基于專用性投資與公共產(chǎn)權(quán)視角的政府資產(chǎn)邏輯界定

袁業(yè)虎 湯晟

摘 要：當(dāng)前國內(nèi)學(xué)者之間在政府資產(chǎn)內(nèi)涵與外延上存在一定的分歧，本文以專用性投資與公共產(chǎn)權(quán)視角為基礎(chǔ)，指出任何資產(chǎn)的取得與形成都不是免費而外生的，都要經(jīng)過專用性投資產(chǎn)生，并因此由專用性投資主體對資產(chǎn)具備相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)要求。政府資產(chǎn)本質(zhì)上為何存在、產(chǎn)生的原因由此得到了解釋。在此基礎(chǔ)上，界定了政府資產(chǎn)的內(nèi)涵與外延，從現(xiàn)實意義上為新時代政府資產(chǎn)管理、政府資產(chǎn)有效運作提供了公共性的理論基礎(chǔ)，以便于政府資產(chǎn)的價值與績效管理。

關(guān)鍵詞：政府資產(chǎn);專用性投資;公共產(chǎn)權(quán)

一、引言

當(dāng)前國內(nèi)研究對政府資產(chǎn)的定義、內(nèi)涵與外延已經(jīng)做了相關(guān)推介與討論，成果凸顯，但學(xué)術(shù)界對政府資產(chǎn)的內(nèi)涵與外延認(rèn)識不一，尚未形成一個統(tǒng)一、公認(rèn)的看法。湯林閩（2014）認(rèn)為客觀上由于中國政府本身的復(fù)雜性，政府資產(chǎn)的內(nèi)涵變得很不清晰，政府資產(chǎn)的定義、范疇等一些重要的基本問題尚未完全明晰。劉尚希（2015）指出國家所處的發(fā)展階段、金融化程度對于政府資產(chǎn)方面研究會產(chǎn)生影響，直接模仿發(fā)達(dá)國家的做法難以可行。我國目前缺乏一個完整、明確的公共資產(chǎn)，即符合我國國情實際的政府資產(chǎn)邏輯界定理論框架，用以對政府資產(chǎn)的定義、內(nèi)涵、外延以及政府控制資產(chǎn)的原則、目的等進(jìn)行規(guī)范描述。

之所以存在有關(guān)政府資產(chǎn)內(nèi)涵與外延的分歧，在于對政府資產(chǎn)如何存在以及產(chǎn)生的邏輯起點認(rèn)識不足，立足于提出一個邏輯自洽的政府資產(chǎn)邏輯研究脈絡(luò)，本文以專用性投資理論與公共產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)，對政府資產(chǎn)如何存在并產(chǎn)生進(jìn)行了邏輯解釋，進(jìn)而界定了政府資產(chǎn)的內(nèi)涵與外延。本文的研究在現(xiàn)實意義上為新時代政府資產(chǎn)管理、政府資產(chǎn)有效運作提供了公共性的理論基礎(chǔ)，以便于政府資產(chǎn)的價值與績效管理。

二、政府資產(chǎn)邏輯界定的理論基礎(chǔ)——專用性投資與公共產(chǎn)權(quán)

1.政府資產(chǎn)本質(zhì)存在的理論基礎(chǔ)——專用性投資理論

任何資產(chǎn)的取得與形成都不是免費而外生的，都要經(jīng)過專用性投資產(chǎn)生①（袁業(yè)虎，2013）。政府資產(chǎn)本質(zhì)上源于政府的相應(yīng)專用性投資行為。

政府專用性投資是一種由《憲法》規(guī)定的行使與發(fā)揮政府特定職能的行為，是通過授權(quán)立法保障、維護(hù)與維修、現(xiàn)金及等價物給付、提供特定公共服務(wù)等，來達(dá)到維持與穩(wěn)定公共秩序、生態(tài)平衡、社會服務(wù)、保障人民生命財產(chǎn)安全、實現(xiàn)國家治理、社會公平分配等目的。比如，由于公共物品內(nèi)在的效用不可分割性、消費的不排他性、受益的不可阻性，政府必須以非市場方式進(jìn)行與公共物品有關(guān)的物品或服務(wù)提供，并以在公共基礎(chǔ)設(shè)施、儲備物資、公園、博物館等資源的維護(hù)與維修、現(xiàn)金及等價物給付、提供特定公共服務(wù)等的專用性投資行為中實現(xiàn)。政府通過對自然資源的專門監(jiān)督與管理，如立法、林業(yè)等相關(guān)政府機構(gòu)對自然資源責(zé)任制管理等，這實質(zhì)上是政府對自然資源專用性投資的表現(xiàn)。政府專用性投資行為存在的根本意義在于由于“公共地悲劇”以及“搭便車”類似現(xiàn)象的存在，政府在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中通過專用性投資行為，對被投資資源形成控制權(quán)，以實現(xiàn)公共目的。沒有對公共的控制，資源濫用、資源退化等問題就會必然發(fā)生，公有的生產(chǎn)資料也必須通過一定的方式與勞動者結(jié)合起來并得到有效經(jīng)營（雷玉瓊等，2009），即政府通過專用性投資形成的政府資產(chǎn)，以許可證、特許經(jīng)營、特許開發(fā)等形式，以所有權(quán)衍生出的他物權(quán)路徑，將政府資產(chǎn)資源授權(quán)給勞動對象或一定主體經(jīng)營，以提高生產(chǎn)效率、增加社會產(chǎn)出與提高社會效益。政府以上專用性投資行為的存在，使得如自然資源、文化遺產(chǎn)等資源歸屬于政府資產(chǎn)有了科學(xué)的界定依據(jù)。

2.政府資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)理論基礎(chǔ)——公共產(chǎn)權(quán)理論

基于上述政府的專用性投資形成政府資產(chǎn)的理論依據(jù)，政府主體上的資源資產(chǎn)化是通過政府對資源的專用性投資，將相應(yīng)資源當(dāng)作政府資產(chǎn)或是資本，從而具備對資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)要求。資本因具有產(chǎn)權(quán)與專用性特性，因而是通過投資產(chǎn)生（張鋼，2000）。由于政府專用性投資指向《憲法》規(guī)定的國家機構(gòu)特定職能行使與發(fā)揮，如政府通過財政“八項支出”等形式進(jìn)行了專用性的公共投資，形成相應(yīng)的公共社會資本，從而對可資產(chǎn)化的資源標(biāo)的產(chǎn)生了公共產(chǎn)權(quán)要求。因此，正如任何資本都是一種產(chǎn)權(quán)資本，政府作為投資主體，通過專用性投資行為，成為了資源資產(chǎn)或資源資本的產(chǎn)權(quán)主體。資產(chǎn)具有資源和產(chǎn)權(quán)兩個維度（張國清，2008），公共產(chǎn)權(quán)理論為政府資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)維度的產(chǎn)權(quán)行為、產(chǎn)權(quán)關(guān)系與產(chǎn)權(quán)管理提供了客觀解釋與理論支撐。

公共產(chǎn)權(quán)①，具有公共性和排他性，與個人歸屬產(chǎn)權(quán)相對應(yīng)，是基于財產(chǎn)公共所有而獲得的一些權(quán)力結(jié)構(gòu)安排（洪聯(lián)英等，2014）。國家對公共資產(chǎn)享有所有權(quán)，國務(wù)院代表國家行使相應(yīng)所有權(quán)。國務(wù)院通過將其所有權(quán)分割，使得政府主體對政府資產(chǎn)享有占有權(quán)，政府主體的工作人員依據(jù)其職責(zé)劃分，對相關(guān)政府資產(chǎn)具有使用權(quán)、開發(fā)權(quán)與經(jīng)營權(quán)等。同一所有權(quán)下的不同產(chǎn)權(quán)可以在不同經(jīng)濟(jì)主體之間進(jìn)行分割，公共產(chǎn)權(quán)與國家所有權(quán)相比具有更加深刻的內(nèi)涵與外延，其涵蓋了物權(quán)、所有權(quán)甚至包括債權(quán)等（劉尚希等，2014）。

三、理論視角下政府資產(chǎn)的內(nèi)涵與外延界定

1.政府資產(chǎn)內(nèi)涵的界定

市場經(jīng)濟(jì)體制下，對任何一種類型自然力的占有都會產(chǎn)生超額利潤。在以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的社會生產(chǎn)方式下，國家基于安全、社會公平與保障、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、生態(tài)平衡等目標(biāo)，通過對生產(chǎn)資料進(jìn)行投資，實現(xiàn)控制，并為企業(yè)、個人提供一般生產(chǎn)條件和一般生活條件（李松森，2008）。政府以稅收、特許經(jīng)營、授權(quán)許可開發(fā)、行政性收費、各類資源政府性基金等形式將企業(yè)、個人對自然力的產(chǎn)權(quán)使用產(chǎn)生的超額利潤收歸國家所有。這是政府通過專用性投資將資源作為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的生產(chǎn)資料得到的補償性收入、作為間接生產(chǎn)要素實現(xiàn)收益的體現(xiàn)（李松森，2017）。

因此，政府投資于一般生產(chǎn)條件的生產(chǎn)資料，致力于一般生產(chǎn)條件的恢復(fù)和改善。政府專用性投資是連接資源形成資產(chǎn)實體并與政府主體建立聯(lián)系的紐帶，中國政府專用性投資已不僅僅局限于生產(chǎn)資料的投資，而是以生產(chǎn)要素為范圍的投資。政府通過專用性投資于公共物品、特定主體與其他資源，來獲得與專用性投資對等的產(chǎn)權(quán)，從而被專用性投資的資源客體形成了政府主體所能夠進(jìn)行產(chǎn)權(quán)要求的政府資產(chǎn)。正如上文提及的政府通過財政“八項支出”等形式進(jìn)行了專用性的公共投資，形成相應(yīng)的公共社會資本，從而對可資產(chǎn)化的資源標(biāo)的產(chǎn)生了公共產(chǎn)權(quán)要求。

2.政府資產(chǎn)外延的界定

分類通常取決于監(jiān)督機構(gòu)和其他用戶的不同信息請求，有各種各樣的概念和術(shù)語，甚至有相當(dāng)大的分歧來分類和披露政府資產(chǎn)（Christiaens，2004）。如果無法恰當(dāng)?shù)貙φY產(chǎn)進(jìn)行分類，會導(dǎo)致政府資產(chǎn)管理的不規(guī)范，造成資源閑置、管理疏忽與低效使用（張國清，2017）。公共產(chǎn)權(quán)內(nèi)在的同一所有權(quán)下的不同產(chǎn)權(quán)在不同經(jīng)濟(jì)主體之間的分割派生出的他物權(quán)，主要是指使用權(quán)、管理權(quán)與開發(fā)經(jīng)營權(quán)。基于公共產(chǎn)權(quán)理論，存在著一條主線邏輯，恰當(dāng)、正確地將政府資產(chǎn)進(jìn)行分類。根據(jù)同一所有權(quán)下的公共產(chǎn)權(quán)分割邏輯，可以客觀地將政府資產(chǎn)分為三大類：第一類是賦有主要使用權(quán)的政府資產(chǎn)，將其劃分為行政事業(yè)單位資產(chǎn);第二類是賦有主要管理權(quán)的政府資產(chǎn)，將其劃分為政府經(jīng)管資產(chǎn)，政府經(jīng)管資產(chǎn)是一般意義上的具有直接公共服務(wù)性質(zhì)的公共資產(chǎn);第三類是賦有主要開發(fā)經(jīng)營權(quán)的政府資產(chǎn)，將其劃分為企業(yè)國有權(quán)益，這種開發(fā)經(jīng)營權(quán)亦可稱為代表所有權(quán)，是由國家授權(quán)賦予企業(yè)單位代表國家行使所有權(quán)的一種他物權(quán)。由于政府基于國家治理、國家職能的使命與責(zé)任，作為廣義的投資主體，對需要政府進(jìn)行干預(yù)的生產(chǎn)要素進(jìn)行了專用性投資，包括作為一般生產(chǎn)條件的生產(chǎn)資料、勞動力及勞動力有關(guān)的社會醫(yī)療保障、人力資本等。在與政府資產(chǎn)外延的界定研究中，最引起爭議的是政府經(jīng)手管理的資產(chǎn)是否屬于政府資產(chǎn)。真正意義上的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告理應(yīng)披露政府經(jīng)管資產(chǎn)，由于政府對經(jīng)管資產(chǎn)進(jìn)行了專用性投資，具體體現(xiàn)在對文化遺產(chǎn)、博物館等的維修與維護(hù)，受托資產(chǎn)的保值與增值等的人力與物力的資本投入上，出于公共受托責(zé)任的信息披露以及專用性投資行為形成的控制權(quán)實際，政府經(jīng)管資產(chǎn)屬于政府資產(chǎn)的外延范疇。因此，政府資產(chǎn)可以主要分為行政事業(yè)單位資產(chǎn)、政府經(jīng)管資產(chǎn)、企業(yè)國有權(quán)益。其中，經(jīng)管資產(chǎn)是經(jīng)營管理并控制的資產(chǎn)，如公共基礎(chǔ)設(shè)施、自然資源、儲備物資、保障性住房、受托資產(chǎn)等。

四、結(jié)論

專用性投資與公共產(chǎn)權(quán)理論是解釋政府資產(chǎn)為何存在、產(chǎn)生，指導(dǎo)政府資產(chǎn)有效運作（即取得、用益與處分）的“公共性”理論，可以對政府資產(chǎn)的會計核算、財務(wù)管理、資產(chǎn)保全增值等提供理論上的指導(dǎo)。專用性投資與公共產(chǎn)權(quán)理論與政府資產(chǎn)的邏輯界定契合之處在于專用性投資行為與公共產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)屬性：第一，政府的合理專用性投資行為使得政府具有對被投資資源的產(chǎn)權(quán)，形成了相應(yīng)的政府資產(chǎn)，并擁有對該政府資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)要求。政府資產(chǎn)權(quán)利是基于公共性產(chǎn)生，權(quán)利的運用具有價值合理性。政府資產(chǎn)的價值是創(chuàng)造社會效益，為公眾提供滿意的公共產(chǎn)品與公共服務(wù);第二，政府資產(chǎn)以面向社會民生、創(chuàng)造社會經(jīng)濟(jì)生態(tài)效益為義務(wù)導(dǎo)向，而義務(wù)導(dǎo)向需要清晰的產(chǎn)權(quán)界定，否則會導(dǎo)致政府資產(chǎn)遭到不當(dāng)利用;第三，國家所有、分級管理的公共資源管理模式產(chǎn)生了現(xiàn)實性的國有所有權(quán)虛置問題，公共產(chǎn)權(quán)的公共性意味著對于政府而言，資產(chǎn)的取得、轉(zhuǎn)化、使用、收益、處置等受到法律嚴(yán)格約束，資產(chǎn)權(quán)利運用必須具有程序正當(dāng)性，并體現(xiàn)在政府資產(chǎn)相關(guān)規(guī)章文件中，如《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《國有資產(chǎn)法》《預(yù)算法》等。

基于專用性投資與公共產(chǎn)權(quán)視角，政府資產(chǎn)為何存在、產(chǎn)生有了本質(zhì)上的理論根據(jù)與解釋，政府資產(chǎn)如何分類管理也具備了客觀上的理論支撐?！百Y產(chǎn)=權(quán)益”的會計恒等式本質(zhì)屬性的存在，使得需要從資源的來源權(quán)益處明確資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，作為投資主體的政府通過專用性投資行為使得政府自身成了具有控制權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體，將資源進(jìn)行了資產(chǎn)化，便于價值與績效管理，這是新時代政府資產(chǎn)管理的鮮明特征。

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