京郊宅基地制度化管理淺析

宅基地制度改革是深化農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，完善宅基地政策是盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地的關(guān)鍵途徑。2018年中央1號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對(duì)宅基地制度改革提出明確要求。近年來(lái)，北京各郊區(qū)先后通過多種試點(diǎn)方式，立足農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民致富，探索宅基地管理制度改革。由于農(nóng)村宅基地和地上房屋的身份性、歷時(shí)性和限制性等特殊問題，涉及宅基地和地上房屋糾紛的案件呈增多趨勢(shì)，人民法院在審理此類案件中也面臨諸多難點(diǎn)和問題。

京郊宅基地民事糾紛的現(xiàn)狀分析

宅基地民事糾紛呈現(xiàn)多元化復(fù)雜化。農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)是解決三農(nóng)問題的重要途徑，是北京推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐。在這個(gè)過程中，農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移落戶、宅基地和地上房屋拆遷補(bǔ)償以及新農(nóng)村規(guī)劃中村民集中安置住房等問題都會(huì)大量涌現(xiàn)。在加快新農(nóng)村建設(shè)過程中，各區(qū)政府不斷出臺(tái)針對(duì)農(nóng)戶的優(yōu)惠補(bǔ)貼政策，京郊擁有農(nóng)村房屋或戶口者可得利益巨大。這樣的社會(huì)背景同樣導(dǎo)致與宅基地、農(nóng)業(yè)戶籍相關(guān)的糾紛案件大量出現(xiàn)。例如，已出賣房屋多年的村民反悔要求確認(rèn)買賣合同無(wú)效，父母子女之間要求分別確認(rèn)宅基地上各自擁有的房屋份額，繼承人要求分割其他人擅自翻建祖宅而形成的新房，家庭成員之間要求對(duì)拆遷利益進(jìn)行分配等。

宅基地審批環(huán)節(jié)缺失和房屋建設(shè)管理無(wú)序并存。通過對(duì)三中院轄區(qū)的通州、朝陽(yáng)、順義、平谷、懷柔、密云等區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，1993年全國(guó)大規(guī)模丈量宅基地并確權(quán)之后，絕大部分農(nóng)村地區(qū)沒有再正式審批過宅基地。20多年來(lái)，以農(nóng)村新成年人口為主體的群體，對(duì)宅基地審批的需求始終強(qiáng)烈，但正規(guī)渠道的缺失，使部分村民通過私人之間進(jìn)行買賣或擅自占用村里的空閑土地建設(shè)住宅的情況普遍發(fā)生。這導(dǎo)致部分宅基地的來(lái)源和使用范圍模糊，宅基地使用權(quán)人難以確定，分家析產(chǎn)糾紛、相鄰關(guān)系糾紛大量涌現(xiàn)。村民在現(xiàn)有宅基地上翻建或新建房屋基本處于自由狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)不予干涉。雖有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會(huì)要求村民填寫一份建房申請(qǐng)表，但并非強(qiáng)制性規(guī)范，房屋建設(shè)的無(wú)序狀態(tài)為諸多糾紛埋下隱患。

宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)隱性流轉(zhuǎn)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。雖然相關(guān)部門多次發(fā)文，明令禁止向城鎮(zhèn)居民出售農(nóng)村房屋，但現(xiàn)實(shí)中買賣現(xiàn)象并不少見。就買房人身份而言，主要有三類：買房人與賣房人是同一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員;買房人是其他集體經(jīng)濟(jì)組織的成員;買房人是城鎮(zhèn)居民。在將農(nóng)村房屋贈(zèng)與他人時(shí)，接受贈(zèng)與一方的身份性質(zhì)同樣存在上述情況。無(wú)論是房屋買賣還是贈(zèng)與，與之相伴的必然是宅基地使用權(quán)的隱性流轉(zhuǎn)。因此，買房人、受贈(zèng)人的身份性質(zhì)經(jīng)常成為法院判斷協(xié)議是否有效的關(guān)鍵，進(jìn)而成為此類糾紛產(chǎn)生的重要原因。

京郊宅基地民事糾紛審理困難的成因分析

歷史遺留問題復(fù)雜。新中國(guó)成立后，宅基地制度歷經(jīng)多次調(diào)整，歷史遺留問題較多。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，北京部分區(qū)縣1949年后從未進(jìn)行宅基地丈量和確權(quán)工作，宅基地使用基本處于熟人認(rèn)同的自然狀態(tài)，一旦出現(xiàn)糾紛，缺乏基本的評(píng)判依據(jù)。部分區(qū)縣在1993年前后完成宅基地丈量和確權(quán)工作，但因丈量技術(shù)缺乏統(tǒng)一性，導(dǎo)致很多相鄰宅基地之間界限重疊，登記面積與實(shí)際面積不符現(xiàn)象十分突出。同時(shí)，在宅基地權(quán)利人不清楚的情況下進(jìn)行盲目登記、錯(cuò)誤登記的問題大量存在。無(wú)論是城鎮(zhèn)化還是新農(nóng)村改造，都涉及到宅基地利益的多元轉(zhuǎn)化，宅基地以及宅基地上房屋的權(quán)利歸屬確認(rèn)模糊，相關(guān)利益的確定必然成為實(shí)踐難題。此類糾紛往往涉及人數(shù)眾多，容易引發(fā)群體性訴訟，對(duì)地區(qū)穩(wěn)定和城鎮(zhèn)化進(jìn)程造成一定影響。

法律規(guī)范滯后。在查找相關(guān)法規(guī)規(guī)章的過程中發(fā)現(xiàn)，以法規(guī)規(guī)章的形式保留下來(lái)的資料并不多。在北京市層面，1985年《北京市農(nóng)村建房用地管理暫行辦法》和1990年《北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村村民建房用地管理若干規(guī)定》，雖然明確了不同情況下宅基地的面積可確定為0.25畝、0.3畝和0.4畝的標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)于宅基地申報(bào)審批、確權(quán)登記如何實(shí)施缺乏規(guī)制。國(guó)家層面涉及宅基地的法律規(guī)范主要是《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）。該法最近一次修訂是2004年，距今已15年，與宅基地面臨的多種現(xiàn)實(shí)性變化相比，明顯滯后，難以全面解決當(dāng)下的復(fù)雜問題。舉例來(lái)說(shuō)，《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，卻沒有明確“戶”的含義。當(dāng)前我國(guó)法律規(guī)范中“戶”的提法僅在《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中涉及到，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)民法總則》等主要法律均沒有“戶”的規(guī)定，這導(dǎo)致《土地管理法》的該條規(guī)定與其他法律難以銜接。在實(shí)踐中，行政、司法等不同部門對(duì)此解釋口徑并不統(tǒng)一，有的以戶口簿的登記作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，有的以戶口性質(zhì)和宅基地的使用情況作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。如果出現(xiàn)不同的家庭成員在宅基地上出資新建房屋或者改擴(kuò)建房屋的情形，還會(huì)導(dǎo)致房屋權(quán)利主體與宅基地權(quán)利主體不對(duì)應(yīng)，進(jìn)一步加劇問題的復(fù)雜性。

行政許可與登記制度缺位。農(nóng)民如何取得宅基地上房屋建設(shè)的規(guī)劃許可，2010年12月出臺(tái)的《北京市村莊規(guī)劃建設(shè)管理指導(dǎo)意見（試行）》中有明確規(guī)定：“申請(qǐng)利用原有宅基地進(jìn)行住宅建設(shè)的，不需要提交項(xiàng)目批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、備案文件，應(yīng)當(dāng)提交使用集體建設(shè)用地的證明文件、建設(shè)申請(qǐng)、符合村莊規(guī)劃的擬建方案以及四鄰意見等材料（四鄰意見不一致的，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織召開村民會(huì)議或村民會(huì)議授權(quán)的村民代表會(huì)議研究形成本村意見），向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”。平谷區(qū)出臺(tái)《北京市平谷區(qū)村民住宅規(guī)劃建設(shè)管理辦法》等實(shí)施細(xì)則。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上述規(guī)范在實(shí)踐中并未真正落實(shí)。由于行政許可和監(jiān)管缺失，受利益驅(qū)動(dòng)，未經(jīng)許可私自建房、在他人宅基地上或拆除他人房屋進(jìn)行建設(shè)的行為并不少見。由于新中國(guó)成立以來(lái)始終沒有形成統(tǒng)一的宅基地上單獨(dú)的房屋權(quán)屬登記制度，使得農(nóng)村宅基地和房屋原始取得效力的認(rèn)定十分困難。無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)，都很難以單獨(dú)的視角、憑借明確的規(guī)范去判斷農(nóng)村房屋、宅基地的原始取得的效力以及流轉(zhuǎn)后的效力問題。

京郊宅基地制度化管理對(duì)策建議

完善宅基地使用規(guī)劃許可制度。農(nóng)村房屋建設(shè)的合理有序，不僅可以避免民事糾紛、遏制違章建筑，亦可以成為宅基地制度改革的基礎(chǔ)。雖有部分地區(qū)出臺(tái)管理辦法，但多為概括性規(guī)定。建議北京市人大研究出臺(tái)地方法規(guī)對(duì)宅基地使用的規(guī)劃許可審批流程予以明確。例如，對(duì)擬建住宅的建房人，應(yīng)向村民委員會(huì)提供相關(guān)權(quán)利證明和建設(shè)方案，由村民委員會(huì)審核后上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府復(fù)核;鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)同國(guó)土資源管理部門現(xiàn)場(chǎng)勘察，確定宅基地的四至范圍及擬建住宅平面位置，并在建房人所在村集體公示;公示期滿，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》;如有他人提出異議，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依《土地管理法》第十六條規(guī)定，處理爭(zhēng)議或建議通過法院訴訟解決。

明確宅基地權(quán)利。宅基地歷史遺留問題及民事糾紛的化解，離不開法制手段。要以黨的十八屆三中全會(huì)精神為指導(dǎo)，結(jié)合國(guó)務(wù)院在第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議上《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》精神，將黨中央的頂層設(shè)計(jì)、試點(diǎn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為可行、能行的適用于北京的地方性法律規(guī)范。結(jié)合《土地管理法》的修訂，以深化土地制度改革和保障農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)，將宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的分置原則和權(quán)利主體予以規(guī)范。建議農(nóng)村宅基地上分別設(shè)立所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)，宅基地所有權(quán)由農(nóng)民集體享有，宅基地資格權(quán)和使用權(quán)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有。

妥善設(shè)置宅基地資格權(quán)、使用權(quán)的內(nèi)容。嚴(yán)格設(shè)置宅基地資格權(quán)的取得條件和主體范圍。宅基地資格權(quán)不僅關(guān)乎農(nóng)民切身利益，亦涉及農(nóng)村土地管理制度。要確立嚴(yán)格的取得條件，即宅基地資格權(quán)只能由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有，且村民一戶只能確認(rèn)一塊宅基地資格權(quán)，嚴(yán)禁宅基地資格權(quán)的買賣和其他形式的變相轉(zhuǎn)讓。資格權(quán)的確認(rèn)離不開“戶”的明確。建議對(duì)“戶”的認(rèn)定結(jié)合北京實(shí)際情況確立地方規(guī)則，將共居和宅基地?fù)碛星闆r作為判斷條件。以血緣和姻親關(guān)系為紐帶所形成的共同居住在一塊宅基地上的本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，可認(rèn)定為“戶”中人口，但名下有其他宅基地的自然人（含其配偶及未成年子女）除外。

靈活設(shè)置宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的流轉(zhuǎn)要件。在宅基地資格權(quán)和使用權(quán)分開設(shè)置的前提下，使用權(quán)的含義已發(fā)生變化。換言之，資格權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份相關(guān)，使用權(quán)則脫離身份限制，成為適度流轉(zhuǎn)的前提條件。結(jié)合宅基地三權(quán)分置的試點(diǎn)情況，從有利于糾紛化解的角度分析，可將上述三項(xiàng)權(quán)利與房屋所有權(quán)統(tǒng)一進(jìn)行登記。建議北京出臺(tái)地方法規(guī)明確不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)通過登記、頒證的方式，分別確認(rèn)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)和房屋所有權(quán);宅基地資格權(quán)人可將宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)進(jìn)行租賃、買賣、贈(zèng)與或抵押，并辦理產(chǎn)權(quán)過戶或登記?？蓞⒖紘?guó)有土地中商業(yè)用地使用年限的最高期限或者《土地管理法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)期限的規(guī)定，到期后的宅基地使用權(quán)依然回歸村民手中，以便靈活進(jìn)行下一輪流轉(zhuǎn)。

探索宅基地有償使用和自愿退出機(jī)制。根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》對(duì)下一階段改革工作的指導(dǎo)意見，結(jié)合北京實(shí)際，積極探索京郊宅基地有償使用和自愿退出機(jī)制。對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅的，以及非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋等占有的宅基地，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)，探索有償使用。探索農(nóng)民住房保障機(jī)制，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，通過建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)民公寓和新型住宅小區(qū)保障農(nóng)民“一戶一房”基礎(chǔ)上，允許農(nóng)民自愿有償退出宅基地。探索建立農(nóng)村老年人“以地養(yǎng)老”模式，允許農(nóng)村老年人自愿將宅基地、房屋、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退回集體，置換養(yǎng)老服務(wù)。

（作者：劉雙玉，北京市第三中級(jí)人民法院黨組成員、副院長(zhǎng)）

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