首都街道管理改革的新趨勢(shì)

[摘要] 北京市總結(jié)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見》，對(duì)首都街道管理改革作出全面部署。新一輪改革通過推進(jìn)向街道賦權(quán)，致力于夯實(shí)城市治理的基礎(chǔ)平臺(tái)，推進(jìn)街道大部門制改革，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的首都城市基層管理體制。改進(jìn)首都城市基層治理，既要推進(jìn)重心下移、權(quán)力下放、力量下沉，提升街道的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，也要發(fā)展協(xié)商民主的制度安排，促使多元主體在對(duì)話中協(xié)調(diào)立場(chǎng)，在溝通中增進(jìn)公共利益，提升社區(qū)居民的參與感、獲得感和滿足感。

[關(guān)鍵詞] 街道管理;? 城市治理;? 基層管理;? 賦權(quán)增能

[中圖分類號(hào)] D616? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2019）04-0055-04

北京作為首都，是國(guó)家的象征和形象，是向世界展示中國(guó)的重要窗口。首都城市治理需要把握好“都”與“城”的關(guān)系，堅(jiān)持以“首都”為第一定位，堅(jiān)持首善標(biāo)準(zhǔn)，全面提升城市品質(zhì)1。習(xí)近平總書記四次視察北京，提出推進(jìn)精細(xì)化管理，建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都，對(duì)首都城市治理謀劃了新藍(lán)圖、提出了新要求。北京市圍繞首都城市戰(zhàn)略定位，針對(duì)城市基層治理面臨的新情況、新挑戰(zhàn)，提出以黨建引領(lǐng)城市基層治理創(chuàng)新，通過開展試驗(yàn)探索，形成了黨建引領(lǐng)“街道吹哨、部門報(bào)到”改革成果，受到中央肯定和社會(huì)好評(píng)。

2019年2月18日，北京市召開第三次街道工作會(huì)議。這是時(shí)隔23年后，北京市再次召開街道工作專題會(huì)議。本次會(huì)議聚焦城市基層治理，提出以首善標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)新時(shí)代首都街道工作，努力建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都。隨后，北京市印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），就北京街道工作的總體要求、工作目標(biāo)、主要任務(wù)、組織保障作出全面部署，破解城市基層治理面臨的體制機(jī)制問題。以此為標(biāo)志，北京致力于推進(jìn)城市治理重心下移，推進(jìn)街道管理體制改革，致力于提升街道的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、服務(wù)能力、管理能力和動(dòng)員能力。

聚焦基層治理，堅(jiān)持試點(diǎn)先行

改革開放以來，北京城市面貌發(fā)生了巨大變化，城市規(guī)模和體量也不斷擴(kuò)大。為優(yōu)化提升首都功能，中央提出有序疏解北京非首都功能，加強(qiáng)精細(xì)化管理，創(chuàng)建一流的人居環(huán)境。推進(jìn)城市精細(xì)化管理，既要應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù)手段，也要加強(qiáng)制度建設(shè)，完善行政組織體系，提升街道對(duì)各區(qū)職能部門的溝通協(xié)調(diào)能力。

在城市行政體系中，街道是最基層的組織單元和公共服務(wù)載體，處在城市工作的第一線，是政府服務(wù)社區(qū)居民的橋梁和紐帶，是城市管理和社會(huì)治理的基礎(chǔ)，在城市治理體系中發(fā)揮著重要作用。在“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制下，作為基層政府的派出機(jī)關(guān)，街道辦事處承擔(dān)了廣泛的行政職責(zé)，需要應(yīng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)幾乎所有問題。在現(xiàn)行城市管理體制下，街道缺少明確的法律授權(quán)，基層政府對(duì)街道的行政授權(quán)有限，街道不擁有綜合執(zhí)法權(quán)，對(duì)區(qū)職能部門派出機(jī)構(gòu)履行職責(zé)情況不具有考核評(píng)價(jià)權(quán)，其職責(zé)和職權(quán)配置高度不對(duì)稱，普遍面臨“有限資源、無限責(zé)任”“責(zé)大權(quán)小”的履職困境1。

針對(duì)城市基層治理面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，為探索有效的城市基層治理模式，2018年初，北京市委提出構(gòu)建黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”工作機(jī)制，作為“一號(hào)課題”在全市16個(gè)區(qū)同步開展政策試驗(yàn)，由各區(qū)區(qū)委書記和專職副書記負(fù)責(zé)推進(jìn)。這一改革試驗(yàn)，針對(duì)城市基層治理長(zhǎng)期存在的“看得見的管不了，管得了的看不見”問題，致力于推進(jìn)對(duì)街道放權(quán)賦權(quán)，推進(jìn)權(quán)力下放、資源下沉，提升街道的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，更好地落實(shí)屬地管理責(zé)任。通過開展街道大部門制改革、城管綜合執(zhí)法改革，整合城市基層治理力量，這一改革試驗(yàn)破解了首都城市基層治理面臨的一些老大難問題，取得了較為明顯的初步成效2。

為系統(tǒng)總結(jié)上述政策試驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步深化“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革，北京市第三次街道工作會(huì)議對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代首都街道工作作出系統(tǒng)部署。

推進(jìn)賦權(quán)增能，加強(qiáng)街道能力建設(shè)

當(dāng)前，北京正處于推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型階段。落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位，建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都，既要有效疏解非首都功能，優(yōu)化提升首都功能，也要改進(jìn)城市基層治理，增強(qiáng)公共服務(wù)能力。隨著物質(zhì)生活水平的提高，人民群眾對(duì)首都的社區(qū)環(huán)境、公共服務(wù)、城市管理、社會(huì)治理也提出了更高層次的要求。

北京市加強(qiáng)街道工作以增強(qiáng)街道的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力為導(dǎo)向，致力于推進(jìn)向街道賦權(quán)，強(qiáng)化街道這一管理層級(jí)，提升其對(duì)基層治理涉及的其他行動(dòng)主體的整合能力。

推進(jìn)向街道下放行政權(quán)力?！兑庖姟诽岢觯值傈h工委、辦事處代表區(qū)委區(qū)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)工作行使綜合管理職能。為提升街道的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，《意見》要求按照重心下移、條專塊統(tǒng)、責(zé)權(quán)一致的原則，推動(dòng)區(qū)級(jí)職能部門向街道下放“六權(quán)”：轄區(qū)設(shè)施規(guī)劃編制、建設(shè)和驗(yàn)收的參與權(quán)，涉及本街道轄區(qū)范圍內(nèi)重大事項(xiàng)和重大決策的建議權(quán)，對(duì)職能部門聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法的指揮調(diào)度權(quán)，對(duì)職能部門派出機(jī)構(gòu)工作情況的考核評(píng)價(jià)和人事任免建議權(quán)，對(duì)多部門協(xié)同解決的綜合性事項(xiàng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和考核督辦權(quán)，下沉資金、人員的統(tǒng)籌管理和自主支配權(quán)。

構(gòu)建實(shí)體化的街道綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。《意見》提出推進(jìn)執(zhí)法權(quán)限和力量下沉，在街道轄區(qū)內(nèi)整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)以街道名義開展執(zhí)法工作，強(qiáng)化街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)一支隊(duì)伍管執(zhí)法?！兑庖姟诽岢觯醒朊鞔_要求實(shí)行派駐體制的機(jī)構(gòu)外，區(qū)直部門設(shè)在街道的機(jī)構(gòu)原則上統(tǒng)一實(shí)行屬地管理;繼續(xù)實(shí)行派駐體制的，其工作考核和主要負(fù)責(zé)同志的任免，要聽取所在街道黨工委的意見。

推進(jìn)街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)大部門制改革。《意見》提出按照綜合化、扁平化方向，推進(jìn)街道機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置改革，整合職能相近的機(jī)構(gòu)，街道一般設(shè)置6個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和1個(gè)街道綜合執(zhí)法隊(duì)。其中，6個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)建議為黨群工作部、民生保障部、城市管理部、平安建設(shè)部、社區(qū)建設(shè)部、綜合保障部?！兑庖姟诽岢觯瑓^(qū)級(jí)編制部門只核定街道行政編制和科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)總量，不再核定到內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，各街道可根據(jù)工作需要自行統(tǒng)籌調(diào)整。街道完成大部門制改革后，大部門負(fù)責(zé)人可由街道黨政領(lǐng)導(dǎo)班子副職兼任。

加大對(duì)街道工作的激勵(lì)力度。為營(yíng)造良好的街道工作環(huán)境，《意見》提出加大從街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)培養(yǎng)選拔干部力度，加大街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與市、區(qū)兩級(jí)機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位之間的干部交流力度。新提拔進(jìn)入地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的，一般應(yīng)具有街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)工作經(jīng)歷?！兑庖姟芬蠹哟笕藛T編制待遇向基層傾斜力度，力爭(zhēng)2020年底前街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制在本區(qū)行政編制總量中占比不低于40%，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城管執(zhí)法編制在本區(qū)城管執(zhí)法編制總量中占比不低于80%，其中中心城區(qū)應(yīng)達(dá)到85%?！兑庖姟诽岢?，完善街道工作的財(cái)政保障機(jī)制，除跨街道的事項(xiàng)由區(qū)級(jí)部門統(tǒng)籌外，下沉到街道的其他公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)原則上由街道自主統(tǒng)籌安排。

推進(jìn)基層考核評(píng)價(jià)體系改革。過去，區(qū)政府各職能部門都向街道布置任務(wù)，并開展考核評(píng)價(jià)，街道的大量精力用于完成區(qū)級(jí)職能部門的交辦事項(xiàng)。為扭轉(zhuǎn)這一狀況，《意見》提出，由區(qū)委區(qū)政府統(tǒng)一組織對(duì)街道工作的評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)內(nèi)容以轄區(qū)居民滿意度為主、以社區(qū)和職能部門評(píng)價(jià)為輔，職能部門不再單獨(dú)對(duì)街道進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。同時(shí)，《意見》賦予街道對(duì)駐區(qū)單位進(jìn)行考核評(píng)價(jià)的權(quán)限，考評(píng)結(jié)果占被考核部門績(jī)效權(quán)重的比例不低于三分之一，并以此作為干部人事任免、調(diào)動(dòng)、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。

推進(jìn)多元共治，提升基層治理成效

提升城市基層治理能力，既要堅(jiān)持重心下移，推進(jìn)權(quán)力下放、力量下沉，推進(jìn)行政編制資源向街道傾斜，充實(shí)加強(qiáng)基層一線工作力量，也要堅(jiān)持協(xié)商民主，擴(kuò)大公眾參與，拓展參與渠道和途徑，完善多元共治機(jī)制，促進(jìn)社區(qū)自治。針對(duì)街道工作存在的問題，一方面需要加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，推動(dòng)資源服務(wù)管理下沉，夯實(shí)街道層面的公共服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)基層綜合行政執(zhí)法改革，提升街道履行屬地管理責(zé)任的能力。另一方面，也要推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，構(gòu)建共建共治體系，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的作用，集中多方智慧，利用多方主體及其掌握的資源，提升基層問題處置能力、矛盾糾紛化解能力。在推進(jìn)多元共治建設(shè)方面，北京市新一輪街道管理改革作出了具體布置。

以網(wǎng)格為單元，整合基層治理力量。《意見》提出，推動(dòng)基層管理資源和工作力量向網(wǎng)格下沉，建立以街道為主體、以網(wǎng)格為基本單元、以街巷長(zhǎng)為統(tǒng)領(lǐng)的基層精細(xì)化管理體系。為了將街巷日常管理的責(zé)任落實(shí)到人，北京市全面推廣街巷長(zhǎng)、小巷管家做法，將街巷長(zhǎng)、小巷管家和網(wǎng)格員、協(xié)管員、社區(qū)工作者、志愿者、社區(qū)專員等基層力量統(tǒng)一納入網(wǎng)格化系統(tǒng)，實(shí)行“定崗”“定人”“定責(zé)”。

加強(qiáng)對(duì)協(xié)管員隊(duì)伍的統(tǒng)籌管理。針對(duì)目前協(xié)管員隊(duì)伍由各部門分別招聘導(dǎo)致的管理不規(guī)范問題，《意見》提出了屬地化管理的新思路，即逐步建立區(qū)級(jí)總體負(fù)責(zé)、街道統(tǒng)籌管理使用的協(xié)管員隊(duì)伍管理體制。為此，北京市將整合市級(jí)部門掌握的協(xié)管員隊(duì)伍建設(shè)經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)一打包下?lián)芙o各區(qū)，由各區(qū)統(tǒng)一組織協(xié)管員的招錄和培訓(xùn)，并下沉街道社區(qū)統(tǒng)籌管理使用考核，市、區(qū)兩級(jí)原則上不再保留協(xié)管員隊(duì)伍。

推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效，提升社區(qū)治理能力?！兑庖姟诽岢鐾晟粕鐓^(qū)治理體系，以社區(qū)服務(wù)站為平臺(tái)，推進(jìn)多元協(xié)同聯(lián)動(dòng)，更好地發(fā)揮物業(yè)、市政公用等服務(wù)企業(yè)、駐社區(qū)單位和各類社會(huì)組織的作用。針對(duì)社區(qū)承擔(dān)的職責(zé)過多問題，《意見》提出修訂社區(qū)職責(zé)清單，落實(shí)社區(qū)工作事項(xiàng)發(fā)文市、區(qū)聯(lián)審制度，從源頭上減少不合理的下派社區(qū)事項(xiàng)，取消對(duì)社區(qū)的“一票否決”事項(xiàng)。

培育社區(qū)社會(huì)組織，加大政策支持力度。為加快社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，《意見》提出，以街道社區(qū)服務(wù)中心為依托，建立社會(huì)組織服務(wù)中心，加快培育生活服務(wù)類、公益慈善類、居民互助類及針對(duì)特定群體的社區(qū)社會(huì)組織。街道在公益創(chuàng)投、承接項(xiàng)目、活動(dòng)場(chǎng)地費(fèi)用減免、人員培訓(xùn)等方面給予支持，鼓勵(lì)社會(huì)組織對(duì)接群眾需求提供相關(guān)服務(wù)。

完善協(xié)商聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員能力。為調(diào)動(dòng)多方力量開展社區(qū)建設(shè)，《意見》提出：發(fā)揮社區(qū)黨員、團(tuán)員青年、居民代表、樓門院長(zhǎng)、退休干部在基層治理中的積極作用;深化“門前三包”責(zé)任制，提升單位、個(gè)人參與城市管理、維護(hù)城市環(huán)境的自覺性;建立社區(qū)月協(xié)商制度，推進(jìn)議事協(xié)商常態(tài)化、機(jī)制化，推動(dòng)單位內(nèi)部生活服務(wù)類設(shè)施向社區(qū)開放;完善人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解、多元糾紛調(diào)解服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)“小事不出社區(qū)、大事不出街道”。

推進(jìn)條塊整合，構(gòu)建“X”型治理結(jié)構(gòu)

在現(xiàn)行城市管理體制下，街道承擔(dān)了大量行政職責(zé)，需要快速響應(yīng)群眾訴求，應(yīng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)黨的建設(shè)、公共服務(wù)、公共安全、城市管理、社會(huì)治理的各類事項(xiàng)和問題。但是，街道屬地的行政執(zhí)法、審批、監(jiān)督等權(quán)力卻掌握在區(qū)職能部門手中。不僅如此，編制資源配置、干部選拔任用、公共財(cái)政保障等也都向區(qū)職能部門傾斜，致使街道工作面臨激勵(lì)不夠、動(dòng)力不強(qiáng)、能力不足等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

北京市第三次街道工作會(huì)議聚焦城市基層治理問題，致力于通過深化街道管理體制改革，推動(dòng)重心下移、權(quán)力下放、力量下沉，盡可能地把行政資源、服務(wù)、管理下放到街道，形成到一線解決問題的工作導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)統(tǒng)一、上下聯(lián)動(dòng)，切實(shí)發(fā)揮街道在城市基層治理中的樞紐作用。通過推進(jìn)向街道賦權(quán)，提升街道的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，有利于更好地動(dòng)員各方力量，促使各部門、各單位采取合作行動(dòng)，更好地化解基層的矛盾和問題。

提升街道轄區(qū)范圍內(nèi)的整體治理能力，城市基層治理有必要進(jìn)一步推進(jìn)條塊整合，構(gòu)建一種“X”型治理結(jié)構(gòu)：街道處于中心位置，其向下對(duì)接各個(gè)社區(qū)，向上對(duì)接多個(gè)職能部門。街道通過熱線電話、居民參與、網(wǎng)格員、社區(qū)專員發(fā)現(xiàn)問題，感知社區(qū)居民需求，快速予以響應(yīng)。對(duì)于街道職責(zé)范圍內(nèi)能直接辦理的事項(xiàng)，實(shí)行即接即辦;街道不能直接辦理的，由街道根據(jù)職責(zé)清單統(tǒng)籌調(diào)度相關(guān)部門辦理。對(duì)于部門未能及時(shí)辦理的事項(xiàng)，街道通過啟動(dòng)“吹哨”機(jī)制，通過區(qū)級(jí)平臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)籌，促使職能部門前來“報(bào)到”，提升問題解決率。

總之，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，城市基層治理有必要推進(jìn)“雙重賦權(quán)”。一方面，要推進(jìn)政府向街道賦權(quán)。通過向街道下放部分行政權(quán)力，整合基層行政審批和公共服務(wù)職責(zé)，加強(qiáng)街道綜合服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，實(shí)行“一站式服務(wù)”“一站式辦理”。組建街道層面的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步夯實(shí)街道這一基礎(chǔ)管理平臺(tái)，提升街道對(duì)區(qū)職能部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，提高面向社區(qū)的基本公共服務(wù)保障水平。另一方面，要推進(jìn)政府向社會(huì)賦權(quán)。更好地發(fā)揮企業(yè)、社會(huì)組織和社區(qū)居民的作用，構(gòu)建多層次的協(xié)商平臺(tái)，發(fā)展協(xié)商民主的制度安排，保障利益相關(guān)者的參與權(quán)利。激發(fā)社會(huì)力量參與社區(qū)建設(shè)的能力和活力，形成共建共治共享格局，促使多元主體在對(duì)話中協(xié)調(diào)立場(chǎng)，在溝通中增進(jìn)公共利益，提升社區(qū)居民的參與感、獲得感和滿足感。

（本文為北京市社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)地方政府的政策創(chuàng)新機(jī)制研究”（15ZDA26）的階段性成果）

[參考文獻(xiàn)]

[1]孫柏瑛.“雙向建構(gòu)”中的城市政府基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型——路徑、困境與未來展望[J]. 公共管理與政策評(píng)論，2018（1）.

[2]劉偉.自治、協(xié)同還是整合[J].公共管理與政策評(píng)論，2018（4）.

（作者簡(jiǎn)介：楊宏山，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）

責(zé)任編輯 / 高? ?斌