政策規(guī)避現(xiàn)象研究

王華薇

[摘要]在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，扭曲變形等政策規(guī)避現(xiàn)象屢見不鮮。政策執(zhí)行者通過(guò)形式執(zhí)行、扭曲執(zhí)行、選擇執(zhí)行等方式規(guī)避政策;政策對(duì)象或虛假政策對(duì)象亦有多種規(guī)避途徑;政策執(zhí)行者與政策對(duì)象合作規(guī)避政策也不在少數(shù)。利益需求導(dǎo)向是政策規(guī)避產(chǎn)生的內(nèi)在動(dòng)力，源于“理性人”對(duì)公共政策劃分利益的最大化追求;“動(dòng)態(tài)博弈”理論為政策各方實(shí)現(xiàn)政策規(guī)避提供了結(jié)構(gòu)上的可能性;政策執(zhí)行機(jī)制缺陷則為政策各方實(shí)現(xiàn)政策規(guī)避提供了制度上的漏洞空間;制度漏洞還體現(xiàn)在公共政策評(píng)價(jià)機(jī)制的不合理，長(zhǎng)效責(zé)任追究制度的缺失客觀上產(chǎn)生了不良的示范效應(yīng);但在本質(zhì)上發(fā)生政策規(guī)避的根源還要追敘及公共政策的內(nèi)在價(jià)值緊張，現(xiàn)實(shí)中的公共政策的理智理性與道德理性并未能夠達(dá)到理想中的統(tǒng)一，甚至還存在對(duì)立的緊張態(tài)勢(shì)，公共政策要求道德理性優(yōu)先，更加劇了這種內(nèi)在緊張。要防范政策規(guī)避現(xiàn)象發(fā)生，確保政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，必須依次整合政策中各層次利益格局以化解利益沖突;建構(gòu)合理的政策制定體系以提高政策的科學(xué)水平;健全政策執(zhí)行機(jī)制以圍堵政策規(guī)避的漏洞空間;建構(gòu)科學(xué)的政策評(píng)價(jià)體系以發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制效能。

[關(guān)鍵詞]政策規(guī)避;執(zhí)行機(jī)制;政策界限;防范路徑

[中圖分類號(hào)]B82-051;F10[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號(hào)]1000-8284（2019）01-0125-05

公共政策是具有公共權(quán)力的組織依據(jù)一定的價(jià)值對(duì)社會(huì)資源、利益關(guān)系做出權(quán)威性調(diào)節(jié)、分配的過(guò)程，是公共管理的基本手段和方式。這是一個(gè)系統(tǒng)性過(guò)程，是各方的動(dòng)態(tài)博弈過(guò)程，政策執(zhí)行中不可避免會(huì)出現(xiàn)政策規(guī)避現(xiàn)象。正如學(xué)者E·R·克魯斯克所言，“從政策的起始到最終執(zhí)行政策的各個(gè)不同階段之間的距離，使政策過(guò)程在一系列級(jí)別上出現(xiàn)差錯(cuò)，也給出現(xiàn)差錯(cuò)提供了機(jī)會(huì)”[1]。從政策制定到政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，其間需要走過(guò)一段相當(dāng)長(zhǎng)的執(zhí)行距離，也正是這一段距離的存在給了政策規(guī)避現(xiàn)象生存的空間。頻繁的政策規(guī)避現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致政策目標(biāo)偏移甚至完全落空的不良后果，致使黨和政府的行政工作陷入低效率，嚴(yán)重困擾我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行，加強(qiáng)政策執(zhí)行過(guò)程的研究，可以緩解和規(guī)避這一問(wèn)題。

一、政策規(guī)避的經(jīng)典表現(xiàn)形式

所謂政策規(guī)避，就是在政策適用過(guò)程中，政策相關(guān)各方基于主觀意愿采取種種措施背離政策目的，改變政策實(shí)質(zhì)指向行為的理論概括。其本質(zhì)內(nèi)涵是政策執(zhí)行與政策目標(biāo)之間的背離，通常表現(xiàn)為在政策執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行者和政策對(duì)象只在名義上、形式上執(zhí)行政策要求，實(shí)際上卻是有意背離政策目的，這一現(xiàn)象被人們形象地形容為“上有政策，下有對(duì)策”。在公共政策運(yùn)行中，主要有以下三方面：

（一）政策執(zhí)行者的政策規(guī)避方式

政策執(zhí)行者的政策規(guī)避在政策執(zhí)行中堪當(dāng)其首，扮演主動(dòng)角色。其表現(xiàn)在：一是形式執(zhí)行，實(shí)則背離。在政策執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行主體僵化地理解政策，以政策的表面要求為執(zhí)行政策的依據(jù)，將政策手段當(dāng)作政策目的，機(jī)械地照搬照抄政策，以“上傳下達(dá)”為限，沒(méi)有針對(duì)性地創(chuàng)造、深化政策，也沒(méi)有制定適合本地區(qū)、本部門實(shí)際情況的政策細(xì)則。這種呆板的政策執(zhí)行不但不能解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，還會(huì)形成責(zé)任推諉，把責(zé)任推給政策本身，令人產(chǎn)生對(duì)政策正義性的質(zhì)疑，從而危害政策的權(quán)威性。二是選擇執(zhí)行，為己謀利。公共政策是由若干相互依存、有著共同目標(biāo)的子政策相互作用、相互制約形成的整體系統(tǒng)，在政策執(zhí)行過(guò)程中，一些政策執(zhí)行主體為確保自身利益的實(shí)現(xiàn)，“斷章取義、為我所用”的選擇性執(zhí)行部分符合自身利益的政策，而對(duì)于不合自身利益的政策則懶惰執(zhí)行甚至忽略執(zhí)行，這使得政策內(nèi)容殘損不全，整體功能難以發(fā)揮，政策預(yù)期目標(biāo)不能有效地、完全地實(shí)現(xiàn)。第三，扭曲執(zhí)行，曲解政策?！罢邎?zhí)行主體在政策執(zhí)行過(guò)程中附加表達(dá)自身利益的新內(nèi)容，自行添加新的政策目標(biāo)，使政策的調(diào)整對(duì)象、范圍、力度、目標(biāo)偏離原政策的要求”[2]，從而導(dǎo)致政策失真，扭曲為表達(dá)一己私利的“土政策”。或利用政策的某些抽象性，對(duì)政策的部分內(nèi)容或精神實(shí)質(zhì)有意進(jìn)行曲解，制定與政策表面一致，與實(shí)際政策內(nèi)容、政策目標(biāo)、政策性質(zhì)均已經(jīng)有根本性改變的實(shí)施方案，扭曲為完全失真的“新”政策。

（二）政策對(duì)象或虛假政策對(duì)象的政策規(guī)避方式

在規(guī)避政策過(guò)程中的政策規(guī)避不僅僅限于政策執(zhí)行主體的規(guī)避行為，政策執(zhí)行對(duì)象或虛假政策對(duì)象也在一些情況下參與了政策規(guī)避。政策執(zhí)行者從空間范圍、時(shí)間界限、對(duì)象群體等角度劃定政策的界限，賦予了公共政策一定的空間、時(shí)間和對(duì)象效力范圍。政策對(duì)象或虛假政策對(duì)象逃避公共政策時(shí)，只要暫時(shí)逃離公共政策治理的地域范圍，規(guī)避相應(yīng)的時(shí)間界限即可，或通過(guò)虛假身份再造也能逃離。這里，界限劃定依靠的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)、具體連接點(diǎn)等為政策對(duì)象或潛在的政策對(duì)象政策規(guī)避提供了可執(zhí)行的數(shù)據(jù)，相應(yīng)的，一旦改變與公共政策的連接關(guān)系，即可在一定程度上實(shí)現(xiàn)政策規(guī)避。常見的做法有：一是改變相關(guān)的數(shù)量關(guān)系規(guī)避政策，如通過(guò)分割重組，化整為零等實(shí)現(xiàn)政策規(guī)避。二是創(chuàng)造或改變連接點(diǎn)，如在計(jì)劃生育中，生育意愿者通過(guò)外遷、轉(zhuǎn)變身份等方式創(chuàng)造或改變與相關(guān)政策的關(guān)鍵性連接點(diǎn)，以使有利的政策適用于自己。

（三）政策執(zhí)行者與政策對(duì)象合作規(guī)避政策

在規(guī)避政策過(guò)程中，政策執(zhí)行者與政策對(duì)象的關(guān)系并非一成不變，更不是簡(jiǎn)單的相互對(duì)立。當(dāng)政策執(zhí)行者與政策對(duì)象的利益在某個(gè)地域、時(shí)間或部門中趨于一致時(shí)，政策適用能夠帶來(lái)巨大的利益，一些政策對(duì)象會(huì)與政策執(zhí)行者合作，共同謀取利益。甚至當(dāng)政策對(duì)象的規(guī)避行為可以幫助政策執(zhí)行者獲取更多政治成績(jī)，或能有效降低政策執(zhí)行成本時(shí)，政策執(zhí)行者會(huì)主動(dòng)與政策對(duì)象聯(lián)合，共同參與對(duì)政策制定者、監(jiān)督者的博弈。這一合作直接致使政策監(jiān)督者處于十分不利的地位，例如在信息獲取方面，政策執(zhí)行者擁有天然優(yōu)勢(shì)，其與政策對(duì)象共享的結(jié)果就是政策規(guī)避變得不可避免。“地方保護(hù)主義”就是這種規(guī)避的典型表現(xiàn)，地方政府出于GDP增長(zhǎng)需求和政績(jī)考量，往往與創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增量顯著的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)合作制造競(jìng)爭(zhēng)壁壘，以保障雙方利益。在社會(huì)急劇變革，各級(jí)政府、各個(gè)部門權(quán)力、利益劃分不明確，政策評(píng)價(jià)體系不健全，評(píng)價(jià)權(quán)力集中于上級(jí)機(jī)關(guān)時(shí)這種規(guī)避更為普遍。

二、政策規(guī)避的形成機(jī)制分析

政策規(guī)避產(chǎn)生的因素是多方面的，既有利益導(dǎo)向下“經(jīng)濟(jì)理性人”的利益追求，政策各方動(dòng)態(tài)博弈不平衡的結(jié)構(gòu)性因素，也有在現(xiàn)有形勢(shì)下政策執(zhí)行機(jī)制缺陷和管理體制落后等因素，更有本質(zhì)上政策資源不足的客觀原因。具體分析如下：

（一）利益需求導(dǎo)向是政策規(guī)避產(chǎn)生的內(nèi)在動(dòng)力

公共政策本質(zhì)上是對(duì)利益分配的劃分，這就決定了在政策活動(dòng)領(lǐng)域里無(wú)論是政策執(zhí)行者還是政策目標(biāo)群體，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”都必然追求利益的最大化，一旦政策與利益相背離，他們將不約而同地選擇政策規(guī)避。對(duì)于公共政策的執(zhí)行者而言，自身利益追求決定其在政策執(zhí)行中幾乎難以做到“價(jià)值中立”，當(dāng)政策執(zhí)行結(jié)果與自身利益、部門利益密切相關(guān)，尤其是政策實(shí)際收益與預(yù)期收益存在差距時(shí)，利益受損心理會(huì)促使規(guī)避行為的產(chǎn)生。夏爾·德巴什（Charles Debbasch）指出，對(duì)于行政機(jī)構(gòu)而言，“如果決策與他們期望的東西不相符或在他看來(lái)是無(wú)法實(shí)施時(shí)，他將反對(duì)這種毫無(wú)活力的東西或者試圖改變既定措施的內(nèi)容”[3]。作為政策執(zhí)行對(duì)象，在政策適用過(guò)程中如果收益預(yù)期與理想狀態(tài)不符甚至于政策適用后受到利益損害，政策對(duì)象自然就會(huì)設(shè)法規(guī)避政策，這是基于其理性人的預(yù)判。不但如此，對(duì)于政策對(duì)象以外的其他社會(huì)成員，這一心理判斷也同樣適用。政策對(duì)象以外的其他社會(huì)成員一旦預(yù)判到適用政策后的可以獲得足夠大的收益，他們也會(huì)設(shè)法將自己變身成為政策對(duì)象而進(jìn)入政策適用的范圍內(nèi)，這一規(guī)避無(wú)疑將使得政策目標(biāo)偏移而難以實(shí)現(xiàn)。

（二）政策各方動(dòng)態(tài)博弈是政策規(guī)避的結(jié)構(gòu)性原因

E·巴得什（Eugene Bardach）用“博弈”理論來(lái)分析政策執(zhí)行過(guò)程，“在政策執(zhí)行過(guò)程中各相關(guān)參與者就政策目標(biāo)進(jìn)行博弈，每一參與者都遵循力求得到最大利益，并把損失減少到最低限度的原則”[4]。博弈過(guò)程的核心是“成本—收益”，各博弈方圍繞這一核心展開“經(jīng)濟(jì)理性人”的競(jìng)爭(zhēng)。在政策執(zhí)行過(guò)程中，參與博弈者不僅是政策執(zhí)行主體中的各層級(jí)、各部門，還包括政策執(zhí)行者與政策對(duì)象之間的博弈。動(dòng)態(tài)博弈，形象地描述了這一博弈的復(fù)雜過(guò)程。公共部門往往忽視這一點(diǎn)，在這個(gè)相對(duì)動(dòng)態(tài)中，作為政策過(guò)程初始端的政策執(zhí)行者實(shí)際處于相對(duì)不利的地位。這首先是因?yàn)?，從博弈的時(shí)間過(guò)程來(lái)看，各博弈方的選擇和行動(dòng)不是同時(shí)進(jìn)行的，無(wú)論在任何邏輯上，它們總有一個(gè)依次發(fā)生的順序，故而后行動(dòng)的博弈方可以在行動(dòng)之前知悉和掌握其他博弈方的動(dòng)向，從而做出有利選擇。在一個(gè)政策過(guò)程中，政策執(zhí)行者必然要先做出行動(dòng)，政策對(duì)象的行動(dòng)次序是在其之后的，其針對(duì)政策執(zhí)行者的動(dòng)向進(jìn)行規(guī)避即可輕易地完成規(guī)避政策。如“上有政策，下有對(duì)策”，對(duì)策即是針對(duì)政策的規(guī)避。其次，從博弈的信息結(jié)構(gòu)看，政策執(zhí)行者參與博弈時(shí)，已經(jīng)將自己的策略公布出來(lái)，其行動(dòng)沒(méi)有隱蔽性，完全呈現(xiàn)在大眾視野之下，而政策對(duì)象則是在了解政策內(nèi)容和政策執(zhí)行部門的行動(dòng)的基礎(chǔ)上再行動(dòng)，有足夠的信息優(yōu)勢(shì)，決定了其先天可以針對(duì)政策的內(nèi)容做出有利于自己的策略調(diào)整，并使其完善到可以良好應(yīng)對(duì)的狀態(tài)。

（三）政策執(zhí)行機(jī)制缺陷是政策規(guī)避的制度性原因

1.執(zhí)行主體的權(quán)力配置不合理。政策執(zhí)行中要求權(quán)力在縱向、橫向做出合理配置，保證各方協(xié)同配合，分工合作，發(fā)揮出整體的最大效能?，F(xiàn)行權(quán)力配置中存在的一些問(wèn)題，致使政策扭曲和偏移：在縱向上，上下層級(jí)間權(quán)力配置不均等，上級(jí)執(zhí)行權(quán)普遍大于下級(jí)執(zhí)行權(quán)，部分政策的執(zhí)行權(quán)過(guò)于集中在上一層級(jí)，致使下一層級(jí)的政府管理者難以發(fā)揮因地制宜調(diào)整政策的優(yōu)勢(shì)，唯有“照本宣科”而已;另一部分政策執(zhí)行權(quán)在各層級(jí)間過(guò)于分散，各執(zhí)行主體間缺乏統(tǒng)一規(guī)范和相互配合意識(shí)，往往自行其是，政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。在橫向上，不同地區(qū)政府之間、不同職能部門之間存在執(zhí)行權(quán)配置模糊、權(quán)力關(guān)系互相沖突的現(xiàn)實(shí)，各機(jī)構(gòu)間幾乎難以協(xié)調(diào)配合，暴露了相當(dāng)?shù)墓芾砺┒春鸵?guī)避空間，政策對(duì)象在其中尋找管理縫隙，再通過(guò)多種運(yùn)作實(shí)現(xiàn)政策規(guī)避并非不可能;概括而言，不合理權(quán)力配置致使結(jié)果即是：當(dāng)政策執(zhí)行有利可圖時(shí)，各機(jī)構(gòu)間競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)行權(quán)，政出多門現(xiàn)象頻發(fā);當(dāng)政策執(zhí)行無(wú)利可圖時(shí)，則又可能出現(xiàn)無(wú)人實(shí)際負(fù)責(zé)的情況。

2.政策執(zhí)行中監(jiān)督反饋機(jī)制的欠缺。監(jiān)督和反饋是政策執(zhí)行不可或缺的必要環(huán)節(jié)，有效的監(jiān)督可以發(fā)現(xiàn)、收集和分析政策執(zhí)行偏差，從而避免政策執(zhí)行偏離政策目標(biāo)的扭曲執(zhí)行，保證政策執(zhí)行的正確和完整。政策執(zhí)行并不由執(zhí)行主體獨(dú)立完成，需要從政策制定者到各個(gè)層面的政策參與者共同協(xié)作完成，在這其中各方均可發(fā)揮關(guān)鍵作用?？焖俚男畔⒎答仚C(jī)制和政策再?zèng)Q策機(jī)制可為政策制定者及時(shí)調(diào)整政策提供依據(jù)，避免政策過(guò)時(shí)而失效。目前，我國(guó)的政策監(jiān)督機(jī)制還存在很大的疏漏，“執(zhí)行系統(tǒng)的監(jiān)督反饋因體制的依附性而難以正常運(yùn)轉(zhuǎn);監(jiān)督主體因其主體意識(shí)不強(qiáng)和缺乏必要的法律保障而無(wú)法完整履行;新聞媒體的輿論監(jiān)督因受行政干預(yù)而無(wú)法釋放能量;社會(huì)監(jiān)督反饋因訴訟渠道不暢而難以發(fā)揮作用”[5]。

（四）政策評(píng)價(jià)機(jī)制不合理是政策規(guī)避的外在動(dòng)因

首先，政策評(píng)價(jià)主體的權(quán)力分配不合理。政策評(píng)估權(quán)力多集中于政府部門，政策對(duì)象的評(píng)價(jià)基本不能約束政策執(zhí)行主體的行為。在這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，政策執(zhí)行者的一切行動(dòng)以向上級(jí)負(fù)責(zé)為出發(fā)點(diǎn)而不顧政策對(duì)象的利益，從而造成的形式執(zhí)行、選擇執(zhí)行、扭曲執(zhí)行也就不難理解了;而處于權(quán)利邊緣的政策對(duì)象，因?yàn)榛颈O(jiān)督權(quán)利的缺失而令其很難找到在政策中的參與責(zé)任，更促進(jìn)了“唯利是圖”的規(guī)避選擇。其次，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法陳舊，缺乏科學(xué)性?！艾F(xiàn)行的政策評(píng)價(jià)多用價(jià)值判斷代替事實(shí)分析，用定性結(jié)論取代定量結(jié)論，這種評(píng)價(jià)方法使得政策執(zhí)行者有機(jī)會(huì)投評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之所好，做表面文章或單純追求數(shù)字”[2]。最后，評(píng)價(jià)缺乏長(zhǎng)效的責(zé)任追究制度。政策評(píng)價(jià)目的是為獎(jiǎng)懲樹立標(biāo)準(zhǔn)，離開獎(jiǎng)懲機(jī)制的評(píng)價(jià)將失去意義，政策規(guī)避行為如得不到處罰，將會(huì)產(chǎn)生惡劣的示范效應(yīng)。

（五）公共政策的內(nèi)在價(jià)值緊張是政策規(guī)避的本質(zhì)原因

理想狀態(tài)的公共政策是道德理性與理智理性的統(tǒng)一。道德理性追求的是“應(yīng)如何”的價(jià)值準(zhǔn)則，理智理性則體現(xiàn)的是“如何如此”的代價(jià)選擇，道德理性不但不必然帶來(lái)理智理性，而且可能存在二元對(duì)立甚至對(duì)抗的緊張態(tài)勢(shì)。作為權(quán)威性社會(huì)價(jià)值分配的公共政策在一定程度上要做到道德理性優(yōu)先，以保證政府的合法性，更加劇了這種內(nèi)在的緊張。而且由于人類理性的有限性，對(duì)現(xiàn)有條件的分析和政策方案的設(shè)計(jì)不可避免地存在著漏洞，這為政策規(guī)避提供了可能。主要體現(xiàn)在：第一，政策界限的相對(duì)模糊性。公共政策的實(shí)踐性要求其作用界限是明晰的，但由于客觀事物的復(fù)雜多變和政策制定者、執(zhí)行者的主觀原因政策界限很難完全清晰界定?？陀^事物的復(fù)雜性決定了政策界限的含混，這種復(fù)雜性往往表現(xiàn)為現(xiàn)象上、形式上相同而本質(zhì)上、內(nèi)容上不同等。并且，有時(shí)準(zhǔn)確地界定事物的客觀界限需要耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，導(dǎo)致投入成本過(guò)大，從而使界限確定喪失意義。第二，政策目的與政策方案差距的存在。首先，政策表達(dá)的能指與所指的距離。公共政策不是秘而不宣的，需要向政策執(zhí)行者、政策對(duì)象進(jìn)行傳達(dá)、宣講，需要政策執(zhí)行者、政策對(duì)象的理解和密切配合，在這一過(guò)程中政策以一定的外在形式表現(xiàn)出來(lái)。政策形式能否準(zhǔn)確、全面表現(xiàn)政策本質(zhì)，并使政策的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容能夠通過(guò)外在的表現(xiàn)形式傳遞給每一個(gè)政策對(duì)象卻是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題。其次，公共政策涉及面廣，要在一定地域內(nèi)反復(fù)適用，并且為執(zhí)行者提供一定范圍內(nèi)的自由裁量權(quán)，其實(shí)施方案必然有一定的回旋的余地，這為規(guī)避提供了可能。再次，政策制定標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性。制定政策時(shí)不僅要考慮已顯露的條件，還要考慮隱含性條件，不僅要考慮現(xiàn)實(shí)條件，還要考慮政策實(shí)施后社會(huì)條件可能發(fā)生的變化，不僅要考慮短期效益，還要考慮長(zhǎng)期效益，不僅要考慮局部利益，還要考慮整體利益。評(píng)價(jià)政策時(shí)，不但要考慮政策的價(jià)值，還要考慮政治上、經(jīng)濟(jì)上、文化上、技術(shù)上、法律上、文化傳統(tǒng)上、倫理道德上等方面的可行性。而這些標(biāo)準(zhǔn)之間并不是完全一致的，彼此之間可能存在著一定的矛盾和沖突，需要進(jìn)行系統(tǒng)分析和綜合考慮，這一進(jìn)程中政策制定者的理性受到巨大的挑戰(zhàn)。

三、政策規(guī)避的防范路徑

綜上論述可知，政策規(guī)避的根本危害，在于利益主義者為實(shí)現(xiàn)自身特殊利益而阻礙既有政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而會(huì)損耗政策效益、削弱政策權(quán)威，阻礙社會(huì)管理和社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有序進(jìn)行。故而，徹底防范政策規(guī)避現(xiàn)象的發(fā)生，充分發(fā)揮公共政策作用，確保政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)已成為迫切需要解決的重要課題。

（一）整合政策中各層次利益格局以化解利益沖突

利益本身即具有個(gè)人性和社會(huì)性的雙重特性，就本質(zhì)而言，其均有相對(duì)的獨(dú)立性。但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，個(gè)人利益如果不借助于社會(huì)力量或通過(guò)社會(huì)方式基本實(shí)現(xiàn)，因而社會(huì)利益自其產(chǎn)生之日起就擁有了高于純粹個(gè)人利益的優(yōu)先性，且因?yàn)樯鐣?huì)群體的層次性而具有層次性。在良性社會(huì)中，國(guó)家利益與個(gè)人利益、局部利益與全局利益應(yīng)各就其位，在各自限定的范圍內(nèi)追求價(jià)值最大化，各層次利益間的沖突閾值在合法限度內(nèi)，基本不超過(guò)非沖突閾值。在這個(gè)范圍內(nèi)，只需適度調(diào)整個(gè)人利益、局部利益讓步于國(guó)家利益、全局利益即可。一旦沖突加劇，即意味著利益整合即將開始。政策過(guò)程中因政策規(guī)避現(xiàn)象推動(dòng)的利益整合是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，長(zhǎng)期伴隨在政策過(guò)程中。整合應(yīng)在承認(rèn)各利益主體相對(duì)獨(dú)立的前提下通過(guò)法定程序進(jìn)行。整合應(yīng)該包括縱向的利益整合和橫向的利益整合：縱向的利益整合主要是整合中央與地方之間、各層級(jí)之間、政策制定者與執(zhí)行者之間的利益，方法是明確各方權(quán)利、權(quán)力界限，依法保護(hù)各方的合法權(quán)益;橫向的利益整合主要整合各地方政府之間、各行政機(jī)關(guān)之間的利益，方法是通過(guò)法規(guī)明確權(quán)力邊界、設(shè)立協(xié)調(diào)性部門等方式，減少他們的利益沖突、行為的不協(xié)調(diào)。

（二）建構(gòu)合理的政策制定體系以提高政策科學(xué)水平

首先，政策制定主體多元化，職能分置，分工配合，協(xié)同一致。完整的政策制定主體系統(tǒng)應(yīng)包括政策決定者、決策參議者、決策參與者，他們?cè)谡咧贫ㄖ胸?fù)有不同的職責(zé)，發(fā)揮著不同的作用。決策參議者為政策制定提供專業(yè)性的知識(shí)和技術(shù)服務(wù)，更多關(guān)注于政策的科學(xué)性;政策決定者遵循民主程序，依據(jù)職權(quán)做出決斷，為政策提供權(quán)威和合法性;決策參與者通過(guò)表達(dá)自己的利益需求、價(jià)值取向反映公眾的政策需求，體現(xiàn)政策的民主性、公共性。這一過(guò)程中尤其要注意發(fā)揮決策參議者的專業(yè)技術(shù)能力，尊重決策參與者的權(quán)利，為參與者提供有效的參與渠道。其次，提高政策制定者的總體素質(zhì)。政策制定者素質(zhì)往往決定了制定政策的科學(xué)化程度，政策制定者的素質(zhì)包括政治素養(yǎng)、智能品格等方面，其不僅限于某一個(gè)體，還可以定義政策制定者這一群體的整體素質(zhì)。提高素質(zhì)除了傳統(tǒng)的政治教育，關(guān)注政策制定者的個(gè)體能力外，更要通過(guò)政策制定主體各方的相互支持、配合，相互彌補(bǔ)，彼此監(jiān)督制約來(lái)提高政策制定者作為一個(gè)整體的綜合素質(zhì)和總體性素質(zhì)。再次，多種政策手段并用，加強(qiáng)政策間協(xié)同配合，提升公共政策的效率與可操作性。政策手段間要協(xié)調(diào)、配套、互補(bǔ)，注重發(fā)揮合力作用，規(guī)制方式以法律手段、經(jīng)濟(jì)手段等引導(dǎo)性政策為主。

（三）健全政策執(zhí)行機(jī)制以圍堵政策規(guī)避的漏洞空間

1.建立政策執(zhí)行的再?zèng)Q策機(jī)制，避免政策過(guò)時(shí)失效和政策目標(biāo)落空的發(fā)生。政策執(zhí)行過(guò)程也是再?zèng)Q策、再創(chuàng)造的過(guò)程，公共政策要在具體的地區(qū)、領(lǐng)域、特定環(huán)境下適用，各具體政策執(zhí)行者必須針對(duì)政策目的，因地制宜，創(chuàng)造性地制定政策的解釋方案、細(xì)則說(shuō)明，以及政策的具體執(zhí)行措施。再?zèng)Q策機(jī)制可以有效改良政策執(zhí)行的實(shí)際效果，確保政策執(zhí)行者既忠實(shí)于政策目的，又靈活運(yùn)用政策方式。

2.建立信息傳輸機(jī)制和信息反饋系統(tǒng)，完善信息網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建內(nèi)外結(jié)合、融會(huì)貫通的多層次、多維度的信息控制網(wǎng)絡(luò)，利用數(shù)據(jù)的透明性反推政策執(zhí)行的透明化，使任何試圖隱藏的政策規(guī)避都無(wú)所遁形;構(gòu)建完整的信息反饋系統(tǒng)，推進(jìn)信息溝通向多維度深入、拓展，推進(jìn)信息反饋從偶爾進(jìn)化到經(jīng)常、從習(xí)慣進(jìn)化到制度，確保信息的即時(shí)傳達(dá)和真實(shí)有效，從而確保政策執(zhí)行與政策目標(biāo)的一致性。

3.強(qiáng)化政策宣傳以擴(kuò)大導(dǎo)向價(jià)值成效，提升政策對(duì)象的認(rèn)同感。持續(xù)有力、方向正確的政策宣傳可以起到提升政策對(duì)象的認(rèn)同感的成效，部分政策對(duì)象往往對(duì)政策認(rèn)知不深刻，進(jìn)而難以產(chǎn)生正確的政策認(rèn)同感。通過(guò)宣傳增加政策對(duì)象與政策間的互動(dòng)，政策對(duì)象會(huì)從了解到產(chǎn)生對(duì)政策的價(jià)值認(rèn)同。而研究表明，政策對(duì)象對(duì)政策的認(rèn)同度越高，形成政策規(guī)避的可能性越少，政策執(zhí)行者的執(zhí)行成本、監(jiān)督成本也將越低，政策認(rèn)同度從根本上決定著政策對(duì)象對(duì)政策執(zhí)行者的監(jiān)督制約能力和自身的維權(quán)能力，在一定程度上決定著政策是否真正被執(zhí)行。

4.提高政策執(zhí)行者的政治素質(zhì)和職業(yè)素質(zhì)，提升其對(duì)政策本質(zhì)的理解能力和真正貫徹執(zhí)行的能力。政策需由政策執(zhí)行者執(zhí)行，其政治定位建設(shè)決定著政策執(zhí)行者能動(dòng)性發(fā)揮的方向;其知識(shí)儲(chǔ)備和能力結(jié)構(gòu)的完善，決定著政策執(zhí)行者能動(dòng)性發(fā)揮的程度。務(wù)必重視對(duì)政策執(zhí)行人員的選拔、培訓(xùn)，進(jìn)而規(guī)范他們的行為水平，明確他們的職責(zé)權(quán)利。

（四）建構(gòu)科學(xué)的政策評(píng)價(jià)體系以發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制效能

1.推進(jìn)政策評(píng)價(jià)主體多元化，合理配置各方權(quán)力?！凹媛爠t明，偏聽則暗”，合理有效的評(píng)價(jià)體系應(yīng)確保政策制定者、政策執(zhí)行者和政策對(duì)象在政策評(píng)價(jià)中的有效參與，從各方視角共同發(fā)言評(píng)價(jià);還可引入中立性的專業(yè)評(píng)價(jià)組織參與政策評(píng)價(jià)，增加評(píng)價(jià)的公平性和有效性。

2.建構(gòu)完善的政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)兼顧價(jià)值與事實(shí)、定量與定性多個(gè)評(píng)判因素，綜合考評(píng)。首先要?jiǎng)澐衷u(píng)價(jià)指標(biāo)的優(yōu)先級(jí)，將最能體現(xiàn)政策目標(biāo)和價(jià)值特性的指標(biāo)居于第一優(yōu)先層次，評(píng)價(jià)時(shí)先評(píng)價(jià)這一層次的指標(biāo)，再評(píng)價(jià)其他指標(biāo);其次要區(qū)分評(píng)價(jià)指標(biāo)的多維度，從不同維度建立評(píng)價(jià)指標(biāo)以保證評(píng)價(jià)的全面，評(píng)價(jià)時(shí)要兼顧各個(gè)方面的指標(biāo)，不能有所偏疏;再次要尊重指標(biāo)但不迷信指標(biāo)，指標(biāo)是對(duì)政策評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的必需要素但非決定因素，指標(biāo)必須與實(shí)際情況具體結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)政策效果的合理反饋。

3.建構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?zé)任追究和獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制。激勵(lì)機(jī)制是良好的政策控制的有效保障，沒(méi)有責(zé)任追究的評(píng)價(jià)體系是乏力且無(wú)效的。務(wù)必確保對(duì)政策執(zhí)行信息的即時(shí)監(jiān)督和反饋，并充分整合反饋數(shù)據(jù)，列入考評(píng)體系。對(duì)特別重要的、關(guān)鍵性的政策執(zhí)行行為建立長(zhǎng)期甚至終身責(zé)任追究機(jī)制，確保對(duì)政策執(zhí)行失誤者務(wù)必問(wèn)責(zé)到崗、懲戒到人。而對(duì)高效完成政策目標(biāo)的執(zhí)行者，也應(yīng)通過(guò)褒獎(jiǎng)等方式予以鼓勵(lì)。

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