構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會養(yǎng)老服務體系的路徑探尋

凌文豪 王又彭

摘 要：隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，中國人口老齡化日益加劇，人們對養(yǎng)老服務需求也隨之提高，與此同時城鄉(xiāng)間的養(yǎng)老服務體系的不公平問題也愈加凸顯。構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老服務體系應逐步提高社會養(yǎng)老服務水平，增強社會養(yǎng)老服務的可持續(xù)性和服務性;建立健全社會養(yǎng)老服務體系，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，增強社會養(yǎng)老服務的公平性和流動性。

關鍵詞：社會養(yǎng)老服務;城鄉(xiāng)公平;公共服務均等化

中圖分類號：C913.6 文獻標識碼：A ?文章編號：1005-6378（2019）01-0132-07

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2019.01.018

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，中國人口老齡化已呈爆發(fā)式增長的態(tài)勢。據(jù)全國老齡辦數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底中國60歲及以上老年人口有2.41億人，占總人口17.3%[1]。隨著人口老齡化日益加速，中國老年人占總人口比重與撫養(yǎng)比也將持續(xù)攀升。據(jù)第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查結果顯示，全國有失能半失能老人4 063萬，占老年人口的18.3%。由于老年人身體機能衰退，自理能力逐步被侵蝕，許多老年人必須得到照護才能安度晚年。同時，由于城鄉(xiāng)老年人之間養(yǎng)老服務差異較大，也導致諸多不公平情況發(fā)生。城鎮(zhèn)離退休老年人擁有職工養(yǎng)老金保障，經(jīng)濟收入相對較高，養(yǎng)老服務水平相對較高，而農(nóng)村老年人經(jīng)濟水平較低，很多老人因子女外出務工還要照顧留守兒童，加之農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務場所較少，他們的養(yǎng)老服務幾乎為零。黨的十八屆三中全會提出“構建更加公平、可持續(xù)的社會保障體系”，黨的十八屆五中全會又提出了“構建更加公平、更可持續(xù)的社會保障體系”，黨的十九大報告也提出了“堅持在發(fā)展中保障和改善民生，增進民生福祉是發(fā)展的根本目的”。這足以說明，為了實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，構建更加公平、更可持續(xù)的社會養(yǎng)老服務體系，盡快建立與完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老服務體系勢在必行。

一、構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會養(yǎng)老服務體系的現(xiàn)實基礎

以共享發(fā)展理念為引領，以社會公平正義為核心，以保障人民福祉為宗旨，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老服務體系，不僅是對中國尊老敬老文化的弘揚和傳承，而且可以有效滿足老年人物質(zhì)文化需求，提高市場供給，促進社會經(jīng)濟快速發(fā)展。而構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老服務體系需要一定的內(nèi)在優(yōu)勢和良好的外部環(huán)境做鋪墊。

（一）內(nèi)在優(yōu)勢：社會養(yǎng)老服務發(fā)展現(xiàn)實成就

近年來，國務院依據(jù)中央相關指示精神出臺了一系列社會養(yǎng)老服務政策，同時積極增加財政投入并根據(jù)老年人自身狀況及需求，結合經(jīng)濟發(fā)展實際探索建立有差別的多元化補貼制度，強勢促進我國的社會養(yǎng)老服務制度由補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變。截至2017年底，中國共有養(yǎng)老服務機構2.9萬個，養(yǎng)老服務床位達到714.2萬張。共有社區(qū)服務中心2.5萬個，社區(qū)服務站13.9萬個[2]。河南省發(fā)改委、民政廳、衛(wèi)計委等相關政府部門也聯(lián)合啟動了健康養(yǎng)老“十百千”示范項目，項目以居家養(yǎng)老服務中心為發(fā)展重心，政府統(tǒng)籌規(guī)劃并給予重點資金支持積極建立居家養(yǎng)老服務試點。充分調(diào)動各方力量建立合作開放創(chuàng)新發(fā)展機制，逐步實現(xiàn)社會養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)集聚融合發(fā)展。截止2017年12月底，河南省已初步建立了覆蓋省、市、縣三級的項目庫，完成投資2 774億元建立起?。?個）、市（185個）、縣（326個）三級項目庫，主要覆蓋機構養(yǎng)老、居家社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)融合、智慧養(yǎng)老、基地養(yǎng)老、老年用品等六個領域。這些都為構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一養(yǎng)老服務體系打下堅實的基礎。

（二）外在條件：城鄉(xiāng)統(tǒng)一現(xiàn)實要件初步具備

近年來，中國社會經(jīng)濟快速發(fā)展，中國已成為全球第二大經(jīng)濟體，國家整體實力大幅度提升。2017年國內(nèi)生產(chǎn)總值已達82.7萬億，財政收入實現(xiàn)17.3萬億，河南省生產(chǎn)總值和財政收入分別也高達4.5萬億和5 238.3億。與此同時，黨和政府又將人民福祉作為國家長遠發(fā)展的主要方向，集中財力持續(xù)改善和提升廣大民眾的基本生活水平。河南省委省政府提出?；?、兜底線、建機制、解難題，以發(fā)展為基、以民生為底，通過機制建設惠及廣大人民。應不斷加強關愛服務體系及城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制建設，系統(tǒng)推行城鄉(xiāng)民生事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展[3]。另外，近年來中國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入持續(xù)增長，也為構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老服務體系奠定了重要基礎。

二、構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會養(yǎng)老服務體系的困境

為剖析城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老服務的現(xiàn)實困境，課題組以問卷調(diào)查的方式在河南省鄭州市、開封市、漯河市、許昌市、安陽市、商丘市、焦作市、南陽市、洛陽市分別進行實地調(diào)研。共發(fā)放問卷560份，收回有效問卷553份，有效問卷占98.75%。對于構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老服務體系現(xiàn)實困境，論文從橫向、縱向兩個方面分別做一剖析。

（一）橫向：社會養(yǎng)老服務總體發(fā)展水平較低

構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老服務體系，需要較高的社會養(yǎng)老服務發(fā)展水平作為基礎，社會養(yǎng)老服務相對完善的發(fā)展機制及高水平的服務供給是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的重要保障。

1.養(yǎng)老服務體系不完善。河南省養(yǎng)老服務事業(yè)尚處于起步與探索階段，在社會養(yǎng)老服務保障水平與保障層次上不僅與全面建成小康社會不相匹配，而且與社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，尤其是老年人日益增長的需求不相適應。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示：老人明確表示所在社區(qū)提供興趣班培訓班服務的僅有6.2%，老年人表示沒有提供的高達93.8% ;明確表示所在社區(qū)提供心理疏導服務的老年人僅為2.9%，老年人沒有享受到此類服務的占97.1%;享受到集體餐廳服務的老年人僅占到4.5%，僅有10.3%的老年人所在社區(qū)及其附近設有托老所，仍有53.2%的老年人表示居住社區(qū)及附近沒有醫(yī)院;當問及老年人“為您提供服務的工作人員服務是否專業(yè)”時，55.3%的老年人表示“一般，不是很及時很到位，但是總體說還過得去”，4.7%的老年人表示“工作十分不負責任”，僅有40%的老年人表示“服務很好，很貼心”。

2.公共政策結構失衡。養(yǎng)老機構在中國學界一般分為公辦和民辦兩種形式，它們在滿足老年人養(yǎng)老服務需求方面均發(fā)揮著重要作用，但二者在公共政策方面差異較大。公辦養(yǎng)老服務機構不僅擁有較為先進的管理經(jīng)營模式、較好的品牌美譽度和社會公信力，而且在資金方面能得到國家財政的支持。民營養(yǎng)老服務機構則不具備公辦養(yǎng)老機構的優(yōu)勢，而且在市場準入、稅收標準、投資權益保護等方面還受到諸多限制[4]。近年來，中國的社會養(yǎng)老服務政策大多關注資金投入與機構設立等一般化物質(zhì)建設，對于社會養(yǎng)老服務軟件優(yōu)化方面則相對匱乏。物質(zhì)建設是社會養(yǎng)老服務優(yōu)化的堅實基礎，沒有良好的物質(zhì)建設的可持續(xù)，養(yǎng)老服務優(yōu)化也僅是紙上談兵。如果一味追求一般化物質(zhì)建設，忽視社會養(yǎng)老服務優(yōu)化問題，物質(zhì)建設則難以達到較佳的效果甚至流于形式，社會養(yǎng)老服務供給也將難以滿足老年人日益增長的養(yǎng)老服務需求。

3.養(yǎng)老服務供需矛盾凸顯。隨著中國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，人口老齡化已呈井噴態(tài)勢，而與之相關的養(yǎng)老服務需求也隨之急劇攀升。老年人口劇增預示著養(yǎng)老服務需求的發(fā)展?jié)摿胺较颍?jīng)濟發(fā)展水平的高低不僅影響著養(yǎng)老服務發(fā)展是否充分，同時也影響著老年群體對于養(yǎng)老服務相關費用的支付能力，盡管這與老年群體養(yǎng)老服務意識也較為相關[5]。近年來，國家在提供養(yǎng)老服務方面投入了大量資金，但因信息不對稱及受地方經(jīng)濟發(fā)展水平和個人經(jīng)濟狀況影響，養(yǎng)老服務供給與需求之間矛盾凸顯。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然國家初步構建起了多重保障的社會養(yǎng)老服務供給體系，受中國城鄉(xiāng)之間和東西部之間經(jīng)濟發(fā)展不平衡影響，城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)供給相對充分，而農(nóng)村和經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)則非常薄弱。經(jīng)濟發(fā)展水平較低地區(qū)的老年群體亟待需要解決的問題側重于基礎性社會養(yǎng)老服務相關項目，對較高層次的養(yǎng)老服務需求性較弱。

4.智慧養(yǎng)老服務發(fā)展緩慢。隨著科學技術的迅猛發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)技術與人們的生活越來越密切?；ヂ?lián)網(wǎng)不僅可以實現(xiàn)傳統(tǒng)社會養(yǎng)老服務技術革新，更有助于更新人們的社會養(yǎng)老服務理念。社會養(yǎng)老服務充分吸收信息化與網(wǎng)絡化的最新成果，逐步實現(xiàn)社會養(yǎng)老服務模式創(chuàng)新，不斷促進社會養(yǎng)老服務優(yōu)化升級，并充分利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)及網(wǎng)絡傳播優(yōu)勢，建立和完善社會養(yǎng)老綜合服務平臺，依托互聯(lián)協(xié)同優(yōu)勢打造新型業(yè)態(tài)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分調(diào)研社區(qū)并未建立接入居家養(yǎng)老服務平臺，仍然停留于傳統(tǒng)養(yǎng)老服務模式。老年群體學習能力普遍較弱，進一步限制了智能服務設備的普及與使用。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，94.6%的老人所在社區(qū)并未接入智慧養(yǎng)老平臺，接入比例僅為5.4%。熟悉并掌握智能服務設備的老年人僅為17%，且多為教師、公職人員等高學歷群體。83%的老年人不熟悉智能服務設備，智慧養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展仍將面臨著諸多障礙。

（二）縱向：社會養(yǎng)老服務城鄉(xiāng)之間差距較為明顯

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構促使城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老服務水平差距較大。與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村老人主要依靠傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老與土地保障為依托，其社會化程度不僅較低，服務供給能力有限，且深受傳統(tǒng)自給自足觀念影響，農(nóng)村老人參與社會養(yǎng)老服務意識仍有待提高[6]。

1.政策資源方面：社會養(yǎng)老服務政策城鄉(xiāng)失衡。居家養(yǎng)老服務主要依靠上門提供，但在很多農(nóng)村地區(qū)，地理位置較為偏僻，且相關服務部門尚未形成規(guī)模，上門服務還存在著諸多限制性因素。盡管注重以鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院為依托提供日間照料與短期托養(yǎng)服務，但由于農(nóng)村地區(qū)財政投入相對不足、民間資本投資缺乏積極性，實際服務效果并不理想。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村養(yǎng)老機構基礎設施建設較為落后，保障范圍較窄，甚至要求入住老人具備勞動能力能夠提供一些勞作。然而，外出務工已成為農(nóng)村青壯年工作的必要選擇，農(nóng)村地區(qū)空巢老人數(shù)量與日俱增，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能正逐步弱化。根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的特殊養(yǎng)老境況，運用創(chuàng)新思維制定并實施適宜農(nóng)村地區(qū)的服務政策，加快推進農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系建設已迫在眉睫。

2.日常照料方面：城鎮(zhèn)老年人較農(nóng)村老年人優(yōu)越。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示：在日常照料方面，城鎮(zhèn)老年人需要照料的比例為39.9%，農(nóng)村老年人比例則為57.4%，農(nóng)村相對城鎮(zhèn)高出17.5%。受城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平差異的影響，在日常照料方面城鄉(xiāng)老年人之間存在較大差距。在一日三餐主要來源方面，城鎮(zhèn)老年人依靠養(yǎng)老機構比例為6.6%，農(nóng)村老年人比例則僅為0.3%。城鎮(zhèn)老年人與子女同住比例為36.8%，農(nóng)村老年人比例達到47.2%。農(nóng)村老年人受傳統(tǒng)家庭觀念影響較重，大多選擇居家養(yǎng)老。由于農(nóng)村養(yǎng)老機構少且服務質(zhì)量較差也是降低老年人入住養(yǎng)老機構意愿的一個動因。再者由于子女外出打工，部分農(nóng)村老人除了照顧自己外，還需要為子女的土地勞作，甚至還需要照顧孫子或?qū)O女上學和生活等，有19.9%的農(nóng)村老人為家務事情繁重感到困擾。

3.經(jīng)濟生活方面：城鎮(zhèn)老年人較農(nóng)村老年人富裕。據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，從收入來源方面，農(nóng)村部分老年人堅持參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，比例達到21.5%，養(yǎng)老主要依靠子女供養(yǎng)的比例為16%，城鎮(zhèn)老年人依靠退休金養(yǎng)老比例為71.5%。開銷方面，農(nóng)村老年人多集中于衣食住行和看病吃藥方面，城鎮(zhèn)老年人多用于人情開銷、旅游娛樂等。35.6%的農(nóng)村老年人經(jīng)濟較為困難，城鎮(zhèn)老年人比例則為24.6%。由于農(nóng)村與城鎮(zhèn)物價水平存在較大差異，城鄉(xiāng)老年人經(jīng)濟狀況評價趨于一致。城鎮(zhèn)老年人非常滿意、基本滿意、說不清、不滿意、非常不滿意比例分別為13.6%、60.5%、17.1%、7.5%、1.3%。農(nóng)村老年人非常滿意、基本滿意、說不清、不滿意、非常不滿意比例分別為10.7%、60.1%、16.6%、11.7%、0.9%。

4.精神生活方面：城鎮(zhèn)老年人較農(nóng)村老年人豐富。精神方面主要側重于文化娛樂活動、受教育程度、是否參加各種集體活動等方面介入調(diào)研。在文化娛樂活動方面，31.6%的城鎮(zhèn)老人覺得娛樂文化活動太少，農(nóng)村老人比例則高達51.8%。一方面凸顯中國精神文化服務發(fā)展整體相對滯后，另一方面也顯現(xiàn)出農(nóng)村老年人文化娛樂生活更為缺失。受教育程度方面，38%的農(nóng)村老人未曾上學，城鎮(zhèn)老人比例為11.8%。信仰宗教方面，32.8%的農(nóng)村老人信仰宗教，城鎮(zhèn)老人比例為18%。是否參加集體活動方面，97.8%的農(nóng)村老人未曾參與興趣班、培訓班和集體餐廳等相關活動，僅有27%的農(nóng)村老人去過老年活動中心，9.8%的農(nóng)村老人居住區(qū)域設有托老所。62%的農(nóng)村老人未曾參與老年人社團，城鎮(zhèn)老人比例為38.2%。以上數(shù)據(jù)顯示，城鄉(xiāng)精神文化服務總體水平不高但城鎮(zhèn)相對于農(nóng)村而言比較豐富。

5.醫(yī)療服務方面：城鎮(zhèn)老年人較農(nóng)村老年人完善。從調(diào)研結果來看，城鄉(xiāng)老年人慢性病多集中在高血壓、心腦血管、骨關節(jié)等疾病。心腦血管、高血壓等疾病需要定期檢查治療，40.8%的農(nóng)村老年人為自己或老伴身體不好，多有疾病感到困擾。城鎮(zhèn)老年人比例為32.5%，農(nóng)村比城鎮(zhèn)高出8.3%。但在農(nóng)村，由于居民居住比較分散，醫(yī)療服務設施較為落后，醫(yī)務人員素質(zhì)較差，有35.6%的老年人為醫(yī)療康體活動不方便感到困擾。由于城鎮(zhèn)居民享受到的醫(yī)療條件較好，為醫(yī)療康體活動不方便感到困擾的老年人比例相對較小為19.7%。在農(nóng)村，高達17.2%的老年人（多為高齡老人）表示人老體衰，煩心事多，醫(yī)療服務是困擾他們的最大難題。

6.智慧養(yǎng)老方面：城鎮(zhèn)社區(qū)較農(nóng)村社區(qū)先行一步?；ヂ?lián)網(wǎng)養(yǎng)老服務模式需要完備的基礎設施支撐和高素質(zhì)的人才資源投入，且該模式回報周期較長，對于企業(yè)投資吸引力不足，發(fā)展過程中面臨“投資異化”風險，同時也面臨老年人互聯(lián)網(wǎng)使用障礙、市場融合度低、政策落地難等困境[7]。據(jù)調(diào)研，受城鄉(xiāng)公共資源分配不均的影響，城鎮(zhèn)社區(qū)接入智慧養(yǎng)老平臺比例為11%，農(nóng)村社區(qū)比例僅為1.5%。受受教育程度和接受新事物影響，城鎮(zhèn)老人掌握智能服務設備的比例為24.6%，農(nóng)村老人比例僅為11.7%。城鎮(zhèn)老年人教育程度相對較高，且有大部分城鎮(zhèn)老年人退休前為國家機關事業(yè)單位人員和城鎮(zhèn)企業(yè)職工，養(yǎng)老待遇相對較好，受教育程度高，有能力熟悉并掌握智能服務設備。而農(nóng)村老年人一般受教育程度較低，接受新事物較差，較少有人接受互聯(lián)網(wǎng)等新興智慧養(yǎng)老方式。城鎮(zhèn)老人相對農(nóng)村老人掌握智能服務設備狀況較好。因此，城鎮(zhèn)社區(qū)在智慧養(yǎng)老方面較農(nóng)村社區(qū)先行了一步。

三、構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會養(yǎng)老服務體系的路徑選擇

當前中國正處于加速構建社會養(yǎng)老服務體系關鍵期。關于如何實現(xiàn)社會養(yǎng)老服務體系城鄉(xiāng)統(tǒng)一，目前仍然處于持續(xù)探索階段，并未形成一個較理想的模式。就此而言，各地的相關實踐為我們提供了一定研究基礎。我們在分析社會養(yǎng)老服務體系城鄉(xiāng)統(tǒng)一現(xiàn)實困境基礎上，提出在橫向維度逐步提高社會養(yǎng)老服務水平，增進可持續(xù)性和服務性;縱向維度構建與完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老服務體系，增進公平性和流動性。

（一）橫向：逐步提高社會養(yǎng)老服務水平，增進可持續(xù)性和服務性

構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老服務體系，首先應提高社會養(yǎng)老服務水平。橫向維度與縱向維度相輔相成，提高服務水平增進老年福利是逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的必要條件，城鄉(xiāng)統(tǒng)一是社會養(yǎng)老服務長遠健康發(fā)展的必經(jīng)階段和重要支撐。

1.完善社會養(yǎng)老服務體系。社會養(yǎng)老服務應實現(xiàn)以政府為供給主體，政府主導，企業(yè)社會積極參與的多元化，供給方式因地制宜因勢利導注重靈活性。政府作為社會養(yǎng)老服務發(fā)展進程中的基礎動力，社會養(yǎng)老服務體系建設是否順利向前推進，關鍵是看政府主導責任能否履行到位。中央政府應以社會養(yǎng)老服務發(fā)展現(xiàn)狀為依據(jù)做好頂層規(guī)劃與制度建設，各地政府因地制宜的設計發(fā)展方案實現(xiàn)制度再創(chuàng)新。政府相關部門積極制定相關標準與規(guī)范，提供促進社會養(yǎng)老服務科學規(guī)范發(fā)展。加強政策支持與資金投入，通過合作辦學、財政扶持、定點培養(yǎng)等方式與相關院校展開合作，充分利用學校資源優(yōu)勢培養(yǎng)專業(yè)人才。并積極建立志愿者參與機制，為老年群體提供優(yōu)質(zhì)服務[8]。

2.逐步彌補公共政策失衡。促進養(yǎng)老機構服務機制創(chuàng)新，對公辦養(yǎng)老機構進行規(guī)制，依據(jù)實際狀況核定不同養(yǎng)老機構發(fā)展比例，逐步解決傳統(tǒng)公辦養(yǎng)老機構高投入、低產(chǎn)出，高消耗、低效率問題，并有效調(diào)動民間資本與社會力量，充分發(fā)揮其專業(yè)、便捷等方面的優(yōu)勢，打造高效優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務發(fā)展新格局。逐步推進公辦養(yǎng)老機構體制機制改革，政府應積極履行行政管理和監(jiān)督職責，保障養(yǎng)老機構性質(zhì)不改變、定位不偏差、功能不猥瑣等，并以投資融資、稅費優(yōu)惠、土地供應、補貼支持和人才培養(yǎng)與就業(yè)等政策為重點積極完善民辦公助政策扶持體系。醫(yī)養(yǎng)結合相關產(chǎn)業(yè)需要繼續(xù)深耕發(fā)展，應積極采取一系列創(chuàng)新舉措，注重養(yǎng)老服務發(fā)展的層次性、協(xié)同性和綜合性。

3.創(chuàng)新社會養(yǎng)老服務方式。如何從老年人多層次需求出發(fā)，政府、社區(qū)、家庭、非營利組織、志愿者及老人等主體形成良好合力共建社會養(yǎng)老服務體系;如何滿足老年人護理需要，將正式和非正式護理制度有機結合是創(chuàng)新社會養(yǎng)老服務方式的關鍵點。創(chuàng)新社會養(yǎng)老服務方式，首先應對社會養(yǎng)老模式實施再優(yōu)化。遵循老年群體在家居住意愿，積極采取舉措促使居家養(yǎng)老服務深耕發(fā)展[9]。其次，對養(yǎng)老服務提供主體及提供方式實施再優(yōu)化。作為社會養(yǎng)老服務體系建設的倡導者、引領者和主導力量，政府應明確責任積極投入，給予財政與政策等相關支持，并引導家庭、親朋和鄰里間建立良好互動互助機制。在實現(xiàn)多主體供給的基礎上，積極促進養(yǎng)老服務供給方式創(chuàng)新。

4.完善智慧養(yǎng)老服務模式。政府應采取積極的財政政策繼續(xù)加大對于智慧養(yǎng)老服務的資金投入，采取靈活的行政政策對智慧養(yǎng)老服務的發(fā)展加以引導，并采取多種方式對老年人進行培訓，更新老年人養(yǎng)老觀念。非政府組織與市場主體應充分發(fā)揮自身特點，在協(xié)同戰(zhàn)略指導下逐步實現(xiàn)社會養(yǎng)老服務技術普及與戰(zhàn)略創(chuàng)新，并采取多種舉措將智慧服務平臺納入社區(qū)建設。政府、市場、非政府公共組織和社區(qū)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，在政府重視、依托科技、企業(yè)加盟、分類管理原則的指導下，通過構建虛擬養(yǎng)老院和社會養(yǎng)老網(wǎng)絡服務平臺等方式綜合實施一系列創(chuàng)新舉措，增強多種主體協(xié)同創(chuàng)新與發(fā)展能力，提升老年群體智能養(yǎng)老水平，強勢推動智慧養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展。

（二）縱向：構建與完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老服務體系，增進公平性和流動性

中國社會養(yǎng)老服務體系建設起步相對較晚，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老服務體系阻力較小，可以通過頂層設計與統(tǒng)籌規(guī)劃有條不紊的逐步實施[10]。社會養(yǎng)老服務體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)一不是籠統(tǒng)的完全統(tǒng)一，而是在差序平等理念指導下的階段性統(tǒng)一[11]。

1.逐步彌合城鄉(xiāng)之間政策結構失衡。公平是社會保障制度賴以存在和發(fā)展的基本價值，亦是社會保障的根本目標和本質(zhì)體現(xiàn)，而效率是其實現(xiàn)公平目標的必要手段。因此，政府部門應以城鄉(xiāng)公平為基本理念，以城鄉(xiāng)居民均衡受益為切入點，積極實施一系列有效舉措構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老服務體系。逐步改善政策結構失衡狀況，采取城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老服務政策，逐步打破城鄉(xiāng)之間發(fā)展不均衡、存在結構性差異、服務水平層次不齊的局面。為城鄉(xiāng)老年人提供均衡受益的養(yǎng)老服務，給予普通公民以安全的養(yǎng)老服務預期。不僅有利于促進社會穩(wěn)定，更有助于拉動內(nèi)需刺激經(jīng)濟增長。尤其對于農(nóng)村，可增強老人自主能力，擺脫對子女的依賴，促進家庭和諧穩(wěn)定。

2.重點扶持農(nóng)村社會養(yǎng)老服務發(fā)展。政府對農(nóng)村養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)進行財政補貼，利用城鎮(zhèn)資金建立養(yǎng)老服務公司及療養(yǎng)院、養(yǎng)老院等私營養(yǎng)老機構。對農(nóng)村進行相關定點扶持，增加農(nóng)村老人土地財政補貼。根據(jù)發(fā)展實際制定最低供給標準，出臺相關監(jiān)督管理辦法以保障服務質(zhì)量。農(nóng)村老人用于養(yǎng)老服務的相關費用，可以依據(jù)公平與效率原則，由國家、家庭與農(nóng)村集體經(jīng)濟三方共同承擔。加強專項資金轉(zhuǎn)移支付力度，將家庭收入狀況和老年人所需服務種類作為基本依據(jù)確定繳費標準，貧困戶或五保戶可以免除費用。并從集體財政資金中撥付一定比例扶持農(nóng)村養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展。三方所供資金采用收支兩條線由縣級財政進行集中管理，并對養(yǎng)老服務專項資金進行嚴格把控[12]。

3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的日常照護體系。作為老年群體日?；顒臃秶鐓^(qū)擁有難得的聚合優(yōu)勢，更符合老年群體傳統(tǒng)文化認知。老人家屬和朋友大都位于社區(qū)內(nèi)部，有利于創(chuàng)造協(xié)作互助的和諧氛圍。熟悉的生活環(huán)境也能夠給予老人以舒適感[13]。政府應頒布家庭養(yǎng)老服務相關支持政策，加強財政轉(zhuǎn)移支付能力為高齡、失能、空巢等老年人困難家庭提供經(jīng)濟扶持，樹立起家庭養(yǎng)老服務支持體系的長效機制。給予照護老人子女服務津貼，增強愛老敬老宣傳教育，充分發(fā)揮居家養(yǎng)老服務基礎性作用。加強社區(qū)基礎設施建設，增強日常照料供給能力。建立社會養(yǎng)老服務激勵機制，吸引專業(yè)服務團體、社會組織、社會企業(yè)、營利部門和志愿者等參與到日常照料服務中來。

4.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療照護體系。政府部門對農(nóng)村醫(yī)療機構建設給予有力的政策和財政支持。城鎮(zhèn)醫(yī)療服務相對農(nóng)村完善，可在城鄉(xiāng)之間建立起完備的對口支援機制，鼓勵城鎮(zhèn)醫(yī)院的醫(yī)務人員下鄉(xiāng)為老年人提供醫(yī)療服務，并適時對農(nóng)村醫(yī)務人員進行培訓。城鎮(zhèn)醫(yī)院在醫(yī)療基礎設施、醫(yī)療技術等方面對農(nóng)村醫(yī)療機構進行定點幫扶，提高農(nóng)村醫(yī)院的醫(yī)療服務能力。醫(yī)養(yǎng)結合是實現(xiàn)養(yǎng)老服務多種照料相結合的最佳模式，應成為未來養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展的重要方向[14]。醫(yī)養(yǎng)結合服務需要多個社會組織密切配合，必須發(fā)揮多方主體優(yōu)勢整合多方資源。社區(qū)是老人晚年生活的第二空間，通過社區(qū)設置的醫(yī)養(yǎng)結合型養(yǎng)老機構，為老年群體提供綜合性的社會養(yǎng)老服務[15]。

5.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的智慧養(yǎng)老體系。構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的智慧養(yǎng)老服務體系，關鍵在于做好三方面對接。第一，智慧養(yǎng)老服務與傳統(tǒng)養(yǎng)老服務對接。根據(jù)智能終端設備產(chǎn)品等級，并以社區(qū)為依托通過為老人提供輔助無償使用方式，逐步實現(xiàn)開發(fā)商家推廣方式由傳統(tǒng)闖入式向深入嵌入式轉(zhuǎn)變[16]。第二，養(yǎng)老服務平臺之間對接。建立大型綜合公共信息平臺，解決各個平臺零散分布缺乏聯(lián)通問題，并建立起能夠相互連通相互協(xié)作的養(yǎng)老服務子平臺[17]。第三，城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間對接。各地市級政府因地制宜制定本地規(guī)劃，重點支持農(nóng)村智慧養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展，落實優(yōu)惠政策給予財政保障加強基礎設施建設[18]。市場是智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心力量，政府依據(jù)市場環(huán)境制定相對適宜支持性政策，積極扶持城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村兩個市場發(fā)展逐步實現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動。

[參 考 文 獻]

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【責任編輯 吳 姣】