跨域生態(tài)治理中政府“不合作”現(xiàn)象分析及完善路徑

何瑋 曾曉彬

[摘要]區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理具有環(huán)境治理整體性和行政區(qū)劃分割性的特點(diǎn)，在合作過(guò)程中政府的行為和利益結(jié)構(gòu)等因素在一定程度上決定了政府是否具備合作意愿。治理成本、政府政績(jī)理念、利益分配機(jī)制對(duì)政府合作意愿、合作行為會(huì)產(chǎn)生不同影響。因此，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展背景下，要不斷提高政府在跨域生態(tài)治理中的合作意愿，需降低合作交易成本、規(guī)范利益分配、完善補(bǔ)償機(jī)制、規(guī)范政府官員的行為。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)治理;“不合作”行為;政府合作意愿;治理成本;

[中圖分類號(hào)]F205

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-4479（2019）02-0088-10

區(qū)域政府治理，是指處于一定區(qū)域內(nèi)的兩個(gè)或兩個(gè)以上為促進(jìn)區(qū)域發(fā)展而尋求相互協(xié)同合作、對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理的政府集合體，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益的過(guò)程?？缬蛏鷳B(tài)治理的主體是各級(jí)地方政府，基于行政區(qū)條塊分割的特點(diǎn)，作為獨(dú)立個(gè)體的地方政府之間始終處于既合作又競(jìng)爭(zhēng)的博弈狀態(tài)。不同政府的理念、利益、行為及其對(duì)治理的“認(rèn)知”等因素都在很大程度上主導(dǎo)著政府治理的效果。

經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和人民對(duì)美好生活的熱切渴望，迫使區(qū)域地方政府主動(dòng)提升治理能力、制定合理有效的發(fā)展戰(zhàn)略及協(xié)調(diào)政府間的橫向關(guān)系。政府是否具有協(xié)同合作治理的意愿與意識(shí)，是區(qū)域政府合作產(chǎn)生的基礎(chǔ)與前提，但就目前我國(guó)跨域生態(tài)治理研究領(lǐng)域而言，對(duì)政府合作意愿的研究尚未形成體系。因此，以政府橫向生態(tài)治理的意愿與效果為研究導(dǎo)向，分析區(qū)域生態(tài)治理合作機(jī)制的執(zhí)行困境與培育機(jī)制建設(shè)，將是今后政府合作研究領(lǐng)域的新興問題。

一、生態(tài)協(xié)同治理過(guò)程中的政府“不合作”現(xiàn)象

我國(guó)在生態(tài)治理層面存在非常突出的行政轄區(qū)糾紛問題，而環(huán)境污染的外部性與我國(guó)行政區(qū)域條塊分割之間的矛盾則是問題的根源。在缺乏整體統(tǒng)籌和有效監(jiān)管的情況下，地方政府傾向于選擇“搭便車”或?qū)⒉灰妆O(jiān)測(cè)的環(huán)境污染“轉(zhuǎn)嫁”到其他地區(qū)，抑或是選擇“事不關(guān)己”、“各掃門前雪”的“封閉治理策略”，這些現(xiàn)象的存在是個(gè)體理性與集體理性相沖突所產(chǎn)生的環(huán)境治理困境，并且進(jìn)一步加劇了污染問題的復(fù)雜性。

（一）節(jié)約治理成本的“轉(zhuǎn)嫁危機(jī)”現(xiàn)象

橫向政府在區(qū)域環(huán)境治理中利益競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，財(cái)政資源和績(jī)效考評(píng)等因素都會(huì)導(dǎo)致橫向政府間出現(xiàn)“惡性競(jìng)爭(zhēng)”，在生態(tài)治理層面則表現(xiàn)為對(duì)“轉(zhuǎn)移危機(jī)”策略的選擇，為本地區(qū)的短期利益而置整體、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益于不顧。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，政府間“危機(jī)轉(zhuǎn)嫁”、“污染轉(zhuǎn)移”的案例并不少見，主要表現(xiàn)為城市向鄉(xiāng)村的污染排放和發(fā)達(dá)地區(qū)向落后地區(qū)的污染轉(zhuǎn)移。政府決策層過(guò)于注重經(jīng)濟(jì)績(jī)效，為政績(jī)要求選擇犧牲生態(tài)效益，往往會(huì)降低環(huán)保要求以引進(jìn)更多的企業(yè)，而這些企業(yè)并未能達(dá)到環(huán)保排放的標(biāo)準(zhǔn)，也因此加劇了“先污染后治理”“先污染不治理”現(xiàn)象的發(fā)生?！拔廴巨D(zhuǎn)嫁”對(duì)流域生態(tài)環(huán)境的影響極其惡劣，由于落后地區(qū)多處于河流的上游，由富裕地區(qū)向落后地區(qū)轉(zhuǎn)移的高污染企業(yè)一旦對(duì)當(dāng)?shù)厮瓷鷳B(tài)形成污染，將會(huì)對(duì)整個(gè)流域環(huán)境造成不可修復(fù)的破壞。在由東部富裕地區(qū)轉(zhuǎn)移到西部的部分企業(yè)中，就包含著大量的高污染風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，若不加以嚴(yán)格的資格審查與完善的制度管理，將會(huì)對(duì)整個(gè)國(guó)家的流域生態(tài)環(huán)境都產(chǎn)生影響。我國(guó)近十年發(fā)生的多次嚴(yán)重水污染事件，多是由于當(dāng)?shù)卣艑挱h(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、疏于監(jiān)管所致。

（二）追求短期效益的“掩蓋危機(jī)”現(xiàn)象

曼庫(kù)爾·奧爾森的“集體行動(dòng)”困境理論表明，地方政府出于地區(qū)利益的考慮，傾向于采取“不合作”、“搭便車”等行為策略以增加短期收益。而生態(tài)治理的系統(tǒng)性、整體性與我國(guó)現(xiàn)行權(quán)力體系塊狀分布之間的矛盾，容易催生生態(tài)治理層面的權(quán)力真空狀態(tài)和治理盲區(qū)，并進(jìn)一步導(dǎo)致地方政府選擇“欺騙”或“掩蓋問題”的策略以減少在生態(tài)層面的財(cái)政投入，維持表面上良好的政績(jī)。2010年發(fā)生在福建的紫金礦業(yè)銅酸水滲漏事故便是典型的“掩蓋危機(jī)”案例。9100立方米的污水流入汀江，導(dǎo)致汀江部分河段污染及大量網(wǎng)箱養(yǎng)魚死亡。泄露發(fā)生后企業(yè)和當(dāng)?shù)卣疀]有采取及時(shí)的補(bǔ)救措施，而是通過(guò)隱瞞、欺騙等方式掩蓋了嚴(yán)重污染泄漏的事實(shí)，直至廢水泄漏發(fā)生的第九天，相關(guān)人員才對(duì)外發(fā)布信息，但已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了最佳的補(bǔ)救時(shí)機(jī)。

（三）保護(hù)地方利益的“封閉式治理”現(xiàn)象

統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略作為一項(xiàng)促進(jìn)政府合作、節(jié)約發(fā)展成本的國(guó)家重大戰(zhàn)略舉措，在生態(tài)治理層面具有卓越的指導(dǎo)意義。區(qū)域生態(tài)治理具有區(qū)域性、公共物品屬性，同時(shí)也具有“外溢性”，但不同政府間存在價(jià)值與利益偏差，并且治理能力有限，難以承擔(dān)大范圍流域治理所需要的財(cái)政投入，在此情況下容易導(dǎo)致“封閉式治理”現(xiàn)象的出現(xiàn)，地方政府采取“事不關(guān)己”、“各掃門前雪”的“不合作”策略。在湘江流域水污染治理前期，由于缺乏整體統(tǒng)籌與約束性規(guī)定，地方政府各自為營(yíng)，單獨(dú)承擔(dān)流域治理任務(wù)，致使地方保護(hù)主義泛濫，更無(wú)法改善生態(tài)現(xiàn)狀。同樣的情況在長(zhǎng)三角城市群環(huán)境治理中也存在，地處長(zhǎng)三角平原地帶的杭州、湖州、嘉興、紹興四市經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)勁，轄區(qū)內(nèi)水網(wǎng)密布、河道縱橫交錯(cuò)，形成了緊密聯(lián)系的環(huán)境共同體。但是1999年國(guó)家環(huán)?？偩衷诮銣貙?shí)施的“零點(diǎn)行動(dòng)”卻導(dǎo)致該地區(qū)環(huán)境治理的分割與惡化。環(huán)境行政管理體制要求本地政府只對(duì)本地環(huán)境負(fù)責(zé)，城市群中的各區(qū)政府為了提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、減少環(huán)保支出，大肆發(fā)展高污染企業(yè)并推卸自身的環(huán)保責(zé)任，導(dǎo)致長(zhǎng)三角南翼城市群內(nèi)部頻發(fā)環(huán)境污染糾紛，加劇了城市群內(nèi)部的不信任，最終成為了該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏與阻礙。

（四）政府各自為政的“信息孤島”現(xiàn)象

“信息孤島”原意指功能上不能實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)互助、信息不能共享互換，以及信息與應(yīng)用業(yè)務(wù)脫節(jié)的計(jì)算機(jī)應(yīng)用系統(tǒng)。將此概念引入到管理層面，指數(shù)據(jù)信息分散在不同的管理主體上，無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息的整合與共享。在生態(tài)治理中，信息的分散、孤立和交換受阻會(huì)導(dǎo)致相關(guān)信息發(fā)布、策略制定、物資分配難以得到有效落實(shí)。生態(tài)治理的時(shí)效性強(qiáng)，一旦錯(cuò)過(guò)最佳治理時(shí)間，污染問題就會(huì)急劇惡化。橫向政府因利益沖突而采取“信息封鎖”和“信息孤立”，區(qū)域內(nèi)其他利害方也就難以及時(shí)獲取有效信息，無(wú)法對(duì)治理現(xiàn)狀和策略選擇做出正確判斷。2012年12月31日，山西省長(zhǎng)治市發(fā)生苯胺泄漏入河事件。事件發(fā)生后當(dāng)?shù)卣]有及時(shí)將信息上報(bào)省政府，直至2013年1月5日，山西省政府才接到事故報(bào)告并通知流域內(nèi)的其他地方政府，但此時(shí)的泄漏苯胺已隨河水流出省外，給山西、河北、河南多個(gè)城市造成嚴(yán)重的水污染并引發(fā)居民的恐慌。

二、生態(tài)協(xié)同治理中政府“不合作”行為原因分析

作為“理性人”的地方政府在合作策略選擇上都有“自利”傾向，治理成本、治理帶來(lái)的績(jī)效、政府合作的規(guī)模、合作規(guī)章的制定是否具有約束性等條件對(duì)政府在生態(tài)治理上的策略選擇至關(guān)重要。地方政府在區(qū)域治理中選擇“不合作策略”主要受合作意愿、治理成本、合作利益等因素的影響。

（一）政府對(duì)生態(tài)效益的關(guān)注度影響合作治理意愿

1.績(jī)效考評(píng)制度導(dǎo)致政府政策重心偏移

現(xiàn)行的地方政府官員績(jī)效考核制度偏重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和財(cái)政收入，對(duì)于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的指標(biāo)考核則相對(duì)含糊。在此背景下，各地市政府政策重心必然向經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面傾斜，放寬環(huán)保市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，但也加劇了生態(tài)環(huán)保壓力。經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高額收益和環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)期付出，導(dǎo)致政府對(duì)生態(tài)治理的關(guān)注度低，同時(shí)也降低合作治理的意愿。影響政府合作的最重要一環(huán)便是政府合作意愿的高低，因?yàn)橐庠甘呛献鳟a(chǎn)生的前提，政府在生態(tài)治理層面若不能形成共同的生態(tài)價(jià)值觀和生態(tài)治理理念，則政府間的合作就會(huì)因?yàn)閮r(jià)值取向的偏差而失敗。即使在合作開展以后，政府在資源投入上也會(huì)受自身理念、治理成本、絕對(duì)收益、相對(duì)收益等因素的影響，綜合考量在一定規(guī)則下的政府實(shí)際支出和分配收益的先驗(yàn)基準(zhǔn)，進(jìn)而提升或降低合作意愿，甚至部分地選擇非合作戰(zhàn)略，最終導(dǎo)致合作破裂。

2.對(duì)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的內(nèi)在聯(lián)系認(rèn)識(shí)不清晰

協(xié)議性分工理論認(rèn)為，區(qū)域合作更容易發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)牡貐^(qū)。不同地區(qū)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、治理能力發(fā)展、自然資源多寡、環(huán)境承載力等因素影響，往往會(huì)采取不同的生態(tài)保護(hù)策略，彼此缺乏信任。隨著跨界生態(tài)問題的增多，尤其是“上游污染，下游治理”的情況，加劇了地區(qū)之間尤其是流域之間的環(huán)境緊張關(guān)系。我國(guó)目前已出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。發(fā)達(dá)地區(qū)將落后地區(qū)作為高污染產(chǎn)能的嫁接地，在這個(gè)過(guò)程中也把污染轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)。因此，在生態(tài)協(xié)同治理的過(guò)程中必須兼顧不同地區(qū)的利益，結(jié)合不同地區(qū)的治理成本和合作收益，綜合考慮區(qū)域合作治理中的資源配置問題，幫助治理能力相對(duì)較弱的地方政府盡可能縮小地區(qū)間的差距。

（二）生態(tài)治理成本高低影響政府合作意愿

1.合作產(chǎn)生的交易成本與合作意愿成反比關(guān)系

生態(tài)問題具有整體性特點(diǎn)，需要區(qū)域內(nèi)各地方政府協(xié)同合作。地方政府利益結(jié)構(gòu)和利益視角不同，行為模式也相對(duì)“理性”，合作過(guò)程中地方政府獲得的收益與交易成本的大小會(huì)對(duì)政府的合作意愿產(chǎn)生影響，并產(chǎn)生“討價(jià)還價(jià)”的行為。

一般情況下，區(qū)域合作中的交易成本主要由信息成本、談判成本、執(zhí)行成本和代理成本組成。假設(shè)A1、A2、A3是受污染流域流經(jīng)的三個(gè)地區(qū)（三地受污染情況相同），其中政府治理能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的是A1和A2，A1和A3的治理能力差距最大。為方便觀察，將模型做簡(jiǎn)化處理，假設(shè)這三個(gè)地方政府都只有兩種職能，包括C1（經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能）和C2（生態(tài)治理職能）。此外，政府處理事務(wù)的成本是不同的，即動(dòng)用的社會(huì)資源或者政府資源不同，具體情況見表1。

表1表明，地區(qū)A1在C1領(lǐng)域的治理能力，治理過(guò)程中的執(zhí)行成本只有1個(gè)單位，而地區(qū)A2在C2領(lǐng)域的執(zhí)行成本最低，為1.5X的單位成本。若僅不選擇合作，那么A1、A2地區(qū)在C1和C2的治理的總成本為6個(gè)單位X。而通過(guò)合作協(xié)同治理，那么兩個(gè)地方政府的合作總成本則為5個(gè)X單位，小于“不合作”產(chǎn)生的成本。此外，雖然A3地區(qū)的治理能力明顯低于另外兩個(gè)地區(qū)，但也可以通過(guò)選擇合作策略的方式降低治理成本，即在C1領(lǐng)域選擇與A1合作，在C2領(lǐng)域選擇與A2合作。因此，我們得知，當(dāng)生態(tài)協(xié)同治理所產(chǎn)生的執(zhí)行成本低于僅依靠地方政府自身治理的成本，政府的合作意愿就會(huì)產(chǎn)生。此外，就交易成本而言，若不考慮其他因素，合作產(chǎn)生的交易成本與合作意愿成反比關(guān)系，合作產(chǎn)生的交易成本越高則合作意愿越低。

2.區(qū)域治理的規(guī)模影響交易成本的支出

根據(jù)新古典經(jīng)濟(jì)理論，可將交易費(fèi)用分為外生交易成本和內(nèi)生交易成本，其中，外生交易成本是指交易過(guò)程中直接或間接產(chǎn)生的交易成本，而內(nèi)生交易成本則是指市場(chǎng)均衡與“帕累托最優(yōu)”之間的差別。

科斯（1937）、威廉姆森（1989）等人建構(gòu)的治理模型顯示，組織會(huì)在這兩種交易成本間尋求最佳規(guī)模，針對(duì)地方政府該如何權(quán)衡自主發(fā)展和區(qū)域合作發(fā)展的問題，區(qū)域合作選擇模型也將是最優(yōu)決策模型。區(qū)域規(guī)模的大小會(huì)對(duì)單個(gè)地方政府的交易成本產(chǎn)生直接影響，區(qū)域治理規(guī)模擴(kuò)大，則內(nèi)生交易成本（由內(nèi)部協(xié)調(diào)與管理產(chǎn)生）也相應(yīng)擴(kuò)大，外生交易成本（由市場(chǎng)交易產(chǎn)生）降低，因此地方政府需要在其中尋找交易成本的最優(yōu)均衡模式。這種最優(yōu)均衡模式指的是內(nèi)生交易成本與外生交易成本相等時(shí)的區(qū)域規(guī)模。因此，當(dāng)合作機(jī)會(huì)來(lái)臨時(shí)，地方政府需要就自主發(fā)展、合作發(fā)展以及建立多大規(guī)模的合作協(xié)議進(jìn)行評(píng)估和決策。

（三）協(xié)同治理機(jī)制缺失使合作利益無(wú)保障

1，‘]缺乏合理的利益分配機(jī)制

博弈所帶來(lái)的收益決定博弈主體博弈策略的選擇，而要打破生態(tài)治理中政府“不合作”、“不執(zhí)行”的格局，就必須對(duì)這場(chǎng)博弈局中主體不合作的博弈策略進(jìn)行重新塑造，充分考慮博弈的形式和內(nèi)容，建立穩(wěn)定的政府合作博弈收益結(jié)構(gòu)。收益對(duì)政府合作的意愿有重要影響，尤其是相對(duì)收益。除此之外，地方政府對(duì)于合作收益的敏感程度也是合作意愿的重要影響因素。美國(guó)學(xué)者格里科曾提出相對(duì)收益的國(guó)家效益公式：U=V-k（W-V）（k>0），其中U為國(guó)家效益，V為絕對(duì)收益，W代表合作者的收益，k代表本國(guó)對(duì)合作報(bào)償?shù)拿舾邢禂?shù)，正常情況下，k值是永遠(yuǎn)大于0，而當(dāng)合作者收益值一定時(shí)，k值越大，本國(guó)的收益越小，而合作敏感程度對(duì)合作的長(zhǎng)久進(jìn)行有較大影響。大氣和水污染治理等環(huán)境問題，因其覆蓋范圍廣，必須通過(guò)合作的方式解決。環(huán)境合作治理的絕對(duì)收益可以概括為兩點(diǎn)：第一，減少區(qū)域生態(tài)危害;第二，應(yīng)對(duì)環(huán)境惡化威脅的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。收益的敏感度還表現(xiàn)為各合作主體對(duì)其他合作方收益的關(guān)注，當(dāng)合作各方收益懸殊時(shí)，收益分配無(wú)法協(xié)調(diào)，合作關(guān)系便難以為繼。

2.環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制不完善

生態(tài)協(xié)調(diào)治理常出現(xiàn)“鄰避現(xiàn)象”，造成地方政府之間的利益沖突。若沒有明確的約束機(jī)制、權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、合理的利益分配制度以及多領(lǐng)域、全方位的生態(tài)治理合作平臺(tái)，持久穩(wěn)定的合作治理格局也就無(wú)從談起。目前我國(guó)生態(tài)合作治理短板明顯：在合作規(guī)范建設(shè)上，相應(yīng)規(guī)范性文件以及配套設(shè)施尚不完善，在區(qū)域治理中沒有形成普遍約束力;在管理機(jī)構(gòu)建設(shè)上，缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)處理糾紛和矛盾并協(xié)調(diào)各主體間的利益，環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制也未能落實(shí);在參與主體上，目前還是以政府為主導(dǎo)，其他社會(huì)組織和企業(yè)未能發(fā)揮其作用;在生態(tài)合作治理理念的培育上，受目前績(jī)效考核制度不完善，生態(tài)治理價(jià)值觀培育相對(duì)較少的影響，政府官員對(duì)于生態(tài)治理的關(guān)注度偏低。上述問題是地方政府在區(qū)域生態(tài)治理過(guò)程中選擇“不合作”、“部分合作”、“偽合作”策略的重要原因，若問題不解決，則綜合區(qū)域生態(tài)治理難以達(dá)到預(yù)期效果。

（四）相應(yīng)政策工具不齊全使合作穩(wěn)定性難以維系

橫向政府間的一次性博弈會(huì)形成“囚徒困境”。以此博弈模型做如下假設(shè)：存在兩個(gè)橫向地方政府G1和G2，其博弈策略SG1=（SG11，SG12），SG11指代合作，SG12指代不合作;SG2=（SG21，SG22），SG21指代合作，SG22指代不合作。當(dāng)雙方在區(qū)域生態(tài)治理中都選擇合作時(shí)，收益相同為（A，A）;當(dāng)G1選擇合作，而G2選擇不合作時(shí)，收益矩陣為（B，C）;反之，當(dāng)G2選擇合作，而G1選擇不合作時(shí)，收益矩陣為（C，B）;當(dāng)雙方都選擇不合作時(shí)，收益矩陣為（D，D）;A、B、C、D的數(shù)量值滿足C>A>D>B。這種數(shù)值規(guī)定性原因?yàn)閰^(qū)域生態(tài)治理必然引致諸多成本支出，假設(shè)在治理過(guò)程中，G2選擇不合作，而G1選擇合作，那么借助區(qū)域生態(tài)治理的整體性，G2可能實(shí)現(xiàn)“搭便車”，即不需支付區(qū)域生態(tài)治理成本卻間接提高區(qū)域生態(tài)治理績(jī)效，而同時(shí)這也使G1的利益受到損害。

由此模型可以看出，就單次博弈而言合作雙方在無(wú)法判斷對(duì)方的博弈策略的情況下，最優(yōu)的選擇策略是不合作，即策略組合（SG12，SG21），因?yàn)檫x擇不合作，最壞的結(jié)果也能保持原有的收益不變，即收益組合（D，D），而不是存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的對(duì)方政府獲得的收益C大于自身收益B，這種策略也是對(duì)對(duì)方欺詐策略的最佳回應(yīng)。

根據(jù)上述模型可知，博弈局內(nèi)的各方由于逐利性，在沒有共同約束力的規(guī)則和協(xié)議管理下，會(huì)為了使自身利益得到最大化而選擇“搭便車”的行為。如果各方都以區(qū)域生態(tài)共同利益為中心，自我約束，則合作各方會(huì)實(shí)現(xiàn)共贏。如果在合作過(guò)程中，地方政府選擇“不合作”的策略，那么將產(chǎn)生兩種不同結(jié)果：第一，選擇“不合作”的地方政府節(jié)省自身的生態(tài)治理成本，并且由于生態(tài)治理的整體性而帶來(lái)局部收益;第二，地方政府都抱有“僥幸”心理，都選擇“不合作”，那么由此導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)污染惡化，博弈的局中人承擔(dān)更大的生態(tài)治理成本。無(wú)論是“一次博弈”還是“重復(fù)博弈”，橫向政府的每一次策略選擇，都會(huì)給區(qū)域生態(tài)治理帶來(lái)巨大的影響。因此，必須通過(guò)規(guī)范規(guī)章制度、培養(yǎng)合作意識(shí)以及第三方機(jī)構(gòu)的介入來(lái)約束政府在環(huán)境治理中的決策行為和執(zhí)行行為，這樣不僅有利于維護(hù)合作各方的利益，實(shí)現(xiàn)共贏，也有利于合作的穩(wěn)定性、持久性。

三、區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理案例對(duì)我國(guó)的啟示

博弈模型及眾多公共治理的模式表明成功的生態(tài)協(xié)同治理模式必須包含穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)和眾多影響變量，其中政府合作意愿是合作治理開展的基礎(chǔ)，主要受利益分配和生態(tài)治理價(jià)值觀的影響;生態(tài)協(xié)同治理機(jī)制是合作有序開展的重要要求，完善機(jī)制必須建立合理的利益分配機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，需要通過(guò)契約、協(xié)定等對(duì)各方責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，避免出現(xiàn)“不合作”、“偽合作”等脫域問題;合作平臺(tái)建設(shè)是生態(tài)協(xié)同治理的核心內(nèi)容，這不僅需要統(tǒng)一管理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，還需要充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人的積極性，擴(kuò)大治理主體，建立多元化治理平臺(tái)。

（一）生態(tài)協(xié)同治理的基礎(chǔ)：政府的合作意愿

1.培養(yǎng)協(xié)同治理意愿是合作發(fā)展的基礎(chǔ)

目前我國(guó)已進(jìn)入以跨省區(qū)域板塊在經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)“領(lǐng)銜主演”的合作時(shí)期?！胺褐槿墙?jīng)濟(jì)區(qū)域”、“長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)域”、“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)域”等省際經(jīng)濟(jì)區(qū)域概念的提出，表明我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域一體化格局正在逐漸形成。但相比經(jīng)濟(jì)區(qū)域一體化的發(fā)展，生態(tài)跨域合作治理卻進(jìn)展緩慢，建設(shè)滯后。盡管這種困境是受我國(guó)行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)的影響，但同時(shí)更重要的原因在于生態(tài)協(xié)同治理觀念的缺失。生態(tài)協(xié)同治理有別于傳統(tǒng)公共管理，所追求的是由內(nèi)而外的管理，是合作理念的內(nèi)化，其產(chǎn)生基于地方政府間的相互信任以及共同的治理目標(biāo)和價(jià)值觀。隨著全球化和一體化的發(fā)展，協(xié)同治理的重要性愈發(fā)增強(qiáng)，政府也在尋求社會(huì)組織的支持，以增強(qiáng)政府合作治理能力，逐漸形成生態(tài)協(xié)同治理格局。

2.各主體對(duì)共同利益認(rèn)知的一致性有利于合作穩(wěn)定開展

對(duì)共同利益的認(rèn)知是政府合作意愿產(chǎn)生的前提條件和關(guān)鍵要素，地方政府參與生態(tài)治理合作目的在于通過(guò)合作降低治理成本，滿足多方需求。在此共識(shí)下，地方政府著重衡量資源和要素的匹配程度以及開始探尋合作的可能性及潛在收益。從合作博弈模型可以看出，合作所產(chǎn)生的相對(duì)收益對(duì)政府合作意愿的影響較大，分配不公等行為會(huì)阻礙合作的達(dá)成。因此，必須使合作主體達(dá)成共同的利益目標(biāo)：第一，共同利益的形成需要多次溝通協(xié)商，各合作主體因利益角度不同，合作判斷也會(huì)有所不同，需要經(jīng)過(guò)多次方案探討和利益博弈才有可能達(dá)成共識(shí)，在此過(guò)程中，需要交流平臺(tái)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的介入，也需要實(shí)現(xiàn)信息的對(duì)稱;第二，合作成本和預(yù)期收益必須明確客觀。從上文模型可以看出，當(dāng)?shù)胤秸陨碇卫沓杀镜陀诤献髦卫沓杀緯r(shí)，其治理意愿就會(huì)降低，只有合作成本低于合作收益和單獨(dú)治理成本時(shí)，地方政府才會(huì)主動(dòng)選擇合作策略，只有當(dāng)?shù)胤秸畯暮献髦蝎@得明顯收益時(shí)，才有足夠動(dòng)力對(duì)合作組織的規(guī)劃和決定作出積極反應(yīng)。

（二）生態(tài)協(xié)同治理的要求：完善協(xié)同治理機(jī)制

1.利用約束性生態(tài)協(xié)作機(jī)制緩解“脫域”問題

地方政府處于生態(tài)治理的關(guān)鍵位置，但由于缺乏約束性的生態(tài)治理規(guī)章制度和合作協(xié)議，在我國(guó)生態(tài)協(xié)同治理過(guò)程中常常會(huì)出現(xiàn)“脫域”問題。有效的生態(tài)治理必須立足于橫向權(quán)力間的相互協(xié)作，轉(zhuǎn)變政府“不合作”的思維和行為。西方政府的生態(tài)協(xié)調(diào)治理主要通過(guò)契約模式來(lái)實(shí)現(xiàn)，包括簽訂水流域契約、公害防治協(xié)定、生態(tài)補(bǔ)償協(xié)定、社區(qū)共管協(xié)定等。如表3所示，在特拉華流域治理時(shí)，各方治理主體都簽訂了科羅拉多河協(xié)定、博爾德峽谷項(xiàng)目法案等治理協(xié)議和聯(lián)邦——跨洲協(xié)定特拉華流域協(xié)定等具有共同約束力的治理契約。區(qū)域合作協(xié)議、契約模式有助于跨界環(huán)境治理的有效開展，也是跨界治理的新模式、新方法。因此，在合作過(guò)程中應(yīng)該明確界定成本和利益的分配，簽訂相應(yīng)協(xié)議，利用協(xié)議、契約等方式約束地方政府，避免產(chǎn)生“搭便車”、“坐享其成”等“不合作”行為。

2.健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以維護(hù)合作主體利益

我國(guó)生態(tài)協(xié)調(diào)治理缺乏完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和應(yīng)急機(jī)制，生態(tài)立法也遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于現(xiàn)實(shí)需要。此外，傳統(tǒng)粗放型的生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制不僅損害地方政府利益，也破壞合作的持久性、穩(wěn)定性。解決“轉(zhuǎn)嫁危機(jī)”、“異地開發(fā)”等現(xiàn)象應(yīng)從制定針對(duì)性補(bǔ)償措施入手，充分利用污染治理的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，減少單向負(fù)外部性。建立規(guī)范的利益分配機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有利于維護(hù)各治理主體利益，促進(jìn)生態(tài)協(xié)調(diào)治理機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。不同地區(qū)治理成本與收益具有差異性，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和治理能力也大不相同，部分地區(qū)選擇從某種產(chǎn)業(yè)中退出重新定位自己的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，而另一些地區(qū)則可能借機(jī)擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模，利益從劣勢(shì)方流向優(yōu)勢(shì)方。在這個(gè)過(guò)程中，為了維持各合作方的利益，必須建立規(guī)范化、精細(xì)化的利益分配制度和環(huán)境補(bǔ)償制度，使各個(gè)地方政府在互利、協(xié)作的前提下，通過(guò)規(guī)范性的制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)地方間的利益轉(zhuǎn)移。

（三）生態(tài)協(xié)同治理的核心：建立合作平臺(tái)

1.統(tǒng)一管理生態(tài)合作平臺(tái)是開展合作的關(guān)鍵要素

目前我國(guó)尚未設(shè)立專職負(fù)責(zé)區(qū)域生態(tài)治理的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，區(qū)域生態(tài)治理缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，結(jié)構(gòu)松散，地方政府也常出現(xiàn)職能權(quán)限混亂、“九龍治水”等問題。從西方的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看（表4），改善這一問題須從加強(qiáng)區(qū)域整體性規(guī)劃著手，以精細(xì)化的組織機(jī)構(gòu)為治理載體，在田納西河與萊茵河的治理案例中，政府都成立了特定的區(qū)域協(xié)調(diào)委員會(huì)并制定具有共同約束力的法律法規(guī)以協(xié)調(diào)管理流域事務(wù)，構(gòu)建穩(wěn)定、持久的跨州、跨國(guó)水污染治理格局。我國(guó)需摒棄以往以地方領(lǐng)導(dǎo)人為治理核心、政府全權(quán)負(fù)責(zé)的治理模式，搭建溝通協(xié)商的合作平臺(tái)，利用合作平臺(tái)對(duì)生態(tài)治理進(jìn)行全面規(guī)劃，明確各參與主體的作用，尋求更為成熟的組織方式，保證資源的合理分配以降低生態(tài)治理成本。

2.建立健全制度規(guī)定是合作平臺(tái)的主干

通過(guò)單次與多次博弈模型可以看出，在合作治理過(guò)程中，地方政府可能會(huì)選擇“不合作”或是“偽合作”的博弈策略，因?yàn)閰^(qū)域生態(tài)問題的復(fù)雜性和多變性，完美、精準(zhǔn)的分工制度難以實(shí)現(xiàn)，這種分工漏洞也無(wú)法保證治理責(zé)任的精準(zhǔn)配置。同時(shí)，若生態(tài)協(xié)同治理背離了主體的利益訴求，治理主體也會(huì)選擇“不執(zhí)行”的治理策略，出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象。因此，必須在充分綜合各方利益的基礎(chǔ)上，建立合理、規(guī)范的制度環(huán)境，避免使地方生態(tài)治理陷入“治亂循環(huán)”的陷阱。從西方治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，有效的生態(tài)協(xié)同治理關(guān)鍵在于制度建設(shè)，這不僅包括多元化治理機(jī)制，還包括良性制度環(huán)境、規(guī)范性地方管理等關(guān)鍵因素。

3.促進(jìn)多元化主體參與是合作平臺(tái)建設(shè)的關(guān)鍵

從上文博弈模型可以看出，合作平臺(tái)的發(fā)展規(guī)模對(duì)生態(tài)協(xié)同治理的治理成本和環(huán)境收益有著重要影響。多元化治理格局是發(fā)端于西方的現(xiàn)代治理方式，其作用已在國(guó)外諸多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中得以證明。沙利文和斯特爾徹（Helen Sul-livan and Chris Skelcher）深入研究分析英國(guó)跨域合作主體、合作形式、合作模式、合作范圍進(jìn)行，指出可以通過(guò)契約、伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)等方式促進(jìn)合作治理，協(xié)同發(fā)展組織，擴(kuò)大參與主體、制定契約和規(guī)則，甚至通過(guò)“公司治理”來(lái)增進(jìn)治理能力。其中，網(wǎng)絡(luò)治理能夠突破“國(guó)家干預(yù)”和“市場(chǎng)調(diào)節(jié)”的約束，有效地彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)在環(huán)境治理層面的不足，是一種超越國(guó)家和市場(chǎng)的多種自主組織和中間管制形式。有研究發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)化治理不僅是區(qū)域治理過(guò)程中的有效空間結(jié)構(gòu)，而且網(wǎng)絡(luò)自身的特性也為區(qū)域治理創(chuàng)造了有利的發(fā)展條件。在我國(guó)，政府部門是生態(tài)治理的責(zé)任主體，企業(yè)、社會(huì)組織、公民的參與度較低。政府“壟斷式”的治理模式難以解決生態(tài)危機(jī)治理問題，甚至增加政府“合法性”危機(jī)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)發(fā)展的多元化，對(duì)其他主體參與治理、形成多中心結(jié)構(gòu)的需求越來(lái)越大，推動(dòng)政府一企業(yè)一社會(huì)一公民的多元合作平臺(tái)成為新時(shí)代生態(tài)環(huán)境治理的要求。

四、我國(guó)跨域生態(tài)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)路徑

通過(guò)分析生態(tài)協(xié)調(diào)治理中政府“不合作”行為的原因，正確認(rèn)識(shí)我國(guó)生態(tài)治理大環(huán)境下的不足之處，從合作共識(shí)、規(guī)范合作程序、擴(kuò)大合作規(guī)模、完善生態(tài)補(bǔ)償制度和利益分配機(jī)制等方面人手提升新時(shí)代背景下生態(tài)協(xié)同治理能力，規(guī)范政府行為，規(guī)避“不合作”、“偽合作”的困境，促進(jìn)新時(shí)代生態(tài)治理格局的建立。

（一）形成生態(tài)協(xié)同治理的共識(shí)，提升合作意愿

1.重塑科學(xué)的生態(tài)治理價(jià)值觀

從一定意義上來(lái)講，區(qū)域生態(tài)治理失靈源于政策的“失靈”，而政策的“失靈”、“失效”都源于政府生態(tài)治理理念的缺失，政府對(duì)生態(tài)治理的認(rèn)知是開展合作的前提和基礎(chǔ)，為緩解生態(tài)危機(jī)提供觀念支持和輿論基礎(chǔ)。因此，促進(jìn)政府區(qū)域生態(tài)保護(hù)公共政策輸出的關(guān)鍵在于將生態(tài)價(jià)值觀輸入政府價(jià)值觀體系中。第一，加大宣傳力度，明確各級(jí)政府的生態(tài)職責(zé)，引導(dǎo)政府充分評(píng)估地方生態(tài)環(huán)境價(jià)值，科學(xué)開發(fā)，合理利用生態(tài)資源;第二，建立合理的利益分配制度，確保合作意愿和認(rèn)知的鞏固，發(fā)揮共同治理理念和利益目標(biāo)函數(shù)的共同作用;第三，提升政府工作人員環(huán)境合作意識(shí)，引導(dǎo)政府工作人員樹立“生態(tài)人”“道德人”的合作觀念，提升工作人員保護(hù)生態(tài)環(huán)境以及加強(qiáng)生態(tài)合作的必要認(rèn)識(shí)。