“四次醞釀，三次擱置”

1979年8月14日，西藏自治區(qū)第三屆人民代表大會第二次會議選舉產(chǎn)生了自治區(qū)人大常委會，在全國率先設(shè)立了省級人大常委會，成為中國第一個設(shè)立省級人大常委會的省份。

同年8月，青海省第五屆人民代表大會第二次會議選舉產(chǎn)生了省人大常委會，成為全國第二個設(shè)立省級人大常委會的省份。

從1979年9月開始，新疆、河南、北京、江蘇、浙江、福建、湖南、廣東、廣西、四川、云南、陜西、甘肅、山東、山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、江西、上海、安徽等20個省、自治區(qū)、直轄市，也先后在年內(nèi)設(shè)立了人大常委會。其他7個省級人大于1980年召開會議，分別設(shè)立人大常委會。

1979年下半年，在縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)進行直接選舉試點的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了首批66個縣級地方人大常委會。設(shè)區(qū)的市、自治州人大常委會基本上也都在1980年內(nèi)設(shè)立起來。全國范圍的縣級直接選舉工作在1980年下半年全面展開，到1981年底，全國2015個縣、旗，76個自治縣、自治旗，121個不設(shè)區(qū)的市，508個市轄區(qū)，共2756個縣級行政單位，先后召開人民代表大會會議，設(shè)立縣級人大常委會。

至此，我國地方人大及其常委會的組織建設(shè)、制度建設(shè)和工作開展進入嶄新階段。

而我國縣級以上地方人大設(shè)立常委會從最初的研究論證，到最終的決定和設(shè)立，歷經(jīng)了“四次醞釀、三次擱置”的艱難歷程。

第一次“醞釀”和“擱置”

1954年制定憲法時，一些學(xué)者提出地方各級人大也應(yīng)當同全國人大一樣設(shè)立常務(wù)委員會，但這個意見沒有被憲法起草委員會采納。

劉少奇同志在第一屆全國人民代表大會第一次會議上所作的《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》中指出，“全國人民代表大會工作的繁重，當然不是地方各級人民代表大會所能夠相比的。全國人民代表大會行使國家的立法權(quán)，地方各級人民代表大會沒有這方面的職權(quán)。而且越是下級的人民代表大會，因為地區(qū)越小，就越易于召集會議。所以地方各級人民代表大會不需要在人民委員會以外再設(shè)立常務(wù)機關(guān)。地方各級人民委員會是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)，同時也行使人民代表大會的常務(wù)機關(guān)的職權(quán)。如果另外設(shè)立人民代表大會的常務(wù)機關(guān)，反而會使機構(gòu)重疊，造成不便?！?/p>

因此，1954年憲法第30條規(guī)定，“全國人民代表大會常務(wù)委員會是全國人民代表大會的常設(shè)機關(guān)”，沒有對地方各級人大的常設(shè)機關(guān)作出規(guī)定。這是地方人大設(shè)立常委會的第一次“醞釀”和“擱置”。

第二次“醞釀”和“擱置”

實踐證明，1954年憲法確立的地方政權(quán)體制是不完善的，存在許多難以解決的問題。例如，在地方人民代表大會閉會期間，政府和法院的領(lǐng)導(dǎo)人員發(fā)生變動時，就很難處理。

為此，1955年11月，一屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《關(guān)于在地方各級人民代表大會閉會期間省長自治區(qū)主席市長州長縣長區(qū)長鄉(xiāng)長鎮(zhèn)長和地方各級人民法院院長缺額補充問題的決定》，規(guī)定：“在地方各級人民代表大會閉會期間，省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長因故不能擔任職務(wù)的時候，應(yīng)該由本級人民委員會在副省長、自治區(qū)副主席、副市長、副州長、副縣長、副區(qū)長、副鄉(xiāng)長、副鎮(zhèn)長中推舉一人報請上一級國家行政機關(guān)批準暫時代理其職務(wù)，等到本級人民代表大會舉行下一次會議的時候補選。”該決定對法院院長因故不能擔任職務(wù)時的缺額補充辦法也作了規(guī)定，只是無須報請上一級國家行政機關(guān)批準。

但這樣做，又造成權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)、審判機關(guān)不分，不利于人民代表大會對行政、審判等機關(guān)工作的監(jiān)督，于法于理難以說通。

針對立法權(quán)集中在全國人大、地方人大沒有立法權(quán)的狀況，毛澤東同志在《論十大關(guān)系》中指出，在不違背中央方針的條件下，按照情況和工作需要，地方可以搞章程、條例、辦法。

為了解決地方政權(quán)體制不完善的問題，1957年上半年，全國人大常委會對如何進一步健全人民代表大會制度進行了專題研究。這次研究探索是在全國人大常委會副委員長兼秘書長彭真同志直接領(lǐng)導(dǎo)下進行的：“我們國家的地方人大需要有常設(shè)機構(gòu)來加強對政府工作的監(jiān)督。省、市、自治區(qū)和縣人民代表大會本身沒有常設(shè)機關(guān)，在閉會之后就沒有一個對政府進行經(jīng)常監(jiān)督的機關(guān)，這種‘議行合一的制度在今天就不完全適宜了。因此，有考慮在縣級以上地方人大設(shè)立常委會的必要?！?/p>

根據(jù)中央指示，全國人大常委會黨組經(jīng)過反復(fù)研究，于1957年5月提出關(guān)于健全人民代表大會制度的具體方案和措施，其中包括縣級以上地方人大設(shè)立常委會、賦予省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力等內(nèi)容，并相應(yīng)擬出了修改憲法的方案和關(guān)于縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會的決議草稿，準備提請即將召開的一屆全國人大四次會議審議。

但是，隨后發(fā)生的反右斗爭擴大化，導(dǎo)致這一方案未能出臺，地方人大設(shè)立常委會又一次被“擱置”。

第三次“醞釀”和“擱置”

1965年，為完善地方政權(quán)體制、發(fā)揮地方人大作用、加強對政府和司法機關(guān)的監(jiān)督，同時考慮到推進地方黨政機關(guān)干部隊伍建設(shè)，全國人大常委會在各方面取得共識的前提下，再次提出縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會的問題。

這時，對縣級以上地方人大設(shè)立常委會的問題，已經(jīng)基本取得了一致意見，有兩個省還率先提出了設(shè)立人大常委會的具體方案，并報請中央批準。

但此后“文化大革命”爆發(fā)，不僅地方人大設(shè)立常委會的方案第三次被“擱置”，而且地方各級人大也全部停止活動，人民代表大會制度遭到嚴重破壞。自1964年12月21日召開三屆全國人大第一次會議后，全國人民代表大會連續(xù)10年沒有再召開會議。1975年1月，四屆全國人大開了第一次會議;接著又間斷了3年，到1978年2月才召開五屆全國人大第一次會議。

而在“文革”期間，地方各級人大也都陷入癱瘓狀態(tài)。

第四次“醞釀”

1978年底召開的黨的十一屆三中全會，實現(xiàn)了新中國成立以來我們黨歷史上具有深遠意義的偉大轉(zhuǎn)折，開啟了我國改革開放的歷史新時期。會議提出“發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制”這一重大歷史任務(wù)。

至此，人民代表大會制度步入一個嶄新的發(fā)展階段，地方人大建設(shè)也走上逐步健全的道路，縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會的問題再次提到了重要議事日程上來。

1979年2月，全國人大常委會法制委員會法律室在征求各地對地方各級人民代表大會和地方各級革命委員會組織法修訂二稿意見時，許多地方提出省、自治區(qū)、直轄市、自治州、省轄市的人民代表大會應(yīng)當設(shè)立常務(wù)機關(guān)，還有同志建議縣一級也可以考慮設(shè)立人大常委會。

1979年6月，五屆全國人大常委會第八次會議審議決定，將地方組織法草案和《第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在縣級以上的地方各級人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會，取消地方各級革命委員會，設(shè)立地方各級人民政府，將縣、自治縣人大代表改為由選民直接選舉，將各級人民檢察院的關(guān)系由監(jiān)督改為領(lǐng)導(dǎo)的議案》即后來的《關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的議案》，提請五屆全國人大二次會議審議。

1979年6月18日至7月1日，五屆全國人大二次會議舉行，審議通過了《關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議》和地方組織法，縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會作為一項重要制度被正式確立下來。 （綜合）??? （編輯 廖燦勇 406664509@qq.com）