推進(jìn)流程再造與建設(shè)“整體性政府”

摘? 要： 大城市政府構(gòu)建權(quán)力清單制度與推進(jìn)流程再造和建設(shè)“整體性政府”之間有高度的契合性。本文從權(quán)力清單的知曉度，權(quán)力清單對(duì)行政權(quán)力運(yùn)作的幫助度，權(quán)力清單對(duì)推進(jìn)多個(gè)主體行使行政權(quán)力時(shí)的聯(lián)動(dòng)度以及權(quán)力清單和責(zé)任清單的銜接度等方面進(jìn)行結(jié)構(gòu)化訪談，訪談發(fā)現(xiàn)大城市政府推行權(quán)力清單過(guò)程中存在涉及多個(gè)行政主體時(shí)，聯(lián)動(dòng)性不夠，整體性不強(qiáng);公務(wù)人員對(duì)權(quán)力清單的知曉度有待提升等問(wèn)題，制約了權(quán)力清單制度基礎(chǔ)上推進(jìn)流程再造和建設(shè)“整體性政府”。文章在剖析問(wèn)題的基礎(chǔ)上，從實(shí)現(xiàn)物理整合到推進(jìn)深度融合等方面探討了進(jìn)一步完善權(quán)力清單制度，推進(jìn)政府權(quán)力運(yùn)行流程再造的路徑選擇。

關(guān)鍵詞： 權(quán)力清單制度;流程再造;建設(shè)“整體性政府”

中圖分類號(hào)： D630? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1009-3176（2019）01-014-（12）

黨的十八屆三中全會(huì)明確，要推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力的運(yùn)行流程。構(gòu)建權(quán)力清單制度的顯性目標(biāo)是梳理行政權(quán)力家底，推進(jìn)行政權(quán)力的公開(kāi)透明運(yùn)行和行政權(quán)力運(yùn)行的法治化;隱性目標(biāo)是破解和消除行政權(quán)力運(yùn)行的碎片化，推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行的流程再造，建設(shè)整體性政府。權(quán)力清單的梳理和公開(kāi)為推進(jìn)流程再造提供了基礎(chǔ)和支撐，依法公開(kāi)行政權(quán)力的運(yùn)行流程是推行權(quán)力清單制度的目標(biāo)指向。正是基于此，2017年，上海市浦東新區(qū)政府提出打造提升治理能力的“政府再造區(qū)”的目標(biāo)。開(kāi)展權(quán)力清單制度的研究既需要對(duì)靜態(tài)的權(quán)力文本進(jìn)行梳理，也需要對(duì)動(dòng)態(tài)的權(quán)力清單基礎(chǔ)上的權(quán)力運(yùn)行情況進(jìn)行考察。

本文在理論分析的基礎(chǔ)上通過(guò)結(jié)構(gòu)化訪談，對(duì)以權(quán)力清單為基礎(chǔ)推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行流程再造過(guò)程中存在的主要問(wèn)題進(jìn)行分析。結(jié)構(gòu)化訪談主要從權(quán)力清單的知曉度，權(quán)力清單對(duì)行政權(quán)力運(yùn)作的幫助度，權(quán)力清單對(duì)推進(jìn)多個(gè)主體行使行政權(quán)力時(shí)的聯(lián)動(dòng)度，權(quán)力清單和責(zé)任清單的銜接度等方面進(jìn)行設(shè)計(jì)和分析，在此基礎(chǔ)上，對(duì)權(quán)力清單制度基礎(chǔ)上的流程再造和“整體性政府”建設(shè)情況進(jìn)行考察。

一、契合——構(gòu)建權(quán)力清單制度與推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行流程再造的關(guān)聯(lián)性分析

權(quán)力清單以行政相對(duì)人的需求為基礎(chǔ)，形成了清權(quán)、理權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)等一系列標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行流程，它的梳理可以明晰權(quán)力主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，防止權(quán)力碎片化。權(quán)力清單包含的核心要素有：行政權(quán)力行使主體，權(quán)力行使主體間關(guān)系，權(quán)力行使的條件、依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，行使權(quán)力的法定程序和權(quán)力運(yùn)行的信息化載體，以及權(quán)力運(yùn)行流程圖等。而政府權(quán)力運(yùn)行流程再造以行政相對(duì)人的需求為核心，以提高行政效率為價(jià)值取向，以技術(shù)上的功能集成和管理上的職能匯總為手段，以打造“整體性政府”為目標(biāo)。梳理權(quán)力清單、推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行流程再造的重要目標(biāo)是打造“整體性政府”。這里的建設(shè)“整體性政府”要求打破行政權(quán)力的碎片化。正如“整體性政府”的提出者強(qiáng)調(diào)的，大量社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生和嚴(yán)重化的主因是政府組織內(nèi)部功能性部門(mén)間的過(guò)度分化和隔離，由此產(chǎn)生的碎片化是阻礙整體性政府建設(shè)的關(guān)鍵;該理論重視政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門(mén)的整體性運(yùn)作，主張管理從分散走向集中，從部門(mén)走向整體，從破碎走向整合。權(quán)力清單包含的主要環(huán)節(jié)也是政府行政權(quán)力運(yùn)行流程再造的核心要素，兩者之間具有高度的契合性。

1.行政權(quán)力行使的主體

一般來(lái)說(shuō)，行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)由掌握公共權(quán)力、追求公共利益的政府部門(mén)來(lái)行使，政府內(nèi)部的行政部門(mén)構(gòu)成了行使行政權(quán)力的主體。實(shí)際運(yùn)作中，權(quán)力主體常常會(huì)通過(guò)行政委托，將相關(guān)事項(xiàng)交由其他部門(mén)來(lái)具體承辦，導(dǎo)致權(quán)力主體與承辦主體不一致。因此權(quán)力清單中需要分別載明權(quán)力主體與承辦主體，前者是權(quán)力事項(xiàng)的責(zé)任主體，后者是具體負(fù)責(zé)受理申請(qǐng)和啟動(dòng)相關(guān)行政權(quán)力的部門(mén)。明確這兩類主體，是推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行流程再造的基礎(chǔ)。

2.多元行政權(quán)力主體之間的關(guān)系

當(dāng)行政權(quán)力運(yùn)行涉及多個(gè)行政部門(mén)甚至多個(gè)層級(jí)的行政部門(mén)時(shí)，各個(gè)行政部門(mén)之間權(quán)限的劃分以及牽頭部門(mén)的確立對(duì)行政權(quán)力能否得以良好行使起著非常重要的作用。大城市政府權(quán)力清單能夠標(biāo)明行政權(quán)力的主要承擔(dān)者，以及這個(gè)政府行政部門(mén)與其他層級(jí)政府及其部門(mén)之間協(xié)同合作的權(quán)限與程序，形成良性的橫向和縱向權(quán)力關(guān)系，并將之對(duì)外公開(kāi)。

有兩類情形會(huì)增加主體間關(guān)系的復(fù)雜性。一類是權(quán)力運(yùn)行主體常常由于諸多原因，不愿意成為牽頭部門(mén);另一類是法律相對(duì)滯后，導(dǎo)致某些權(quán)限尚不明確。權(quán)力清單的梳理能夠通過(guò)明確行政權(quán)力運(yùn)行主要負(fù)責(zé)主體和行政協(xié)同責(zé)任主體，明晰兩類主體的責(zé)任及其相互關(guān)系，有助于促進(jìn)行政權(quán)力的良好運(yùn)行。

3.行政權(quán)力行使的條件、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)和運(yùn)行流程圖

明晰權(quán)力行使主體以及主體間關(guān)系后，權(quán)力清單一般都會(huì)具體規(guī)定行政權(quán)力行使的方式、方法、步驟、順序和時(shí)間安排等，并站在服務(wù)公眾的立場(chǎng)上繪制行政權(quán)力運(yùn)行流程圖。這對(duì)內(nèi)有利于公職人員進(jìn)行對(duì)照和參照，將權(quán)力運(yùn)行的自由裁量權(quán)限制在合理范圍內(nèi)，有利于明確行政權(quán)力行使的標(biāo)準(zhǔn)和條件，促進(jìn)行政權(quán)力自由裁量權(quán)的規(guī)范和統(tǒng)一，提升行政權(quán)力運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)化和制度化水平;對(duì)外有利于行政相對(duì)人更好地獲取公共服務(wù)，并促進(jìn)權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行。不同地區(qū)的行政權(quán)力運(yùn)行流程圖具有“大體一致，略有差異”的特點(diǎn)。

4.行政權(quán)力行使的信息化載體

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨，建設(shè)網(wǎng)上電子政務(wù)大廳是構(gòu)建權(quán)力清單制度、推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行流程再造的重要支撐性模塊（浙江省杭州市將之概括為“三張清單一張網(wǎng)”）。構(gòu)建網(wǎng)上電子政務(wù)大廳可以為推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行流程再造提供信息化載體和保障。網(wǎng)上電子政務(wù)大廳常常是以權(quán)力清單為基礎(chǔ)的，能夠促進(jìn)政府系統(tǒng)內(nèi)部的信息整合，打破行政權(quán)力運(yùn)行的碎片化，促進(jìn)行政效率和效能的提升。

二、推進(jìn)協(xié)同——大城市政府以權(quán)力清單為基礎(chǔ)推進(jìn)流程再造取得的成效

一段時(shí)間以來(lái)，大城市政府通過(guò)權(quán)力清單的梳理，明晰行政權(quán)力行使的主體;分析行政權(quán)力存在的合理性，特別是行政審批、行政許可和行政執(zhí)法存在的必要性和合理性;通過(guò)行政權(quán)力流程圖的梳理，發(fā)現(xiàn)優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程的空間和可能;以互聯(lián)網(wǎng)+流程圖的方式搭建政府公共服務(wù)網(wǎng)，推進(jìn)政府流程再造，打造整體性政府，取得了一定的成效。

1.推進(jìn)行政權(quán)力行使主體的適度集中，為推進(jìn)流程再造提供基礎(chǔ)

大城市政府通過(guò)權(quán)力清單的梳理，明確行政權(quán)力的行使主體和責(zé)任主體，同時(shí)還通過(guò)責(zé)任清單明晰行政協(xié)同的責(zé)任部門(mén)。以上海市浦東新區(qū)為例，在權(quán)力清單梳理過(guò)程中，將涉及多個(gè)部門(mén)的行政審批權(quán)集中到一個(gè)部門(mén)，在同一個(gè)政府部門(mén)內(nèi)部將行政審批權(quán)集中到一個(gè)處室，成立專門(mén)的審批處，專門(mén)負(fù)責(zé)行使行政審批權(quán)。通過(guò)行政審批權(quán)的“兩個(gè)集中”，打破行政審批的“政出多門(mén)”和碎片化現(xiàn)象，為推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行流程的合理化和高效化提供基礎(chǔ)。在適度集中行政審批權(quán)的基礎(chǔ)上，從提升行政效率出發(fā)，探索推出“集裝箱審批”，重點(diǎn)梳理行政審批事項(xiàng)的辦理邏輯關(guān)系。比如在建設(shè)項(xiàng)目審批中，由規(guī)劃土地部門(mén)和建設(shè)管理部門(mén)牽頭，將涉及多個(gè)行業(yè)部門(mén)（如綠化、民防、衛(wèi)生、消防、氣象等部門(mén)）的行政審批權(quán)收歸到規(guī)劃土地部門(mén)和建設(shè)部門(mén)，同時(shí)圍繞建設(shè)項(xiàng)目形成標(biāo)準(zhǔn)化的審批流程。

類似的改革也出現(xiàn)在行政執(zhí)法領(lǐng)域。上海市其他區(qū)行政執(zhí)法局的執(zhí)法權(quán)一般只有200多項(xiàng)，而浦東新區(qū)有1200多項(xiàng)。改革中，浦東成立了專門(mén)的行政執(zhí)法局，將包括路政執(zhí)法、環(huán)保執(zhí)法在內(nèi)的行政執(zhí)法權(quán)合并。梳理形成了包括主體、程序在內(nèi)的行政執(zhí)法流程，通過(guò)將行政執(zhí)法權(quán)集中，防止和避免多頭管理和管理碎片化現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2.梳理和編制流程圖，促進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行流程的完善

大城市政府行政權(quán)力運(yùn)行流程圖是公民導(dǎo)向的，即以滿足行政相對(duì)人的需求為基礎(chǔ)。這里的流程圖包括對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩個(gè)方面，對(duì)內(nèi)的行政權(quán)力運(yùn)行流程圖是業(yè)務(wù)手冊(cè)，指導(dǎo)行政人員規(guī)范操作，其設(shè)計(jì)的重要目標(biāo)是讓沒(méi)有辦理過(guò)該事項(xiàng)的行政機(jī)構(gòu)工作人員在業(yè)務(wù)手冊(cè)的指引下可以獨(dú)立開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)的辦理，推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化;對(duì)外的行政權(quán)力運(yùn)行流程圖是辦事指南，為行政相對(duì)人提供辦事地點(diǎn)、辦事程序、法律依據(jù)等方面的信息，指引行政相對(duì)人如何申請(qǐng)辦理行政事項(xiàng)，如何獲得行政服務(wù)。

公開(kāi)、合理、有效的行政權(quán)力運(yùn)行流程圖是大城市政府推進(jìn)清單式改革的重要舉措。以上海市浦東新區(qū)為例，浦東新區(qū)政府針對(duì)民眾普遍關(guān)注的食品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，將行政權(quán)力清單分為“我想申辦有關(guān)證照和批文（行政審批、行政確認(rèn)、行政備案）” “我想反映違法行為和情況（行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政征收、行政征用）”“我想提供政策意見(jiàn)和建議（行政規(guī)劃、行政決策）”“我想申請(qǐng)政府救助和獎(jiǎng)勵(lì)”“我想查詢行政復(fù)議等渠道”“我還想了解行政指導(dǎo)等信息”6個(gè)模塊，將民眾高度關(guān)注的、與他們關(guān)系密切的行政權(quán)力用淺顯易懂的語(yǔ)言和形式表現(xiàn)出來(lái)。形成按領(lǐng)域、按單位、按關(guān)鍵詞的多樣化搜索方式和途徑，簡(jiǎn)便易操作，方便行政相對(duì)人獲取相關(guān)信息。

具體以建設(shè)工程規(guī)劃許可為例，規(guī)劃土地、綠化市容等相關(guān)部門(mén)按照統(tǒng)一格式和標(biāo)準(zhǔn)整理形成辦事指南和業(yè)務(wù)手冊(cè)，梳理權(quán)力運(yùn)行流程。建筑工程許可辦事指南包含法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件等方面的法律依據(jù)，在法律依據(jù)方面詳盡到法律規(guī)范的具體條款，并且詳細(xì)列出了行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍。同時(shí)提供了《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》辦理文書(shū)樣本，為行政相對(duì)人提供了借鑒和指引。通過(guò)公開(kāi)上述材料方便行政相對(duì)人獲取公共服務(wù)，也方便社會(huì)對(duì)行政權(quán)力的行使開(kāi)展監(jiān)督。

與辦事指南相對(duì)應(yīng)的是業(yè)務(wù)手冊(cè)。以2015年版（中國(guó)）上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃許可業(yè)務(wù)手冊(cè)為例，共一萬(wàn)八千多字，包括5個(gè)部分和3個(gè)附件。具體而言，包括適用范圍、審批基礎(chǔ)、審批咨詢、審批辦理和監(jiān)督檢查5個(gè)部分，還有《建筑工程規(guī)劃許可證》法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，文件目錄等附件。在業(yè)務(wù)手冊(cè)中，詳細(xì)規(guī)定了行政審批主體的資格。業(yè)務(wù)手冊(cè)規(guī)定，本行政審批事項(xiàng)的辦理人員和監(jiān)督檢查人員應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)法律知識(shí)和規(guī)劃管理專業(yè)知識(shí)，熟悉規(guī)劃管理法律、法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。審批辦理人員和監(jiān)督檢查人員均應(yīng)取得上海市人民政府頒發(fā)的行政執(zhí)法證。此外，還詳細(xì)規(guī)定了多種批準(zhǔn)和不批準(zhǔn)的情形。

3.構(gòu)建網(wǎng)上電子政務(wù)大廳，提升行政效率

目前，很多大城市政府構(gòu)建了統(tǒng)一的網(wǎng)上電子政務(wù)大廳，將權(quán)力清單、辦事指南等行政權(quán)力流程圖在網(wǎng)上電子政務(wù)大廳予以公開(kāi)和公示，部分事項(xiàng)可以直接申請(qǐng)網(wǎng)上辦理。從浦東新區(qū)政府行政改革的實(shí)踐來(lái)看，網(wǎng)上電子政務(wù)大廳以“規(guī)則透明、業(yè)務(wù)協(xié)同、大數(shù)據(jù)運(yùn)用”三級(jí)架構(gòu)為基礎(chǔ)構(gòu)建集成型審批信息化平臺(tái)，突出規(guī)則、業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)的集成，探索網(wǎng)上行政審批“單一窗口”改革;以權(quán)力清單和責(zé)任清單為依據(jù)，以行政相對(duì)人的需求為導(dǎo)向，將涉及多個(gè)公共部門(mén)的行政權(quán)力整合在網(wǎng)上電子政務(wù)大廳的“單一窗口”上，在權(quán)力清單的呈現(xiàn)上，以民眾需求為導(dǎo)向，設(shè)立了兩種權(quán)力清單公開(kāi)方式，一種是按部門(mén)公開(kāi)的權(quán)力清單，一種是按民眾的需求公開(kāi)的權(quán)力清單。通過(guò)權(quán)力清單的公開(kāi)，簡(jiǎn)化審批手續(xù)，優(yōu)化審批流程。通過(guò)打造網(wǎng)上電子政務(wù)大廳，打破行政權(quán)力運(yùn)行的碎片化現(xiàn)象，推進(jìn)形成“整體性政府”。

在網(wǎng)上電子政務(wù)大廳上，對(duì)行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行編號(hào)，實(shí)行目錄管理，將所有行政權(quán)力都編入目錄，明確規(guī)定沒(méi)有納入目錄的行政權(quán)力的運(yùn)行受到制約和限制，同時(shí)規(guī)定申請(qǐng)公共服務(wù)的條件和程序。例如上述建設(shè)工程規(guī)劃許可審批的編號(hào)為0503，同時(shí)還規(guī)定了申請(qǐng)公共服務(wù)的條件和程序。通過(guò)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行流程的梳理，取消一些不必要的流程，促進(jìn)行政效能的全面提升。

4.推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行流程的標(biāo)準(zhǔn)化，從頂層設(shè)計(jì)上控制自由裁量權(quán)，推進(jìn)依法行政

通過(guò)權(quán)力清單的梳理以及辦事指南和業(yè)務(wù)手冊(cè)的公開(kāi)，讓民眾知曉申請(qǐng)行政權(quán)力運(yùn)行的條件和程序，提高民眾獲得公共服務(wù)的便利性，提高民眾對(duì)公共服務(wù)的滿意度。同時(shí)公布收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、審批依據(jù)、審批條件等內(nèi)容，規(guī)定相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的辦事程序和條件，以標(biāo)準(zhǔn)化的管理流程最大程度上避免一些行業(yè)的潛規(guī)則和擦邊球。通過(guò)辦事指南的公開(kāi)，以公開(kāi)促進(jìn)規(guī)范;通過(guò)業(yè)務(wù)手冊(cè)的梳理，在網(wǎng)上電子政務(wù)大廳形成并聯(lián)審批，以信息化促進(jìn)行政監(jiān)督，大大壓縮辦事人員自由裁量權(quán)的空間和可能，提高行政權(quán)力行使的規(guī)范性和統(tǒng)一性。

三、整體性不足

——以權(quán)力清單為基礎(chǔ)推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行流程再造過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

總體而言，大城市政府以權(quán)力清單為基礎(chǔ)，在推進(jìn)流程再造方面已經(jīng)取得了一定成效，但是離全面推進(jìn)行政改革的總體要求，離民眾的期盼和需求尚有較大差距。筆者對(duì)北京市、浙江省杭州市、上海市浦東新區(qū)、上海市金山區(qū)的相關(guān)人員進(jìn)行了結(jié)構(gòu)化訪談。被訪者的基本信息如下（參見(jiàn)表1）。

通過(guò)結(jié)構(gòu)化訪談可以發(fā)現(xiàn)，在以權(quán)力清單為基礎(chǔ)推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行流程再造過(guò)程中存在的問(wèn)題主要有以下方面：

1.行政權(quán)力行使過(guò)程中涉及多個(gè)行政主體時(shí)，聯(lián)動(dòng)性不夠，整體性不強(qiáng)

當(dāng)行政權(quán)力的行使涉及多個(gè)部門(mén)時(shí)，權(quán)力清單和責(zé)任清單不可能羅列現(xiàn)實(shí)行政權(quán)力運(yùn)行的所有情形，不可能明確規(guī)定所有狀態(tài)下行政權(quán)力運(yùn)行的牽頭主體和協(xié)同主體，特別是當(dāng)遇到一些“急、難、險(xiǎn)、重”以及涉及多重利益的行政事務(wù)時(shí)，會(huì)產(chǎn)生扯皮、推諉的狀況，導(dǎo)致聯(lián)動(dòng)性不夠、整體性不強(qiáng)的情況，影響政府行政效率的提升。實(shí)際工作中，有相當(dāng)比例的公職機(jī)關(guān)人員在處理多部門(mén)協(xié)調(diào)時(shí)不會(huì)參照權(quán)力清單（參見(jiàn)表2）。

進(jìn)一步分析權(quán)力清單對(duì)工作的幫助度，發(fā)現(xiàn)31.1%的被訪者認(rèn)為“幫助較大”或“幫助很大”，但共有19.7%的被訪者認(rèn)為“沒(méi)有幫助”或“幫助不大”（參見(jiàn)表3）。權(quán)力清單幫助有限可能是公職機(jī)關(guān)人員不經(jīng)常參照的原因。

相比于低層級(jí)公職機(jī)關(guān)人員，權(quán)力清單對(duì)高層級(jí)公職機(jī)關(guān)人員的幫助更大（參見(jiàn)表4）。

通過(guò)以上分析可以發(fā)現(xiàn)，權(quán)力清單的梳理為部門(mén)協(xié)調(diào)和流程再造提供了依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。但是一些被訪者認(rèn)為權(quán)力清單對(duì)促進(jìn)流程再造幫助不大，一些被訪者在遇到涉及多個(gè)部門(mén)需要協(xié)調(diào)的事項(xiàng)時(shí)并不參照權(quán)力清單，這些都制約了以權(quán)力清單為基礎(chǔ)推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行流程再造。

2.公務(wù)人員對(duì)權(quán)力清單的知曉度有待提升，影響行政權(quán)力運(yùn)行的協(xié)同和整合

權(quán)力清單的知曉度對(duì)推進(jìn)政府流程再造有重要影響。研究發(fā)現(xiàn)，仍有相當(dāng)比例公職機(jī)關(guān)人員對(duì)權(quán)力清單制度不夠了解（參見(jiàn)表5），有16%的被訪者甚至沒(méi)有看過(guò)權(quán)力清單（參見(jiàn)表6）。

類似地，處級(jí)公職機(jī)關(guān)人員比科級(jí)公職機(jī)關(guān)人員對(duì)權(quán)力清單的關(guān)注度更高。

3.對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府效能提升的幫助度有待提升

推行權(quán)力清單制度的目標(biāo)之一是理清大城市政府行政權(quán)力的家底，推進(jìn)大城市政府效能的提升。然而，一些大城市政府部門(mén)尚不習(xí)慣按照權(quán)力清單來(lái)行使行政權(quán)力，權(quán)力清單對(duì)促進(jìn)政府效能提升的幫助度有待提升。目前大城市政府1.0版本的權(quán)力清單著力于以法律為依據(jù)，基于行政權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際狀況進(jìn)行梳理和分析，沒(méi)有過(guò)多地涉及以權(quán)力清單為基礎(chǔ)推進(jìn)流程再造，未清理出不該由政府部門(mén)行使的職能，抑或說(shuō)沒(méi)有梳理出可以或應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)、社會(huì)來(lái)承擔(dān)的職能，對(duì)該由行政部門(mén)行使的行政權(quán)力的運(yùn)行流程關(guān)注度也不夠。雖然上海市浦東新區(qū)有梳理和形成“減權(quán)清單”的打算，但一直沒(méi)有進(jìn)入正式實(shí)施過(guò)程中，影響了其實(shí)施的效果。

52.4%的被訪者認(rèn)為權(quán)力清單對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能“幫助很大”和“幫助較大”，但是也有7.7%的被訪者選擇幫助不大（參見(jiàn)表7），也就是說(shuō)被訪者對(duì)權(quán)力清單的作用仍有懷疑和保留態(tài)度。

行政級(jí)別較高的人員認(rèn)為行政清單的梳理和形成對(duì)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提升政府效率的幫助度更高（參見(jiàn)表8）。

從區(qū)域上看，北京的被訪者認(rèn)為權(quán)力清單的梳理和形成對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府效率的幫助作用很大;而上海市金山區(qū)、浦東新區(qū)的被訪者認(rèn)為幫助作用尚有很多需要提升的空間和方面（參見(jiàn)表9）。

進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，權(quán)力清單制度的推行對(duì)行政行為有一定積極影響，體現(xiàn)在辦事人員知情權(quán)得到保障、政府公務(wù)員行政權(quán)力受到約束、行政效率有所提高、部門(mén)溝通更加順暢等方面（參見(jiàn)表10）。

4.責(zé)任清單和權(quán)力清單的銜接配套性不夠，責(zé)任追究制度尚未全面建立

責(zé)任機(jī)制的建立是推進(jìn)政府流程再造的重要保障，雖然各個(gè)大城市政府基本建立了責(zé)任清單制度，但是一些責(zé)任清單與權(quán)力清單的銜接配套性不夠，制約了“整體性政府”建設(shè)的全面推進(jìn)。

以上海市浦東新區(qū)為例，在公布權(quán)力清單的同時(shí)公開(kāi)了責(zé)任清單，體現(xiàn)了浦東新區(qū)先行先試的特點(diǎn)。浦東新區(qū)政府的責(zé)任清單模塊包括主要職責(zé)、行政協(xié)同責(zé)任、事中事后監(jiān)管制度、公共服務(wù)導(dǎo)航等，這種責(zé)任清單比較容易編制形成。但這種責(zé)任清單沒(méi)有詳細(xì)列出包括問(wèn)責(zé)情形、問(wèn)責(zé)事項(xiàng)、問(wèn)責(zé)程序等方面的行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任模塊，影響了責(zé)任清單的權(quán)威性。從梳理依據(jù)來(lái)看，權(quán)力清單和責(zé)任清單也有差異，權(quán)力清單的梳理以法律、法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)，而責(zé)任清單的梳理依據(jù)包括一般的規(guī)范性文件、“三定”規(guī)定以及有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)文件。這種梳理依據(jù)的差異會(huì)使得權(quán)力清單和責(zé)任清單所列事項(xiàng)、工作程序方面有不同。權(quán)力清單和責(zé)任清單的總條數(shù)和依據(jù)有較大差異，導(dǎo)致權(quán)力清單和責(zé)任清單之間有一定的縫隙，缺乏相應(yīng)的對(duì)應(yīng)和銜接。

從結(jié)構(gòu)化訪談情況來(lái)看也存在類似的問(wèn)題，在責(zé)任清單和權(quán)力清單的銜接配套方面，共有占41.1%的被訪者選擇“不太配套”“不配套”和“很不配套”（參見(jiàn)表11），這些表明了責(zé)任清單和權(quán)力清單在銜接配套方面仍然有很大需要提升的空間。

從級(jí)別與責(zé)任清單和權(quán)力清單的銜接配套情況的交叉分析來(lái)看，尚有不少公職人員感到責(zé)任清單和權(quán)力清單的銜接配套程度不高，特別值得注意的是有2.1%的正處級(jí)公職人員感到責(zé)任清單和權(quán)力清單很不配套（參見(jiàn)表12），這必然會(huì)影響責(zé)任清單效用的發(fā)揮。

5.網(wǎng)上電子政務(wù)大廳中各個(gè)部門(mén)的信息共享度有待提升，“信息孤島”現(xiàn)象一定程度存在

雖然，大城市政府已經(jīng)基本建立網(wǎng)上電子政務(wù)大廳，但是各個(gè)政府部門(mén)的信息共享度有待提升。這里的共享度主要體現(xiàn)在橫向部門(mén)之間和縱向?qū)蛹?jí)之間兩個(gè)方面。橫向部門(mén)之間“信息孤島”現(xiàn)象一定程度存在。例如，大城市政府整合了工商部門(mén)、質(zhì)監(jiān)部門(mén)和食藥監(jiān)部門(mén)，成立了專門(mén)的市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)，然而，一段時(shí)間以來(lái)，由于隸屬系統(tǒng)的不同，同一個(gè)部門(mén)內(nèi)部不同條線的法律文書(shū)格式不同，甚至不同條線的執(zhí)法人員穿著的制服也不相同，這常常導(dǎo)致政府公職人員無(wú)所適從。同時(shí)，從事市場(chǎng)監(jiān)管的部門(mén)內(nèi)部存在信息不共享的問(wèn)題，各個(gè)部門(mén)構(gòu)建的平臺(tái)相互之間不對(duì)接，相互之間的信息分享在形式和內(nèi)容要求上有較大差異，并且不兼容，影響了信息共享的質(zhì)量和效果。比如，被質(zhì)監(jiān)部門(mén)和工商部門(mén)列入“黑名單”的相關(guān)信息不配套，兩個(gè)部門(mén)相互之間信息不互認(rèn)。這些情況都表明信息共享度不高，“信息孤島”現(xiàn)象的存在，離整體性政府建設(shè)的要求尚有較大差距。從縱向來(lái)看，市級(jí)政府部門(mén)在信息梳理標(biāo)準(zhǔn)之間的差異導(dǎo)致區(qū)級(jí)政府部門(mén)有時(shí)難以對(duì)應(yīng)，一些情況下，區(qū)級(jí)政府部門(mén)只能按照上級(jí)的模塊設(shè)定對(duì)應(yīng)填寫(xiě)相關(guān)信息，制約了區(qū)級(jí)政府部門(mén)創(chuàng)新的主動(dòng)性、積極性。

四、優(yōu)化整合——以權(quán)力清單制度為基礎(chǔ)，進(jìn)一步推進(jìn)大城市政府流程再造，

打造整體性政府的路徑選擇

推進(jìn)流程再造，打造整體性政府是大城市政府推行權(quán)力清單制度的重要目標(biāo)。優(yōu)化和完善大城市政府權(quán)力清單制度需要進(jìn)一步發(fā)揮其在促進(jìn)流程再造方面的作用。

1.提高權(quán)力清單的認(rèn)識(shí)度和知曉度

對(duì)于大城市政府而言，應(yīng)當(dāng)通過(guò)多個(gè)渠道和多個(gè)向度提高權(quán)力清單的認(rèn)識(shí)度和知曉度。具體而言，可以從對(duì)外對(duì)內(nèi)兩個(gè)方面著力。在對(duì)外方面，通過(guò)加大宣傳和溝通力度，以公開(kāi)提升權(quán)力清單的知曉度，從外部對(duì)大城市政府行政權(quán)力的行使形成壓力，并且公開(kāi)辦事指南，方便行政相對(duì)人更便利地獲取公共服務(wù)。在對(duì)內(nèi)方面，在大城市政府部門(mén)內(nèi)部形成科學(xué)的業(yè)務(wù)手冊(cè)并加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的培訓(xùn)，督促大城市政府部門(mén)公務(wù)人員更多地使用權(quán)力清單，特別是當(dāng)出現(xiàn)政府部門(mén)職能交叉、牽扯多個(gè)政府部門(mén)時(shí)，能夠多以權(quán)力清單和責(zé)任清單為依據(jù)來(lái)解決扯皮和糾紛，提高權(quán)力清單的使用度和認(rèn)知度，推進(jìn)政府流程再造和促進(jìn)行政效能的全面提升。

2.在優(yōu)化和完善權(quán)力清單的過(guò)程中，最大限度明晰行政權(quán)力運(yùn)行的主體和流程

在促進(jìn)權(quán)力清單優(yōu)化和升級(jí)過(guò)程中，一方面，根據(jù)權(quán)力清單現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的情況，進(jìn)一步明確已有行政權(quán)力的責(zé)任主體和承辦主體，明晰行政權(quán)力運(yùn)行的流程，取消不必要的審批，盡可能地簡(jiǎn)化和優(yōu)化行政權(quán)力運(yùn)行流程。另一方面，對(duì)涉及多個(gè)政府部門(mén)的行政權(quán)力事項(xiàng)，明確牽頭部門(mén)和協(xié)作部門(mén)，努力劃清各個(gè)部門(mén)的職責(zé)。在行政權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)各個(gè)政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)有整體性政府的理念，不能人為地造成縫隙和割裂，從觀念上促進(jìn)各個(gè)政府部門(mén)形成 “跨前一步，主動(dòng)服務(wù)，主動(dòng)對(duì)接”的意識(shí)，努力讓每個(gè)部門(mén)及其公務(wù)人員意識(shí)到他們的工作不僅僅代表一個(gè)“點(diǎn)”，也不僅僅代表一個(gè)“面”，而是代表整個(gè)政府，在大城市政府內(nèi)部樹(shù)立起整體性政府的理念。通過(guò)對(duì)外公布政府行政權(quán)力事項(xiàng)和運(yùn)行流程，讓公眾知曉政府行政權(quán)力的運(yùn)行流程，從外部對(duì)政府部門(mén)行政權(quán)力運(yùn)行形成壓力。

3.以權(quán)力清單為基礎(chǔ)優(yōu)化行政權(quán)力運(yùn)行的流程圖，促進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行的物理整合

對(duì)每一個(gè)行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行編號(hào)，并圍繞權(quán)力清單的權(quán)力事項(xiàng)形成和優(yōu)化行政權(quán)力運(yùn)行流程圖，使得每個(gè)行政權(quán)力事項(xiàng)有對(duì)應(yīng)的流程圖，尤其重要的是形成行政決策權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)的權(quán)力運(yùn)行流程圖，也就是說(shuō)權(quán)力運(yùn)行流程圖不僅僅包括行政執(zhí)行權(quán)，而且涵蓋行政決策權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力事項(xiàng)運(yùn)行流程圖的全覆蓋。行政權(quán)力運(yùn)行流程圖具體包括權(quán)力運(yùn)行主體、依據(jù)、程序以及行政相對(duì)人申請(qǐng)的資格要件等方面，通過(guò)流程圖實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力中多種要素的物理整合。在此基礎(chǔ)上，整合涉及多個(gè)部門(mén)的行政權(quán)力，推進(jìn)行政效率和效能的全面提升。促進(jìn)“兩個(gè)集中”在大城市政府管理中推開(kāi)，將行政審批權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)集中到一個(gè)機(jī)構(gòu)，不能夠集中到一個(gè)機(jī)構(gòu)的行政審批權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)則將之集中到政府部門(mén)內(nèi)部一個(gè)處室之中，通過(guò)集中促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行流程的優(yōu)化。正如習(xí)近平總書(shū)記在《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革決定稿和方案稿的說(shuō)明》中指出的，堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌，一件事件原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，避免政出多門(mén)、責(zé)任不明、推諉扯皮，科學(xué)設(shè)定黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)，正確定位、合理分工、增強(qiáng)合理，防止機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合。對(duì)于行政執(zhí)行權(quán)而言，以行政相對(duì)人為中心，完善指引內(nèi)部人員開(kāi)展工作的業(yè)務(wù)手冊(cè)，優(yōu)化方便行政相對(duì)人的辦事指南，通過(guò)業(yè)務(wù)手冊(cè)、辦事指南的形成和優(yōu)化，促進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行多元主體的整合。

4.體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致原則，推進(jìn)權(quán)力清單和責(zé)任清單的銜接和配套

權(quán)力清單和責(zé)任清單是緊密相連的，可以說(shuō)是一對(duì)孿生兄弟。正如法約爾所言：“責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補(bǔ)充，凡權(quán)力行使的地方就有責(zé)任?！贝蟪鞘姓谕七M(jìn)責(zé)任清單的過(guò)程中可以將兩個(gè)清單合并，形成聯(lián)單式清單，即“兩聯(lián)一單”，體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致原則，使權(quán)力配套責(zé)任，也能夠使責(zé)任得到相應(yīng)權(quán)力的支撐。同時(shí)，對(duì)權(quán)力和責(zé)任事項(xiàng)進(jìn)行編號(hào)，對(duì)行政權(quán)力和行政責(zé)任進(jìn)行目錄管理，權(quán)力事項(xiàng)和責(zé)任事項(xiàng)基本能夠?qū)?yīng)，為進(jìn)一步完善信息化管理水平、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變奠定基礎(chǔ)。用權(quán)力事項(xiàng)的規(guī)定保障責(zé)任清單實(shí)現(xiàn)，用責(zé)任事項(xiàng)促進(jìn)行政權(quán)力的正確行使，提高責(zé)任清單的可執(zhí)行、可考核、可問(wèn)責(zé)程度。

5.構(gòu)建統(tǒng)一、整合的大城市政府電子政務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)行政權(quán)力在“虛擬空間”的深度融合，打造整體性政府

打造大城市政府電子政務(wù)平臺(tái)，將與公眾有關(guān)的信息整合到電子服務(wù)和管理平臺(tái)的“政務(wù)云”系統(tǒng)之中，沉淀公共數(shù)據(jù)和信息，為公共信息查詢提供幫助和指引。同時(shí)，將權(quán)力清單中的權(quán)力事項(xiàng)嵌入電子政務(wù)平臺(tái)之中，推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)化。通過(guò)一系列制度設(shè)計(jì)，將數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)服務(wù)納入權(quán)力清單制度建設(shè)之中，加強(qiáng)數(shù)據(jù)利用和數(shù)據(jù)管理方面的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)共享共有的制式、格式，以權(quán)力清單為基礎(chǔ)促進(jìn)政府信息的共有共享，打破政府部門(mén)信息孤島現(xiàn)象。以權(quán)力清單和電子信息平臺(tái)為基礎(chǔ)，促進(jìn)行政權(quán)力由一個(gè)個(gè)分散審批的“串聯(lián)”轉(zhuǎn)向各個(gè)部門(mén)聯(lián)合聯(lián)動(dòng)的“并聯(lián)”。通過(guò)大城市政府電子政務(wù)平臺(tái)的運(yùn)行，發(fā)現(xiàn)優(yōu)化行政權(quán)力運(yùn)行流程的空間和可能，推動(dòng)政府行政權(quán)力運(yùn)行由物理整合到深度融合，在虛擬公共空間打造“政府管理共同體”，形成政府部門(mén)之間既相互分工又相互監(jiān)督的工作機(jī)制，推進(jìn)整體性政府的建設(shè)。

注釋：

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，參見(jiàn)中國(guó)政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm，2013-11-15，最后訪問(wèn)日期：2017年7月15日。

《打造提升治理能力的政府再造區(qū)》，《新聞晨報(bào)》2017年3月20日。

轉(zhuǎn)引自曾凡軍著：《基于整體性治理的政府組織協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，武漢大學(xué)出版社2013年版，第22頁(yè)。

參見(jiàn)上海浦東網(wǎng)，http：//www.pudong.gov.cn/pdxzql/index/qlqd.html，最后訪問(wèn)日期2017年10月5日。

參見(jiàn)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證審批辦事指南》2015年版。

趙勇：《城區(qū)政府構(gòu)建整體性政府的路徑選擇——以上海市X區(qū)為例的分析》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。

本書(shū)編寫(xiě)組：《〈中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定〉〈深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2018年版，第85頁(yè)。

法約爾：《工業(yè)管理和一般管理》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1982年版，第24頁(yè)。