PPP模式下公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值的確定

王阿妮

摘 要：2018年1月1日，《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)――公共基礎(chǔ)設(shè)施》開始實(shí)施。加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值的核算對(duì)于完善我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體系具有重要的意義。隨著PPP模式被越來越多地應(yīng)用于各類公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，關(guān)于PPP模式下公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值如何確定是實(shí)踐中遇到的難題。筆者基于政府視角分析了PPP模式下公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值確定的影響因素，并從價(jià)值確認(rèn)及計(jì)量?jī)煞矫嫣岢鼋ㄗh。

關(guān)鍵詞：政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則;公共基礎(chǔ)設(shè)施;資產(chǎn)價(jià)值

一、引言

公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值的核算對(duì)于完善我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體系具有重要的意義?！墩畷?huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)――公共基礎(chǔ)設(shè)施》中第三條提出采用PPP模式形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施的確認(rèn)和初始計(jì)量，適用其他相關(guān)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。然而，截至目前，這里所指的其他相關(guān)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則尚未出臺(tái)，屬于政策空白期。第四條關(guān)于公共基礎(chǔ)設(shè)施的確認(rèn)主體規(guī)定，若政府會(huì)計(jì)主體以政府購買服務(wù)方式委托企業(yè)或其他單位代為管理維護(hù)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，其確認(rèn)主體為委托方。

PPP模式作為公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種特殊的項(xiàng)目運(yùn)作模式，自2013年以來，隨著相關(guān)配套政策的密集出臺(tái)，被越來越多地應(yīng)用于各類公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中。為了進(jìn)一步加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的管理，財(cái)政部資產(chǎn)管理司起草了《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例（征求意見稿）》，其中針對(duì)《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部令35號(hào)）、《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部令36號(hào)）中行政事業(yè)單位占有、使用以外所支配并提供給社會(huì)公眾使用的國(guó)有資產(chǎn)缺乏有效約束，導(dǎo)致監(jiān)管真空問題，明確提出了行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)除了行政單位、事業(yè)單位占有、使用的以外，還包括由各單位支配并提供給社會(huì)公眾使用的，依法確認(rèn)為國(guó)家所有的各種經(jīng)濟(jì)資源，從而涵蓋了公共基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、國(guó)家儲(chǔ)備物資、政府收儲(chǔ)土地、旅游資源、國(guó)有文物等資產(chǎn)。同時(shí)，對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施等用于社會(huì)公眾使用的資產(chǎn)，規(guī)定可以實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則，采取政府與社會(huì)資本合作的方式設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)。運(yùn)營(yíng)單位在合作期間內(nèi)享有項(xiàng)目資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，合同另有規(guī)定的，從其約定。為進(jìn)一步防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要求各級(jí)地方政府購置、建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)財(cái)力狀況和地方發(fā)展實(shí)際依法決策，納入預(yù)算管理，不得違規(guī)舉借政府債務(wù)，不得違規(guī)提供擔(dān)保，公益性基礎(chǔ)設(shè)施不得用于融資擔(dān)保。

可以看出，征求意見稿從政策層面鼓勵(lì)以PPP模式購建公共基礎(chǔ)設(shè)施。但是關(guān)于公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值的確定，征求意見稿提出參照一般資產(chǎn)的價(jià)值的確認(rèn)原則，即成本法計(jì)價(jià)，無法通過歷史成本或者重置成本確定價(jià)值量的，可以自行組織專家進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)鑒定意見計(jì)價(jià)核算。

因此，研究基于政府視角的PPP模式下公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的價(jià)值確定問題，對(duì)于滿足新形勢(shì)下國(guó)有資產(chǎn)管理的需要，填補(bǔ)政策空白，彌補(bǔ)監(jiān)管缺位等具有重要意義。

二、PPP模式下公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值確定的影響因素

按照《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則5號(hào)》，公共基礎(chǔ)設(shè)施是指政府會(huì)計(jì)主體為滿足社會(huì)公共需求而控制的有形資產(chǎn)，是一個(gè)有形資產(chǎn)系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)的組成部分，具有特定用途且一般不可移動(dòng)，主要包括市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、水利基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共基礎(chǔ)設(shè)施。PPP模式下公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值的確定涉及參與各方的利益因素及項(xiàng)目所受環(huán)境的影響，具體表現(xiàn)在項(xiàng)目運(yùn)作的具體方式、公共基礎(chǔ)設(shè)施所提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)以及折現(xiàn)率的選擇三個(gè)方面。

（1）具體項(xiàng)目運(yùn)作方式。在我國(guó)，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方式主要分為購買服務(wù)類、特許經(jīng)營(yíng)類和股權(quán)合作三大類。其中購買服務(wù)類包括“委托運(yùn)營(yíng)”和“管理合同”兩種運(yùn)作方式;特許經(jīng)營(yíng)包括“轉(zhuǎn)讓―運(yùn)營(yíng)―移交”、“改建―運(yùn)營(yíng)―移交”和“建設(shè)―運(yùn)營(yíng)―移交”三種運(yùn)作方式;股權(quán)合作類則主要是以“建設(shè)―擁有―運(yùn)營(yíng)”為主的運(yùn)作方式。不同的運(yùn)作方式，社會(huì)資本參與程度不同，其中股權(quán)合作類社會(huì)資本參與程度最高，風(fēng)險(xiǎn)也最大，購買服務(wù)類社會(huì)資本參與程度最低，風(fēng)險(xiǎn)也最小。顯然，對(duì)于政府會(huì)計(jì)主體而言，同屬PPP模式，不同的項(xiàng)目運(yùn)作方式，公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)是否移交，以及移交時(shí)點(diǎn)不盡相同，其價(jià)值是否確認(rèn)以及確認(rèn)的時(shí)點(diǎn)也必將不同。

（2）公共產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)。公共產(chǎn)品或服務(wù)定價(jià)是公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值確定的主體影響因素，也是PPP項(xiàng)目決策的關(guān)鍵影響因素。總體上來說，公共產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)與公共基礎(chǔ)設(shè)施的初始投資額具有正相關(guān)的聯(lián)系，而初始投資額則直接影響其資產(chǎn)價(jià)值的計(jì)量，初始投資額大，定價(jià)則應(yīng)更高，資產(chǎn)的價(jià)值計(jì)量則越大。同時(shí)，由于公共產(chǎn)品或服務(wù)的自身特點(diǎn)，項(xiàng)目定價(jià)的高低還與政府、社會(huì)資本投入方、公眾、具體的承包商或運(yùn)營(yíng)商、項(xiàng)目的特征以及環(huán)境等因素有關(guān)。

（3）折現(xiàn)率的選擇。折現(xiàn)率是指一定條件下的收益率，表明某項(xiàng)資產(chǎn)取得收益的收益率水平。在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，是選擇政府投資還是PPP模式，需要通過物有所值評(píng)價(jià)，物有所值評(píng)價(jià)就涉及折現(xiàn)率的選擇問題，如何選擇直接影響著評(píng)價(jià)的結(jié)果，可能導(dǎo)致不同的PPP運(yùn)作方式。同時(shí)，在確定的PPP運(yùn)作方式下，公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值的確定可能涉及移交時(shí)資產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估，也會(huì)涉及折現(xiàn)率的選擇問題。目前，關(guān)于PPP項(xiàng)目折現(xiàn)率的取值，無論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)中都莫衷一是，不同國(guó)家對(duì)于PPP項(xiàng)目折現(xiàn)率也不相同。

三、PPP模式下公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值的確定

1.公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的確認(rèn)

一項(xiàng)資產(chǎn)價(jià)值的確定包括確認(rèn)和計(jì)量?jī)蓚€(gè)方面。確認(rèn)包括以下三個(gè)方面，一是確認(rèn)的主體，即“誰來確認(rèn)”問題;二是確認(rèn)的條件，即“是否可以確認(rèn)”問題;三是確認(rèn)的時(shí)點(diǎn)，即“什么時(shí)間確認(rèn)”問題。那么，基于政府視角的PPP模式下公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值的確認(rèn)，確認(rèn)主體即為政府會(huì)計(jì)主體，其面臨的主要的問題是確認(rèn)的條件和如何確認(rèn)的問題。

傳統(tǒng)意義上資產(chǎn)的確認(rèn)主要是占有、使用的產(chǎn)權(quán)明確的，并能夠帶來收益的有形或無形財(cái)產(chǎn)。在PPP模式下，公共基礎(chǔ)設(shè)施的確認(rèn)還包括由政府會(huì)計(jì)主體支配的提供給社會(huì)公眾使用的資產(chǎn)，其產(chǎn)權(quán)關(guān)系因PPP模式的具體運(yùn)行方式不同而不同，資產(chǎn)的確認(rèn)需要根據(jù)具體運(yùn)行方式分類區(qū)別對(duì)待，具體見表1。

2.公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值的計(jì)量

根據(jù)PPP模式下公共基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)值確認(rèn)的分析，除BOO運(yùn)作方式以外，其他項(xiàng)目運(yùn)作方式，都是對(duì)存量資產(chǎn)價(jià)值的確認(rèn)，但政府購買服務(wù)類和特許經(jīng)營(yíng)類運(yùn)作方式的不同在于產(chǎn)權(quán)是否變動(dòng)。我們認(rèn)為對(duì)于產(chǎn)權(quán)未發(fā)生變動(dòng)的政府購買服務(wù)類存量資產(chǎn)的計(jì)量，我們應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循歷史成本原則進(jìn)行會(huì)計(jì)計(jì)量;而對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)類的運(yùn)作方式，則應(yīng)資產(chǎn)評(píng)估價(jià)值為依據(jù)進(jìn)行會(huì)計(jì)計(jì)量。

（1）政府購買服務(wù)類公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的計(jì)量。在政府購買服務(wù)類運(yùn)作方式下，公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值的計(jì)量應(yīng)當(dāng)按照歷史成本的原則，以購買的公共基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)際發(fā)生的成本來計(jì)量，客觀地反映資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值量，通常來說，以經(jīng)審計(jì)的竣工決算書作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的取得成本，減去計(jì)提的必要的減值準(zhǔn)備和折舊進(jìn)行計(jì)量。

（2）特許經(jīng)營(yíng)類公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的計(jì)量。在特許經(jīng)營(yíng)類運(yùn)作方式下，公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的計(jì)量應(yīng)當(dāng)就資產(chǎn)論權(quán)益，以評(píng)估價(jià)值為依據(jù)進(jìn)行會(huì)計(jì)計(jì)量，反映的是公共基礎(chǔ)設(shè)施的效用，也能為雙方?jīng)Q策行為提供公平的價(jià)值尺度。

資產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估不是針對(duì)資產(chǎn)本身的客觀價(jià)值和內(nèi)在價(jià)值的評(píng)估，而是對(duì)一項(xiàng)資產(chǎn)在一定條件下的所能產(chǎn)生的價(jià)值的評(píng)估。因此，資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估方法的選擇是基于價(jià)值類型的選擇，而價(jià)值類型是與評(píng)估目的相適應(yīng)的。也就是說評(píng)估目的決定價(jià)值類型選擇，價(jià)值類型決定評(píng)估方法的選擇。那么基于PPP模式中特許經(jīng)營(yíng)類運(yùn)作方式下的公共基礎(chǔ)設(shè)施在資產(chǎn)移交時(shí)價(jià)值的評(píng)估目的，是基于該項(xiàng)資產(chǎn)按其正在使用的方式和程度將來對(duì)政府的貢獻(xiàn)，也就是它能夠給政府帶來的價(jià)值。因此價(jià)值類型選擇在用價(jià)值，考慮到目前PPP模式下公共基礎(chǔ)設(shè)施成功案例數(shù)量的局限，評(píng)估方法建議不采用市場(chǎng)法，而選擇收益法進(jìn)行評(píng)估。

需要說明的是，r的選擇可以采用不同的方法確定，筆者認(rèn)為基于政府視角需要按照政府部門風(fēng)險(xiǎn)確定，采用社會(huì)時(shí)間偏好率（SRPR）法更為準(zhǔn)確，即政府因?yàn)榉艞壃F(xiàn)在消費(fèi)進(jìn)行投資而希望在未來得到的回報(bào)率。

本文基于政府視角，研究了PPP模式下公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值的確定，為政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制定提供政策參考。給出的建議從價(jià)值確認(rèn)和計(jì)量?jī)蓚€(gè)方面展開，一是不同的PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式資產(chǎn)價(jià)值的確定與否及確認(rèn)時(shí)點(diǎn)不同，應(yīng)分類區(qū)別對(duì)待;二是政府購買服務(wù)類運(yùn)作方式遵循歷史成本進(jìn)行會(huì)計(jì)計(jì)量，特許經(jīng)營(yíng)類運(yùn)作方式采取收益法評(píng)估，并以評(píng)估價(jià)值進(jìn)行會(huì)計(jì)計(jì)量。

參考文獻(xiàn)

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2.趙青.淺析《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)――公共基礎(chǔ)設(shè)施》.財(cái)會(huì)通訊，2017（11）。（責(zé)任編輯：蘭卡）