宅基地制度合法化改革路徑研究

〔摘要〕?宅基地制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物和載體，具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基本特征。宅基地制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求不相適應(yīng)，成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的障礙。為適應(yīng)市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化、法治化發(fā)展需求，應(yīng)以合法化為導(dǎo)向，對(duì)宅基地制度進(jìn)行系統(tǒng)、整體、全面的改革。在建構(gòu)國(guó)民基本居住權(quán)保障制度的前提下，宅基地可以一次性地分配給農(nóng)民個(gè)人，農(nóng)戶獲得的宅基地可以憑證化，允許有序有節(jié)制地交易。適度限制宅基地交易既可以避免宅基地大量閑置荒廢，也可以防止過度集中，提高土地利用效率，促進(jìn)社會(huì)和諧健康發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕?宅基地制度;合法化;改革

〔中圖分類號(hào)〕D922.31?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A?〔文章編號(hào)〕1008-0694（2019）02-0092-08

土地是人類最基本的生產(chǎn)資料，是人類生產(chǎn)、生活和發(fā)展的基礎(chǔ)，是國(guó)家建設(shè)、政府調(diào)控資源、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的重要要素。宅基地是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的產(chǎn)物，與當(dāng)時(shí)較低的社會(huì)生產(chǎn)力水平相適應(yīng)。宅基地具有地塊零散、用途單一，只為保障居住權(quán)、不參與市場(chǎng)配置資源、與城鎮(zhèn)化發(fā)展方向不一致等特點(diǎn)，不適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展要求。各級(jí)地方政府一直在不斷探索宅基地制度改革，但尚未取得理想的效果，從合法性視角出發(fā)，全面地、系統(tǒng)地對(duì)宅基地制度進(jìn)行規(guī)范勢(shì)在必行。

一、合法化認(rèn)知及其對(duì)宅基地制度改革的要求

1.合法化的基本含義

合法性是一個(gè)政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科研究使用的術(shù)語(yǔ)，主要有以下三種含義：

第一種，合法指合乎法律規(guī)定。這是關(guān)于合法的基本含義，即依照法律規(guī)定進(jìn)行，對(duì)合乎法律規(guī)定的進(jìn)行保護(hù)，對(duì)不合法律規(guī)定的進(jìn)行規(guī)制、懲罰和打擊，保障社會(huì)主體行為合乎法律規(guī)范。早在20世紀(jì)80年代，就有學(xué)者把我國(guó)行政法基本原則概括為合法性原則、合理性原則?！?〕多數(shù)行政法學(xué)教材也把合法性作為一個(gè)基本原則進(jìn)行論述?！靶姓戏ㄐ栽瓌t是指行政主體的設(shè)立，擁有行政職權(quán)和行使行政職權(quán)都必須依據(jù)法律，符合法律，不得與法律相抵觸，任何違法行政行為都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！薄?〕“行政合法性原則是指行政權(quán)力的獲得與行使必須依據(jù)法律，符合法律，如果與法律相抵觸，不僅行為本身可能被撤銷或被修正，行政行為人還要承擔(dān)法律責(zé)任，受行政行為損害的人也應(yīng)獲得必要的救濟(jì)?！薄?〕明確提出“合法”概念的法律是《行政訴訟法》，該法第六條規(guī)定“人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查?！痹谖覈?guó)行政訴訟中，合法性審查是一條基本規(guī)則。“我國(guó)訴訟制度的一個(gè)明顯特征是人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行合法性審查”?！?〕

第二種，合法是指“統(tǒng)治的正當(dāng)性與對(duì)統(tǒng)治的認(rèn)同?！薄?〕“最通俗地講，合法性是對(duì)被統(tǒng)治者和統(tǒng)治者關(guān)系的評(píng)價(jià)。它是政治權(quán)力和其遵從證明自身合法性的過程。”〔6〕統(tǒng)治規(guī)范具有三種存在形式：社會(huì)主體不認(rèn)同從而被強(qiáng)制遵從、執(zhí)行，屬于暴力統(tǒng)治;社會(huì)主體不認(rèn)同從而反抗、不執(zhí)行，最終改朝換代，屬于強(qiáng)權(quán)時(shí)代;社會(huì)主體認(rèn)同并自覺尊奉、執(zhí)行，屬于法治的類型。第一類是封建社會(huì)通常的統(tǒng)治狀態(tài)，第二類是發(fā)生在社會(huì)動(dòng)亂之際的情形，第三類是人們追求的理想的社會(huì)治理狀態(tài)，社會(huì)主體從內(nèi)心擁護(hù)、認(rèn)可統(tǒng)治規(guī)范。在政治學(xué)中，合法性通常用來(lái)指政府與法律的權(quán)威為民眾所認(rèn)可的程度。民眾是一個(gè)國(guó)家發(fā)展動(dòng)力的主體，民眾對(duì)于政府及法律的認(rèn)可程度，關(guān)乎其法律制度能否順利實(shí)施。因此，具備“合法性”的法律符合社會(huì)需要、民眾需要，能夠助推社會(huì)發(fā)展;相反，不具備“合法性”的法律，民眾會(huì)不認(rèn)可，積極或消極抵抗，制約社會(huì)發(fā)展。追求良法善治是現(xiàn)代化國(guó)家必然的、持續(xù)的選擇。

第三種，合法是指合乎天理、公義、人間道義等最基礎(chǔ)的規(guī)范。統(tǒng)治者的命令合乎社會(huì)正義的基本理念，合乎基本的社會(huì)公義，社會(huì)公義本身是衡量規(guī)范的一個(gè)標(biāo)尺。如果把法律規(guī)范劃分為人定法和自然法（天定法），人定法本身是可能違背基本社會(huì)公義的，合法則要求社會(huì)規(guī)范本身要符合人類的正義。人性是復(fù)雜多樣善變的，自然人作為獨(dú)立個(gè)體也許是最自由的，但零散的個(gè)體也是最弱小的。自然人經(jīng)過摸索認(rèn)識(shí)到個(gè)體必須形成相應(yīng)的團(tuán)體，才可能獲得更多滿足自身需要的資源和權(quán)利。人類社會(huì)逐漸形成基本規(guī)則，得到大家的認(rèn)可。社會(huì)主體都認(rèn)可的基本規(guī)范是社會(huì)形成的基礎(chǔ)和前提，對(duì)違反者的制止和懲罰更是理所當(dāng)然。這種自然規(guī)范也稱之為天道，具有天然的正義性。人定的規(guī)范可能會(huì)成為天道，更多的人定規(guī)范是無(wú)限接近天道，通過不斷發(fā)展進(jìn)步，促進(jìn)人類社會(huì)的整體福祉?；镜娜藗愐?guī)范是社會(huì)存在的基礎(chǔ)，不得違反。例如：山東聊城“辱母殺人案”中于歡殺死討債人杜志浩，于歡被終審審理只判處有期徒刑五年，即體現(xiàn)了人們對(duì)基本倫理的尊重。合法要求人類基本底線得到認(rèn)同、遵守。

2.合法化認(rèn)知對(duì)宅基地制度改革的基本要求

宅基地制度與時(shí)代不相適宜是不爭(zhēng)的事實(shí)，各地自發(fā)進(jìn)行改革調(diào)整，取得了一些經(jīng)驗(yàn)。各地自發(fā)改革調(diào)整宅基地制度的現(xiàn)象，表明宅基地制度問題多，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修訂，但也說(shuō)明宅基地制度本身復(fù)雜，可能存在牽一發(fā)而動(dòng)全身的問題，由此國(guó)家還沒有全面進(jìn)行立法修訂。典型的模式有：上海宅基地置換模式，浙江嘉興“兩分兩換”模式，天津“宅基地?fù)Q房”模式，成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的宅基地流轉(zhuǎn)等?！?〕各地試點(diǎn)基本上都是地方政府主導(dǎo)下的自主改革。在社會(huì)轉(zhuǎn)型、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，宅基地制度迫切需要進(jìn)行改革，但合法是宅基地改革應(yīng)遵循或堅(jiān)持的基本原則。合法主要包括以下三層含義：第一，宅基地改革合乎法律規(guī)范。最基本的認(rèn)識(shí)是宅基地改革應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)，新的規(guī)則合乎上位法的法律規(guī)范要求，不與上位法相沖突。第二，宅基地改革規(guī)范本身得到人們內(nèi)心認(rèn)同、認(rèn)可、無(wú)異議。具有最大合法性的規(guī)范能夠得到人的最大限度地執(zhí)行，實(shí)施該規(guī)范的法律成本最低。例如：曾經(jīng)的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革”，滿足了當(dāng)時(shí)農(nóng)民的需要，農(nóng)民們無(wú)抵觸地自覺大面積實(shí)施。第三，宅基地改革不是短暫的、應(yīng)景的產(chǎn)物，而是符合時(shí)代發(fā)展的方向。宅基地保障農(nóng)民的基本居住權(quán)利，從根本上避免“上無(wú)片瓦、下午立錐之地”的可怕社會(huì)場(chǎng)景出現(xiàn)，這一方面的人本關(guān)懷制度的延續(xù)需要配套制度保障，而附著在宅基地上的其他不符合時(shí)代要求的桎梏也需要改革。

3.宅基地制度合法性改革是實(shí)質(zhì)合法與形式合法的統(tǒng)一

實(shí)質(zhì)合法是“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，是“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、普遍守法、公正司法”，基本的含義是對(duì)已經(jīng)有的法律規(guī)范要嚴(yán)格地遵守執(zhí)行。形式合法是在宅基地立法、執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)具有全面的連貫性規(guī)則，形成符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和人們改革意愿的新的宅基地制度。

二、現(xiàn)行宅基地制度與現(xiàn)實(shí)需要沖突明顯

1.宅基地是保障農(nóng)戶居住權(quán)的制度

新中國(guó)成立后，國(guó)家把包括宅基地在內(nèi)的土地進(jìn)行調(diào)整，形成有特色的只保障居住權(quán)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度。社會(huì)主義改造時(shí)，土地入社，包括宅基地的土地轉(zhuǎn)變?yōu)楣?。隨后，國(guó)家通過一系列政策、法律規(guī)范，繼續(xù)確認(rèn)宅基地的公有特性。宅基地的所有權(quán)主體是集體經(jīng)濟(jì)組織（包括村集體和社集體）;不得出租出賣，宅基地的性質(zhì)是保障農(nóng)村居民居住使用，自己直接使用，有一定的福利特性。1963年3月20日實(shí)施的《中共中央關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》，第一次使用了“宅基地使用權(quán)”的概念，明確了農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)而沒有所有權(quán)，宅基地歸農(nóng)戶長(zhǎng)期使用，嚴(yán)格限制宅基地的流轉(zhuǎn)。宅基地制度安排的基本定型是“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”制度，即集體經(jīng)濟(jì)組織中，公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)三級(jí)共同所有宅基地生產(chǎn)資料，而以生產(chǎn)隊(duì)為基本生產(chǎn)單元;宅基地所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織共同所有。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后，公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)變更為鄉(xiāng)、村、社（組），名稱改了，所在地域并未改變，宅基地即對(duì)應(yīng)屬于村、社集體經(jīng)濟(jì)組織所有。1982年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定“宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有?！焙髞?lái)的一系列法律制度繼續(xù)延續(xù)保障宅基地居住權(quán)的規(guī)定。

相關(guān)法律規(guī)范嚴(yán)格限制宅基地交易及變相交易行為，并懲罰違反此規(guī)定者。立法、執(zhí)法、司法形成鏈條，從規(guī)則到具體案件，從文本到實(shí)踐，從法律原則到法律規(guī)則，都表明現(xiàn)有的宅基地法律規(guī)范只保障農(nóng)戶居者有其地。宅基地的所有權(quán)主體是集體經(jīng)濟(jì)組織（包括村集體和社集體）;宅基地的性質(zhì)是保障農(nóng)村居民居住使用，有一定的福利特性;宅基地只能保障農(nóng)村居民居住、自己直接使用，違反此規(guī)定的，包括交易及變相交易的都予以嚴(yán)格限制、懲罰;宅基地不能做擔(dān)保財(cái)產(chǎn)，限定宅基地很窄的使用功能。

2.宅基地制度規(guī)范體現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征

（1）宅基地具有只保障農(nóng)戶居住權(quán)的性質(zhì)。我國(guó)的法律制度從憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)定等方面立體地、全方位地規(guī)制宅基地的用途。《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定宅基地屬于集體所有。《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）具體、細(xì)致、明確地規(guī)定了宅基地僅保障居住的規(guī)則。各省也詳細(xì)規(guī)定了宅基地的居住用途。其他的法律規(guī)范如《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等，也對(duì)宅基地居住權(quán)保障制度進(jìn)行全面落實(shí)和支持。此外，政策還三令五申，不斷要求現(xiàn)有宅基地法律規(guī)范必須嚴(yán)格執(zhí)行，堅(jiān)決制止違法交易行為。配套法律規(guī)范詳細(xì)具體，表明現(xiàn)有的宅基地法律規(guī)范十分完備，只保障農(nóng)戶居者有其地。

（2）宅基地是公有制的必要組成部分。宅基地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)戶只有使用權(quán)。農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用窈笃湓卩l(xiāng)村的宅基地要退出，不允許城市居民購(gòu)買在宅基地上建設(shè)的住房。使用權(quán)能是所有權(quán)權(quán)能中的一種，或者是其中的一部分，所有權(quán)是完全產(chǎn)權(quán)，使用權(quán)是部分、暫時(shí)的權(quán)能。集體經(jīng)濟(jì)組織的主要功能之一是集體土地的支配與使用，在宅基地處分中，集體權(quán)力由村委會(huì)、村支部代行，存在任意行使、不行使等情況，宅基地使用者權(quán)利一直不被重視。例如：宅基地被征收時(shí)，參與拆遷的一方主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)，宅基地使用權(quán)人不參與;在土地征收補(bǔ)償款的分配中，也沒有考慮宅基地的使用權(quán)權(quán)能;宅基地上的房屋拆遷時(shí)，只考慮房屋本身價(jià)值，與宅基地?zé)o關(guān)。

（3）宅基地管理制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的主要內(nèi)容之一。宅基地制度安排的基本定型是“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，即集體經(jīng)濟(jì)組織中，公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)三級(jí)共同所有宅基地，而以生產(chǎn)隊(duì)為基本生產(chǎn)單元，宅基地所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織共同所有。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后，公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)變更為鄉(xiāng)、村、社（組），名稱改了，所在地域并未改變，宅基地即對(duì)應(yīng)屬于村、社集體經(jīng)濟(jì)組織所有。宅基地僅僅只是給予集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民一份建設(shè)住房的土地使用權(quán)，很長(zhǎng)時(shí)間不辦理宅基地使用權(quán)證，宅基地使用權(quán)證不能交易，宅基地不能流轉(zhuǎn)，宅基地功能固化、簡(jiǎn)化。而且長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)法律一直固化宅基地集體經(jīng)濟(jì)組織所有的格局，保持宅基地的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特性。

3.現(xiàn)行宅基地制度與城鎮(zhèn)化發(fā)展不相適應(yīng)

（1）城鎮(zhèn)化比重提高后農(nóng)村宅基地必然閑置。進(jìn)城農(nóng)民無(wú)法自行處置其在鄉(xiāng)村的宅基地，宅基地資源不能交易，農(nóng)民也不愿意無(wú)償退出，就造成了宅基地的閑置。宅基地上的房屋屬于農(nóng)民私有，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)具有轉(zhuǎn)讓權(quán)，但目前宅基地轉(zhuǎn)讓局限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部。然而集體成員是可以無(wú)償申請(qǐng)宅基地的，誰(shuí)還有必要購(gòu)買宅基地使用權(quán)？非本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員購(gòu)買到房屋，根據(jù)“房隨地走”的基本規(guī)則，購(gòu)買者可以居住、使用該房屋，但不能拆掉、改建，一旦拆除房屋，房屋所在集體經(jīng)濟(jì)組織就可以收回宅基地。故宅基地上的房屋所有者只對(duì)房屋有處置權(quán)，對(duì)房屋下的宅基地本身無(wú)處置權(quán)，且宅基地的使用受到宅基地所在集體經(jīng)濟(jì)組織的制約。這種制度設(shè)計(jì)使農(nóng)民房屋所有權(quán)交易非常困難，房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值體現(xiàn)極低，極大地限制了農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)化配置，造成土地資源浪費(fèi)。目前我國(guó)人口城市城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近60%，根據(jù)《2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》：2018年末全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%，分別比上一年提升了1.06、1.02個(gè)百分點(diǎn)。一方面，不少進(jìn)城農(nóng)民擁有閑置在鄉(xiāng)村的宅基地（或者房屋），另一方面，城鎮(zhèn)又需要大量的土地建房供其居住使用，導(dǎo)致農(nóng)村土地閑置與城市土地緊張并存。

（2）宅基地制度零散改革導(dǎo)致困境制約。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市不斷擴(kuò)容，城鎮(zhèn)無(wú)序生長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、場(chǎng)鎮(zhèn)及其周邊建造了很多建筑，數(shù)量很大且可交易，占據(jù)的土地主要是宅基地;為獲得城市化紅利，在部分地方政府默認(rèn)下，有的宅基地上修建小產(chǎn)權(quán)房屋，吸納農(nóng)民移居;部分地方開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、土地流轉(zhuǎn)，把宅基地上市流轉(zhuǎn)，突破了宅基地只保障農(nóng)民居住權(quán)的法律規(guī)定。宅基地上市流轉(zhuǎn)背離了《土地管理法》等法律規(guī)范，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)人變化大，宅基地使用權(quán)人非原集體經(jīng)濟(jì)組織成員，法律關(guān)系復(fù)雜化后導(dǎo)致土地糾紛難以處理。

（3）農(nóng)村宅基地使用規(guī)則內(nèi)涵不明。民法中的共有包括共同共有和按份共有，但集體經(jīng)濟(jì)組織中，農(nóng)村宅基地的村民共有性質(zhì)不明，集體經(jīng)濟(jì)組織行使權(quán)力，很多時(shí)候是村組干部具體行使相關(guān)權(quán)力。部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及村干部存在越權(quán)、濫權(quán)、以權(quán)謀私現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的利益。

（4）宅基地制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生沖突。宅基地所有權(quán)歸集體所有，而集體是集合概念，集體無(wú)法有效行使權(quán)利，導(dǎo)致宅基地本身無(wú)法交易（買賣、抵押等）。宅基地制度嚴(yán)重落后于當(dāng)代財(cái)富觀念?，F(xiàn)在農(nóng)村住房修建得相當(dāng)漂亮、實(shí)用，投入也比較多，即使是四川貧困縣的山區(qū)農(nóng)村，農(nóng)民自建的住房一般一樓一底，面積200平方米左右，價(jià)值大約20萬(wàn)元人民幣。此外，還有一定比例的農(nóng)民利用宅基地修建了相當(dāng)豪華的住房。而國(guó)家法律規(guī)定宅基地只滿足基本居住，不能交易、抵押、流轉(zhuǎn)，其財(cái)富功能受限。

三、宅基地制度改革的合法性路徑設(shè)計(jì)

1.宅基地制度改革應(yīng)堅(jiān)持城鎮(zhèn)化、有限市場(chǎng)化和合法化導(dǎo)向

（1）城鎮(zhèn)化導(dǎo)向。城鎮(zhèn)化是我們社會(huì)發(fā)展的一個(gè)基本方向和目標(biāo)。一般認(rèn)為，現(xiàn)代化國(guó)家中，城鎮(zhèn)化比率將達(dá)到90%及其以上。如果要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，大量的農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移出去，從事非農(nóng)生產(chǎn)。按照90%的人口從事非農(nóng)生產(chǎn)計(jì)算，正常的狀況是絕大部分人工作、居住都在城市城鎮(zhèn)，現(xiàn)有零散的鄉(xiāng)村宅基地幾乎都會(huì)被閑置。農(nóng)民進(jìn)城是歷史發(fā)展的趨勢(shì)，宅基地法律規(guī)則的制定應(yīng)該有利于農(nóng)民放下宅基地及其空置房屋。

（2）有限市場(chǎng)化導(dǎo)向。市場(chǎng)交易可以更快更精準(zhǔn)地配置資源。處于鄉(xiāng)村零星分散的宅基地資源無(wú)法通過計(jì)劃方式進(jìn)行優(yōu)化配置。資源得到最有效率配置的前提條件是產(chǎn)權(quán)邊界清晰，可以把宅基地所有權(quán)明晰化，讓宅基地有條件地流轉(zhuǎn);政府制定規(guī)則，調(diào)節(jié)、規(guī)范、促進(jìn)宅基地市場(chǎng)健康發(fā)展。謹(jǐn)慎地放開宅基地交易市場(chǎng)，促進(jìn)市場(chǎng)有節(jié)制地配置宅基地資源。

（3）合法化導(dǎo)向。完全可以而且應(yīng)該合法地制定新的宅基地法律規(guī)范并持續(xù)推進(jìn)。制定系統(tǒng)、完整的宅基地制度規(guī)范，從基本憲法規(guī)范、專項(xiàng)法律規(guī)范、相關(guān)法律文本中的宅基地調(diào)整規(guī)范，到宅基地運(yùn)行的規(guī)章、行政規(guī)定等，完善、統(tǒng)一、明晰地推進(jìn)宅基地制度改革。

2.宅基地制度合法化改革路徑設(shè)計(jì)

（1）全面貫徹合法理念。宅基地制度試點(diǎn)改革要取得授權(quán)，要做到整體設(shè)計(jì)、程序法定、充分論證、不留死角。憲法關(guān)于宅基地的條文可以不修改，通過解釋以適應(yīng)宅基地制度改革需要。法律應(yīng)修則修，充分論證，謀定而動(dòng)。通過全國(guó)人大常委會(huì)特別表決，暫停某些法律條文的實(shí)施，明確宅基地制度改革的合法地位。對(duì)宅基地相關(guān)法律規(guī)范系統(tǒng)地梳理，包括《土地管理法》《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》《中華人民共和國(guó)征地拆遷補(bǔ)償暫行條例》等。各省市自行制定的有關(guān)宅基地管理辦法，有關(guān)宅基地糾紛的司法解釋等，以及擔(dān)保法、合同法、刑法等相關(guān)法律規(guī)范都盡可能地一次性修改到位。

（2）全面系統(tǒng)形成新的宅基地法律規(guī)范。從法律規(guī)范的頂層出發(fā)，修改規(guī)則，形成新的統(tǒng)一系統(tǒng)的宅基地獲取、使用、流轉(zhuǎn)、保障、救濟(jì)的法律規(guī)范。確定宅基地配置基本原則、程序、救濟(jì)、法律責(zé)任等，宅基地制度改革允許適度集中，但要限制集中程度，禁止采取規(guī)避法律的方式變相積存宅基地。宅基地只是保障基本居住，但可以有序有限流轉(zhuǎn)。明確宅基地制度全面改革時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對(duì)法律規(guī)范時(shí)間節(jié)點(diǎn)前后，因法律規(guī)范不同造成的沖突，法律不溯及既往;特定情形可以溯及既往，對(duì)地方縣級(jí)及其以上人民政府實(shí)施的宅基地制度改革試點(diǎn)通過規(guī)范予以認(rèn)可，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，包括村自行進(jìn)行的改革有條件地認(rèn)可;時(shí)間節(jié)點(diǎn)后的宅基地處置適用新規(guī)范。統(tǒng)一時(shí)間節(jié)點(diǎn)，給所有農(nóng)民確定一份法定的宅基地，以土地票證的方式確權(quán)證明，國(guó)家統(tǒng)一頒證。確權(quán)到目前的每一個(gè)存在的農(nóng)民自然人口。每一個(gè)農(nóng)民在村集體里面擁有法定的相對(duì)固定數(shù)量的宅基地，劃定時(shí)間節(jié)點(diǎn)，給予本人，有節(jié)制地交易（買賣、抵押）。如果一戶占有多處宅基地的也不退出，只是對(duì)一處宅基地頒發(fā)地票，一處以上的宅基地不能交易，在房隨地走的情形之下，房屋自然存在，所在地塊不收回;如果該房屋倒塌，無(wú)地票的宅基地自然不保護(hù)權(quán)利。

（3）保障農(nóng)戶宅基地財(cái)富支配自由。宅基地要明晰產(chǎn)權(quán)就要確權(quán)到個(gè)人，一次性確權(quán)到個(gè)人。兼顧公平和效率，包括宅基地的集體土地確權(quán)“既要注重公平 ，不能讓鄉(xiāng)村勢(shì)力強(qiáng)大的過分多占宅基地;也要尊重歷史，不能是一次平均化、均貧富活動(dòng)”。〔8〕宅基地確權(quán)明確期限是70年或者是個(gè)人生命結(jié)束;房隨地走、地隨房走、房地一體;宅基地確權(quán)、流轉(zhuǎn)、交易、調(diào)換、變性等依法進(jìn)行;宅基地使用權(quán)期限滿后收歸國(guó)有或集體經(jīng)濟(jì)組織，再根據(jù)村民戶籍劃分給本村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)宅基地人使用。人口總量增加時(shí)，政府調(diào)整宅基地指標(biāo)，增加宅基地總量供給;人口總量降低時(shí)，多余宅基地可以恢復(fù)為耕地或者作為林地使用。有節(jié)制就是宅基地使用還得符合國(guó)家整體利益需要，不可囤積居奇。在時(shí)間節(jié)點(diǎn)后出生的所有農(nóng)民，都不能再取得宅基地了，而可以采取城市居民特定保障房的方式，對(duì)所有居民采取同等的住房保障方式，公平、公正保障其居住權(quán)。產(chǎn)權(quán)主體可以根據(jù)財(cái)富最大化原則維護(hù)自己的權(quán)利，使宅基地真正地流動(dòng)起來(lái)。農(nóng)民如果認(rèn)為其不需要宅基地，可以處置，也可以留存宅基地地票，宅基地上的房屋，不居住可以拆掉，在一定條件下，農(nóng)民可以通過交易重新取得宅基地。

（4）制定宅基地有限交易的相關(guān)制度。宅基地制度規(guī)范需要更加明晰政府的調(diào)控職能?！巴ㄟ^立法，行政主體獲得了對(duì)社會(huì)主體進(jìn)行監(jiān)督、管控的權(quán)力?！薄?〕立法是明確政府對(duì)宅基地使用、分配、流轉(zhuǎn)、成果分享等方面的監(jiān)控規(guī)則。修改《土地管理法》，明確宅基地一次性配置給個(gè)人，按照現(xiàn)有人均30平方米的標(biāo)準(zhǔn)配置，個(gè)別農(nóng)戶在山區(qū)地方自行建房居住的，可以適當(dāng)增加宅基地面積，以滿足其建設(shè)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施的土地需要。宅基地劃分到個(gè)人，沒有分戶的，也可以明確到農(nóng)戶，政府確權(quán)，發(fā)放相應(yīng)證件，宅基地長(zhǎng)期使用權(quán)證即是統(tǒng)一規(guī)格的“地票”;宅基地長(zhǎng)期使用權(quán)證可以有條件地交易，政府設(shè)立宅基地“地票”交易中心，“地票”可以在政府的公共資源交易平臺(tái)交易。通過交易、置換、調(diào)換宅基地，提高土地利用效率。

（5）普遍全面保障全民居住權(quán)。宅基地對(duì)農(nóng)戶一次性配置后，城市或鄉(xiāng)村中新出生的沒有無(wú)償取得宅基地的人，可以通過分配保障房的方式滿足其居住保障。例如：政府修建安置房，無(wú)房屋者都可以申請(qǐng)居住;或者可以在預(yù)留的農(nóng)村宅基地中給其劃分一塊宅基地，或者發(fā)放住宅保障資金。居者有其屋，才能安居樂業(yè)。即使允許宅基地有限流轉(zhuǎn)，也要防止土地資源被大量兼并，要限制土地財(cái)富過分集中。

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（責(zé)任編輯?羅華蘭）