長(zhǎng)沙市郊小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題、成因及其治理

陳毅

[摘要]針對(duì)中部地區(qū)省會(huì)城市長(zhǎng)沙市深入實(shí)地考察，認(rèn)為長(zhǎng)沙市城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村集中表現(xiàn)為建造在集體建設(shè)用地上的普通住宅型小產(chǎn)權(quán)房，其分布零散隱蔽、交通區(qū)位較好，價(jià)格低廉，主要根源于尚未建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格虛高及住房供需失衡;需要探析治理小產(chǎn)權(quán)房的宏觀規(guī)范與微觀規(guī)制、長(zhǎng)期查懲與短期引導(dǎo)、增進(jìn)供應(yīng)與理順需求、把控增量與化解存量的長(zhǎng)效治理機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]小產(chǎn)權(quán)房;成因;治理;長(zhǎng)沙市郊

[中圖分類(lèi)號(hào)]F293.31[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

針對(duì)長(zhǎng)沙市郊政府征地“剪刀差”效應(yīng)過(guò)強(qiáng)，被征地農(nóng)民得不到健全社會(huì)保障，房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格虛高及住房供需失衡，小產(chǎn)權(quán)房屢禁難絕影響城市發(fā)展規(guī)劃等問(wèn)題進(jìn)行探究，認(rèn)為研究長(zhǎng)沙市郊小產(chǎn)權(quán)房區(qū)域治理的長(zhǎng)效機(jī)制至關(guān)重要。

本文從概念上分廣義和狹義兩種維度來(lái)界定小產(chǎn)權(quán)房：廣義上的小產(chǎn)權(quán)房是指與城市完全產(chǎn)權(quán)的商品房相比較，房屋產(chǎn)權(quán)受到相應(yīng)限制，一般包括產(chǎn)權(quán)不完全或產(chǎn)權(quán)受一定限制的經(jīng)濟(jì)適用房、集資房以及廉租房等住房;本文針對(duì)長(zhǎng)沙市郊研究的狹義小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的、未繳納土地出讓金等相關(guān)稅費(fèi)，除向本集體經(jīng)濟(jì)組織銷(xiāo)售外還面向社會(huì)公開(kāi)售賣(mài)，是由購(gòu)買(mǎi)人與開(kāi)發(fā)商、鄉(xiāng)政府或集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂購(gòu)買(mǎi)協(xié)議，不具有國(guó)家房管部門(mén)頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房屋。

1? ? 長(zhǎng)沙市郊小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題

第一，當(dāng)前法律法規(guī)禁止在農(nóng)村集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，在農(nóng)村集體土地上開(kāi)發(fā)修建的小產(chǎn)權(quán)房其建造用地違反現(xiàn)行法律規(guī)定。已有小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)權(quán)證尚未辦理，國(guó)有土地使用證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程規(guī)劃許可證、商品房預(yù)售許可證“五證”不全，此類(lèi)房屋的購(gòu)買(mǎi)者如若是非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員將無(wú)法取得合法的房屋產(chǎn)權(quán)登記，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)殘缺，不受當(dāng)前法律保護(hù)。

第二，房屋使用年限的不確定性。開(kāi)發(fā)商口頭承諾開(kāi)發(fā)的樓房具有50年的使用年限，而從已經(jīng)簽訂的購(gòu)房協(xié)議上看并未注明使用期限，因而，使用年限的不明確，讓購(gòu)房者得不到應(yīng)有的穩(wěn)定預(yù)期，一旦被征收將有可能因得不到任何賠償而引發(fā)糾紛。

第三，小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)類(lèi)型及購(gòu)買(mǎi)主體兩種類(lèi)型情況分化明顯。一類(lèi)是分布在城鄉(xiāng)接合部和遠(yuǎn)郊區(qū)的以大戶型為主的小產(chǎn)權(quán)房，建設(shè)主體通常是當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶，他們以個(gè)人名義在自家周邊多占多用宅基地或是在原來(lái)住房上加高樓層，面積較大的有形似獨(dú)棟別墅或洋房，此類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買(mǎi)主力是消息靈通、又能承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的高收入群體。另一類(lèi)是以村集體名義在集體建設(shè)用地或宅基地上較大規(guī)模開(kāi)展“新農(nóng)村建設(shè)”、“城中村改造”，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合村并鎮(zhèn)進(jìn)行土地整理，為改善住房條件騰退土地建立的安置小區(qū)房，住房面積和建造結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)上商品房大體相同，且形成一定規(guī)模。此類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)主體是村集體經(jīng)濟(jì)組織或村集體經(jīng)濟(jì)組織伙同開(kāi)發(fā)商，購(gòu)房者主要是外來(lái)務(wù)工人員或是難以在城區(qū)解決住房問(wèn)題的中低收入者。

第四，從交通區(qū)位上看，小產(chǎn)權(quán)房布局位置具備一定交通優(yōu)勢(shì)。城鄉(xiāng)結(jié)合部、“城中村”享受到城市基礎(chǔ)設(shè)施輻射，周邊公共交通等基礎(chǔ)配套服務(wù)日漸齊全，出行較為便捷，因而長(zhǎng)沙市小產(chǎn)權(quán)房順勢(shì)而建分布于“城中村”、交通便利的遠(yuǎn)郊區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等地。

2? ? 長(zhǎng)沙市郊小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因

2.1? ? 制度土壤：城鄉(xiāng)二元土地制度的制約

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地特殊制度，讓城鄉(xiāng)土地一直處于一種分立而治的狀態(tài)。農(nóng)村集體土地的所有權(quán)名義上屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，實(shí)際上使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)又被虛化殆盡。交通便利的城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村集體土地與同地段城市的國(guó)有土地相比，在市場(chǎng)交易層面中備受不平等的身份“歧視”，農(nóng)村集體土地?zé)o法像城市國(guó)有土地可以通過(guò)拍賣(mài)、招標(biāo)或者掛牌出讓方式來(lái)流轉(zhuǎn)，實(shí)行市場(chǎng)機(jī)制由市場(chǎng)供求關(guān)系確定價(jià)格，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的使用權(quán)市場(chǎng)體系和價(jià)格形成機(jī)制一直在呼吁卻始終沒(méi)有建立起來(lái)。在快速的城鎮(zhèn)化下，城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)限制了農(nóng)村集體土地進(jìn)入土地市場(chǎng)發(fā)揮土地資產(chǎn)增值的功能，農(nóng)民的土地增值收益受到限制，集體土地的價(jià)格和國(guó)有土地相比相差懸殊，以致造成“同地不同價(jià)不同權(quán)”。因此，在農(nóng)村外部基礎(chǔ)設(shè)施逐步改善情況下，以“新農(nóng)村建設(shè)”、村莊整合、“村改居”等方式進(jìn)行拆舊建新，村集體以“村改居”項(xiàng)目名義整合改善農(nóng)村住房條件開(kāi)發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”，除了安置鄉(xiāng)民之外，還將余下的房屋售賣(mài)給外來(lái)人員，類(lèi)似的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目就大批悄然誕生。

2.2? ? 利益引誘：巨大的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)

巨大的經(jīng)濟(jì)利益引誘是小產(chǎn)權(quán)房風(fēng)靡泛濫的直接原因。圍繞小產(chǎn)權(quán)房的集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、開(kāi)發(fā)商、購(gòu)房者等都是既得利益者，集體經(jīng)濟(jì)組織與開(kāi)發(fā)商合謀聯(lián)合開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，其間沒(méi)有政府“剪刀差”，村集體組織、開(kāi)發(fā)商都可以成為較大收益者;農(nóng)戶作為集體土地的使用人，卻被動(dòng)接受低價(jià)征地補(bǔ)償，而種田卻遠(yuǎn)不如“種房”的收益來(lái)得直接，巨大的經(jīng)濟(jì)收益驅(qū)動(dòng)農(nóng)戶產(chǎn)生非理性的違法行為;開(kāi)發(fā)商作為以營(yíng)利為目的的組織，在存在利益商機(jī)的情況下，開(kāi)發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房趨之如騖;對(duì)于購(gòu)房者來(lái)說(shuō)，唾手可得又價(jià)格低廉的小產(chǎn)權(quán)房自然是中低收入購(gòu)房者的短期最佳抉擇，此外，擁有綠水青山和開(kāi)敞空間的城鄉(xiāng)結(jié)合部，是獨(dú)棟別墅型小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)的有利自然條件，具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的中高收入者以休閑享受、娛樂(lè)投資等目的群集于此，即使此種交易存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3? ? 經(jīng)濟(jì)背景：城市商品房?jī)r(jià)格虛高

近年來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化速度逐年加快，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化比重不斷上升，人口大量扎堆城市，城市房屋出現(xiàn)剛性需求，城市房地產(chǎn)業(yè)也得到了空前發(fā)展。盡管長(zhǎng)沙房?jī)r(jià)在全國(guó)范圍內(nèi)省會(huì)城市中一直處于中低行列，同時(shí)還應(yīng)該看到“低房?jī)r(jià)”與“低工薪”、“高消費(fèi)”并存的現(xiàn)象，相對(duì)虛高的房?jī)r(jià)超出城市中低收入人群的支付消費(fèi)能力，讓購(gòu)房成為其沉重負(fù)擔(dān)，很多人可能在城市工作一輩子卻始終無(wú)法在城市安家，難以在這座城市找尋到歸屬感，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民和外來(lái)務(wù)工低收入人員在長(zhǎng)沙定居更是難上加難，而城郊就近的小產(chǎn)權(quán)房成為其無(wú)奈的選擇。

2.4? ? 市場(chǎng)環(huán)境：保障住房供需失衡

結(jié)構(gòu)性供求不均衡，住房保障制度在解決城市低收入家庭住房方面明顯動(dòng)力不足。從長(zhǎng)沙市住房保障情況來(lái)看，保障房名目繁多且不規(guī)范，對(duì)外來(lái)務(wù)工人員覆蓋面狹窄且要求嚴(yán)格，中低收入家庭在住房問(wèn)題上支付能力有限，僅單個(gè)家庭的力量難以承受基本住房經(jīng)濟(jì)支出;其次，住房保障體系中投融資渠道單一、城市政府預(yù)算缺口大、相關(guān)配套保障措施不齊全、市場(chǎng)機(jī)制難以優(yōu)化住房資源配置形成統(tǒng)一有效的管理體制。

3? ? 長(zhǎng)沙市郊小產(chǎn)權(quán)房長(zhǎng)效治理機(jī)制

3.1? ? 宏觀規(guī)范與微觀規(guī)制機(jī)制

宏觀上，結(jié)合全面深化改革背景和全面依法治國(guó)戰(zhàn)略，加強(qiáng)農(nóng)村土地制度的改革力度，不斷完善土地管理法律法規(guī)。從制度改革著手加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，使農(nóng)民真正獲得完整的土地權(quán)利。對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)主體、權(quán)利邊界進(jìn)行法律確認(rèn)和制度保障，還原農(nóng)民作為集體土地資產(chǎn)所有者的地位和應(yīng)得的權(quán)利。微觀上，重在遏制當(dāng)前小產(chǎn)權(quán)房的隱形開(kāi)發(fā)、違規(guī)亂建，穩(wěn)住小產(chǎn)權(quán)房增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，聯(lián)動(dòng)各縣（市）區(qū)政府摸清長(zhǎng)沙市當(dāng)前小產(chǎn)權(quán)房的實(shí)際數(shù)量，為進(jìn)一步清理去除存量小產(chǎn)權(quán)房做好準(zhǔn)備。

3.2? ? 長(zhǎng)期查懲與短期引導(dǎo)機(jī)制

小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題中的既得利益群體之所以肆無(wú)忌憚，違法違規(guī)亂修亂建，一定成因是其違法成本低而預(yù)期收益豐厚，基于此，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門(mén)應(yīng)加大巡查范圍加重執(zhí)法力度，對(duì)于影響惡劣，違規(guī)亂建的開(kāi)發(fā)商予以嚴(yán)重懲治和處罰，以儆效尤。短期來(lái)看，長(zhǎng)沙市郊小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題目前尚未成體系，當(dāng)下應(yīng)因城施策因地制宜，制定地方性行政法規(guī)，針對(duì)部分極具小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，以法令規(guī)范性引導(dǎo)房產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)，政策規(guī)劃引領(lǐng)建設(shè)發(fā)展，采取操作性強(qiáng)具體可行的執(zhí)法手段，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)有序發(fā)展逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

3.3? ? 增進(jìn)供應(yīng)與理順需求機(jī)制

從保障性住房的供應(yīng)來(lái)看，雖然長(zhǎng)沙市區(qū)每年都有一定量保障性住房投入，但保障性住房申請(qǐng)條件嚴(yán)苛、辦理手續(xù)繁瑣，門(mén)檻條件相對(duì)較高，“應(yīng)保未保，不應(yīng)保卻被?！爆F(xiàn)象依舊存在，致使保障性住房數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)供不應(yīng)求，低收入者住無(wú)居所。應(yīng)進(jìn)一步加大保障性住房的投入，對(duì)于符合規(guī)劃和土地用途管制土地上建造的小產(chǎn)權(quán)房，可以考慮依法納入保障性住房體系，進(jìn)一步充實(shí)城市保障性住房房源。從保障性住房的需求來(lái)看，長(zhǎng)沙作為湖南省會(huì)城市集聚了來(lái)自全省各地的務(wù)工人員，其中絕大多數(shù)中低收入人群落戶買(mǎi)房壓力過(guò)大，剛性需求無(wú)法釋放，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上完善保障性住房的準(zhǔn)入機(jī)制，根據(jù)剛需群體現(xiàn)狀具體劃分保障性住房的申請(qǐng)條件，給予政策傾斜，照顧受保群體，同時(shí)通過(guò)調(diào)整保障性住房的再轉(zhuǎn)讓制度，建立起相應(yīng)退出機(jī)制，設(shè)定明確且合理的退出條件，在年滿到期之后及時(shí)清退，確立“制度完善、政策健全、供應(yīng)有序、進(jìn)退規(guī)范”的住房保障體系構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)。

3.4? ? 把控增量與化解存量機(jī)制

從小產(chǎn)權(quán)房增量與存量分類(lèi)來(lái)看，根據(jù)建設(shè)、銷(xiāo)售情況分為已建已售、已建未售、已建在售的存量小產(chǎn)權(quán)房和在建未售、在建已售、在建在售的增量小產(chǎn)權(quán)房?jī)纱箢?lèi)型。基于城鄉(xiāng)村鎮(zhèn)規(guī)劃、房屋建設(shè)規(guī)模、建設(shè)質(zhì)量、占用土地性質(zhì)等條件區(qū)別對(duì)待，其中已建已售小產(chǎn)權(quán)房限定條件下予以合法化;已建未售小產(chǎn)權(quán)房可以轉(zhuǎn)化入保障性住房體系內(nèi)，并進(jìn)一步完善房屋質(zhì)量和基礎(chǔ)設(shè)施;已建在售小產(chǎn)權(quán)房立即停止銷(xiāo)售并統(tǒng)計(jì)核算面積，防止因小產(chǎn)權(quán)房銷(xiāo)售后引發(fā)糾紛，影響社會(huì)穩(wěn)定;在建未售小產(chǎn)權(quán)房根據(jù)建設(shè)工期，將處于開(kāi)發(fā)建設(shè)初期的立即叫停，有條件的將占用土地復(fù)墾，保持土地原用途和功能，否則由地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)局暫行接管，后續(xù)工程重新招標(biāo)按保障住房標(biāo)準(zhǔn)要求建設(shè);在建已售、在建在售小產(chǎn)權(quán)房原則上優(yōu)先恢復(fù)土地原貌，退還房款，其次停止銷(xiāo)售，避免流入市場(chǎng)，從源頭上遏制增量。

4? ? 結(jié)語(yǔ)

隨著小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量的增多和規(guī)模的擴(kuò)大，其背后隱匿的社會(huì)影響、對(duì)房產(chǎn)市場(chǎng)的沖擊、以及暴露的政府管理問(wèn)題日漸顯化，自小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題出現(xiàn)伊始，理論界對(duì)其研究就從未中斷，國(guó)家層面明確表態(tài)抵制小產(chǎn)權(quán)房至今未有松懈，但鑒于小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題涉及制度層的復(fù)雜性，以及涉及群體多元化等特點(diǎn)，盡管理論與實(shí)踐都在兼顧公平與效率向著縱深發(fā)展，小產(chǎn)權(quán)房亂象整治依舊困難重重。值得引起注意的是，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房治理的制度設(shè)計(jì)與安排，都應(yīng)該首先考慮農(nóng)民集體的利益、農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展和住房市場(chǎng)的穩(wěn)定。

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