應當包括集體土地，但是《物權法》第151條規(guī)定依照《土地管理法》辦理集體所有土地的建設用地，此外，如果把農(nóng)民集體所有的土地進行建設，且不是用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)鄉(xiāng)村公共設施等，一般需要兩個程序，一是農(nóng)用地轉建設用地批給程序，二是農(nóng)用地征收程序。通過這兩個程序把集體所有土地國有化?？梢?，《物權法》第12章所規(guī)定的建設用地使用權不包括對用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設施的集體土地的建設。取得建設用地使用權的方式主要有兩種（這里指以國有土地為客體的建設用地使用權），一是通過出讓轉讓建設用地使用權。出讓即從國家取得土地使用權，主要方式有招標、拍賣、協(xié)議等;轉讓是指從其他土地使用權人處取得建設用地使用權。二是通過行政劃撥的方式。也就是國家機關所用的建設用地通過行政方式取得。

二、建設用地使用權期限屆滿后的相關問題

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第22條以及《物權法》第149條規(guī)定，住宅類的建設用地使用權住宅類的建設用地使用權是自動續(xù)期的，其他建設用地是依申請續(xù)期的，但是對于住宅建設用地是有限續(xù)期還是無限續(xù)期，以及續(xù)期是否仍然需要繳納一定費用的規(guī)定是不明確的。非住宅類的建設用地期限屆滿后的歸屬問題也沒有做出明確的規(guī)定，需要關注的主要有以下幾個方面。

1.關于建設用地使用權期限屆滿后相關問題由哪個部門法規(guī)定

《城市房地產(chǎn)管理法》以及《土地管理法》都屬公法意義上的法律，而《物權法》屬于民法的范疇，兩者屬于同一位階的法律，那么關于建設用地使用權續(xù)期的相關問題應該由哪個法律規(guī)定呢？筆者認為應當由《物權法》規(guī)定，主要原因是建設用地使用權是自然人以及社會組織的一項民事權力;其次，《城市房地產(chǎn)管理法》以及《土地管理法》主要規(guī)定的是土地使用權而并非建設用地使用權。有的學者認為續(xù)期是一種土地管理制度的特別許可，但筆者認為需要清楚續(xù)期是基于建設用地使用權這一民事權利已經(jīng)產(chǎn)生的前提，因此在民法典的編纂中，民法分則的物權編更應該對以前物權法的立法規(guī)避的問題做出合理的規(guī)定。

2.建設用地續(xù)期是有限續(xù)期還是永久續(xù)期

關于建設用地續(xù)期期限，根據(jù)物權法以及城市房地產(chǎn)管理法，住宅類的建設用地自動續(xù)期，那么是否就意味著無限續(xù)期，是否意味著不需要繳納土地續(xù)期費用，由住戶永久地享有建設用地使用權？房屋的使用期限是有限的，也許不到70年房屋就會毀損，房地產(chǎn)開發(fā)商在建造建筑物已經(jīng)取得了建設用地使用權，但是從住戶們取得房產(chǎn)證時，我們認為土地的建設用地使用權應當歸住戶共同所有。建設用地使用權是一種有期限的物權，但是公民對于房屋的所有權是一種完全物權，因此兩者之間存在沖突，如果70年后如果房屋還未倒塌，房屋所有權是否存在。對于續(xù)期期限，不同的學者持不同的觀點，王利明教授贊同建設用地使用權是一種有期限的物權的觀點，支持其理論的主要支撐是建設用地使用權是一項用益物權與國有土地所有權之間存在沖突。而楊立新教授則持反對態(tài)度，認為70年后建設用地使用權是可以經(jīng)過自動續(xù)期而成為一種永久性的權利，更有利于保障公民的憲法所規(guī)定的基本權利――居住權。筆者更贊同楊立新教授的觀點，主要原因有：一是有限續(xù)期更能保護公民的居住權;二是住宅類的建設用地使用權與宅基地使用權應當同樣具有社會福利性，既然我國的宅基地使用權是一項比較特殊的福利性用益物權，那么針對城市居民所使用的建設用地使用權和宅基地使用權適宜類似規(guī)定。

針對非住宅類的建設用地來說，物權法明確規(guī)定了非住宅類建設用地續(xù)期依照法律規(guī)定辦理，那么需要依照哪個法律呢？筆者認為依照《城市房地產(chǎn)管理法》第12條來處理，因為非住宅類的建設用地使用權大多是基于營利性目的而申請使用，因此和住宅類的建設用地使用權的續(xù)期期限法律規(guī)定也應當不同。

3.關于建設用地使用權續(xù)期費用以及出讓金標準的問題

關于建設用地使用權續(xù)期費用的問題，《物權法》并未規(guī)定自動續(xù)期是否需要繳納續(xù)期費用，如果不需要繳納續(xù)期費用，體現(xiàn)不出建設用地屬于國有土地這一屬性;如果仍然需要繳納相應的續(xù)期費用，那么公民合法的財產(chǎn)所有權則得不到完全的保障，這也是值得關注的問題。2016年《關于完善產(chǎn)權保護制度依法保護產(chǎn)權的意見》關于續(xù)期期限體現(xiàn)了公民的合法財產(chǎn)不受侵犯的憲法精神，有利于穩(wěn)定社會秩序，對于民法典編纂過程中建設用地使用權續(xù)期問題具有指導意義。隨后《國土資源部辦公廳關于妥善處理少數(shù)住宅建設用地使用權到期問題的復函》明確提出不需要提出申請，建設用地使用權期滿70年就可以自動續(xù)期并且自動續(xù)期不需要收取費用，因此，對于住宅類的建設用地自動續(xù)期以及續(xù)期費用是有一定的法律依據(jù)的，但是這只是針對少數(shù)住宅類建設用地使用權，不具有普適性。對于住宅類的建設用地，法律規(guī)定是自動續(xù)期的，筆者認為根據(jù)《物權法》以及立法精神，對住宅類的建設用地續(xù)期自動續(xù)期作無需再繳納續(xù)期費用的理解較為適宜。其次，法律對于非住宅類建設用地使用權，《物權法》并沒有明確規(guī)定，而是房地產(chǎn)管理法規(guī)定應當重新簽訂出讓合同支付出讓金，但是關于出讓金的規(guī)定也不明確，是按照當時建設用地出讓金的標準重新繳納還是與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應征收更高的出讓金又或者是征收象征意義的出讓金呢？我認為需要具體界定出讓金標準，針對不同種類的建設用地有不同的出讓金，出讓金不宜過高，否則難免會構成對公民財產(chǎn)權利的侵犯;也不宜過低，因為非住宅類的建設用地往往是用于獲得財產(chǎn)性利益，出讓金的高低應當與經(jīng)濟的發(fā)展相適應。

4.非住宅類建設用地使用權收回標準的界定

關于非住宅類建設用地的期限屆滿后的使用權問題，物權法并沒有做出具體明確的規(guī)定，但是城市房地產(chǎn)法只是提出基于公共利益的標準，是可以收回土地的，至于住宅類的建設用地，基于前文的討論我們認為是原則上不能收回的，那么房地產(chǎn)管理法所規(guī)定的基于公共利益可收回則主要是針對非住宅類的建設用地，但是界定建設用地收回的標準――公共利益并不是一個簡單的問題，是否可以用民法意義上一般標準的公共利益，筆者認為是不可以的，原因在于建設用地使用權涉及公民的權利，對公共利益做縮小解釋更為適宜。當然，在民法典的編纂過程中，仍然需要具體考慮建設用地收回的公共利益的標準。

三、結論

筆者認為對于住宅類的建設用地期限屆滿后自動續(xù)期是無限續(xù)期，其需要繳納象征意義上的續(xù)期費用，因為畢竟房產(chǎn)是我國公民最重視的一項物權，且是人民的安身立命之本。這樣不僅能夠體現(xiàn)出建設用地國有的土地屬性，還能夠體現(xiàn)出對于公民合法財產(chǎn)不受侵犯以及社會主義福利性，使人民感受到幸福。對于非住宅類的建設用地，因為其主要的利用價值不是為了保障公民最基本的住宅權，因此需要和住宅類的建設用地使用權區(qū)分開來，法律需要對非住宅類的建設用地使用權期限屆滿后的續(xù)期費用、申請期間等問題做出更加明確具體的規(guī)定，最終使得人民的各項合法權益得到法律的保護。實務中更需要關注是否會有相關部門利用法律規(guī)定依續(xù)期申請變相的更換建設用地使用權人，法律應當具有明確性，筆者認為新的物權法應當具體界定公共利益這一標準，防止濫用行政權力，保護公民的合法財產(chǎn)性權利。

參考文獻

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（責任編輯：劉海琳）